Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummer: ARN 23/1149
uitspraak van de meervoudige kamer van
in de zaak tussen
[eiser], uit [woonplaats], eiser
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Nijmegen, het college
(gemachtigde: mr. S. van Cleef).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen het besluit van het college dat hij geen recht heeft op een eenmalige energietoeslag.
1.1.
Het college heeft de aanvraag voor een energietoeslag met het besluit van 16 december 2022 afgewezen. Met het besluit van 20 februari 2023 op het bezwaar van eiser (het bestreden besluit) is het college bij de afwijzing gebleven.
1.2.
De rechtbank heeft het beroep op 6 juli 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser en de gemachtigde van het college.
Totstandkoming van het besluit
2. Eiser heeft op 9 oktober 2022 een aanvraag ingediend voor de eenmalige energietoeslag van € 1.300,- voor het jaar 2022.
2.1
Het college heeft de aanvraag, onder verwijzing naar de “Beleidsregels eenmalige energietoeslag gemeente Nijmegen 2022” (hierna: de Beleidsregels) afgewezen, omdat er al een energietoeslag is verstrekt op het woonadres van eiser en er per adres maar éénmaal een energietoeslag wordt verstrekt, te weten aan de eerste rechthebbende aanvrager.
Beoordeling door de rechtbank
3. De rechtbank beoordeelt de afwijzing van de door eiser gedane aanvraag voor een eenmalige energietoeslag. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiser.
4. De rechtbank verklaart het beroep gegrond
.Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
.Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Toepasselijke wet- en regelgeving
5. Om de categoriale verstrekking van de energietoeslag in de vorm van bijzondere bijstand mogelijk te maken, is artikel 35 van Pro de Participatiewet (Pw) per 26 augustus 2022 gewijzigd. [1] Op grond van het – toegevoegde – vierde lid kan, in afwijking van het eerste lid, tot en met 30 juni 2023 bijzondere bijstand in de vorm van een eenmalige energietoeslag aan een alleenstaande of een gezin worden verleend, zonder dat wordt nagegaan of die alleenstaande of dat gezin in dat jaar een sterk gestegen energierekening had.
5.1.
Het college heeft naar aanleiding van deze wijziging van de Pw de Beleidsregels opgesteld. Uit artikel 2, eerste lid in samenhang gelezen met het derde lid, van de Beleidsregels volgt dat, voor zover hier van belang, de eenmalige energietoeslag 2022 van € 1.300,- is bedoeld voor een huishouden (alleenstaande of gezin) met een laag inkomen. Verder is, na een wijziging van de Beleidsregels per 7 oktober 2022, in artikel 2, vijfde lid, van de Beleidsregels bepaald dat de energietoeslag eenmalig per adres wordt verstrekt aan de eerste rechthebbende aanvrager. [2]
Is het gelijkheidsbeginsel geschonden?
6. Eiser betoogt dat artikel 2, vijfde lid, van de Beleidsregels in strijd is met het gelijkheidsbeginsel omdat deze regeling een onderscheid maakt tussen alleenstaanden en gezinnen die een eigen (zelfstandig) adres hebben en alleenstaanden en gezinnen die hun adres delen met anderen (maar geen kostendeler zijn). Het gaat hier om gelijke gevallen die door de Beleidsregels ongelijk worden behandeld. Alleenstaanden en gezinnen met een eigen adres hoeven de energietoeslag namelijk niet te delen, terwijl alleenstaanden en gezinnen zonder eigen adres de energietoeslag wel moeten delen met anderen die op hun adres wonen, aldus eiser. Eiser stelt zich op het standpunt dat voor dit onderscheid geen rechtvaardiging bestaat.
6.1.
De rechtbank overweegt dat eiser met het betoog dat artikel 2, vijfde lid, van de Beleidsregels in strijd is met het gelijkheidsbeginsel feitelijk verzoekt om toetsing van de Beleidsregels. Dit heet exceptieve toetsing. [3] Dit houdt in dat de bestuursrechter, over de band van het bestreden besluit, de rechtmatigheid van een algemeen verbindend voorschrift of een beleidsregel toetst aan hogere regelgeving of algemene beginselen van behoorlijk bestuur.
6.2.
De rechtbank stelt vast dat uit de memorie van toelichting bij de wijziging van de Pw blijkt dat het een bewuste keuze van de wetgever is geweest om gemeenten beleidsruimte te geven om te bepalen wie voor de energietoeslag in aanmerking komt. [4] Het gegeven dat het college beleidsruimte heeft, betekent dat de rechtbank de rechtmatigheid van de Beleidsregels terughoudend toetst. [5] Het college moet, bij het invullen van de beleidsruimte, wel de algemene beginselen van behoorlijk bestuur en de grondrechten in acht nemen.
6.3.
Het verbod op discriminatie en het daaraan verbonden gelijkheidsbeginsel volgt uit artikel 14 van Pro het Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens (EVRM) en artikel 26 van Pro het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (IVBPR). Het staat ook in artikel 1 van Pro de Grondwet.
6.4.
Om te kunnen vaststellen of artikel 2, vijfde lid, van de Beleidsregels in strijd is met het gelijkheidsbeginsel zal de rechtbank eerst moeten vaststellen of er sprake is van feitelijk en juridisch vergelijkbare gevallen en of de vergelijkbare gevallen verschillend worden behandeld.
Is sprake van gelijke gevallen die verschillend worden behandeld?
6.5.
Uit de regeling van artikel 2, vijfde lid, van de Beleidsregels volgt dat het mogelijk is dat op een adres meerdere personen kunnen wonen die op zichzelf “rechthebbende” in de zin van artikel 2 van Pro de Beleidsregels zijn, maar dat zij toch niet (allemaal) de energietoeslag krijgen toegekend. Dit blijkt ook in de situatie van eiser het geval te zijn. Ter zitting heeft het college erkend dat deze situatie zich in de gemeente veelvuldig voordoet. Ook heeft het college bevestigd dat eiser aan alle materiële voorwaarden voor de energietoeslag voldoet, maar dat de reden voor afwijzing enkel is gelegen in het gegeven dat een medebewoner op zijn adres de energietoeslag eerder heeft aangevraagd en toegekend heeft gekregen. Dit betekent dat op hetzelfde adres vergelijkbare gevallen kunnen wonen die door toepassing van de Beleidsregels verschillend worden behandeld. De rechtbank is van oordeel dat er daarmee sprake is van een ongelijke behandeling van vergelijkbare gevallen.
6.6.
Volgens vaste rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) is een verschil in behandeling discriminerend als dit niet objectief gerechtvaardigd is, dat wil zeggen als het verschil in behandeling geen legitiem doel dient of indien de daartoe gebezigde middelen niet in een redelijke en proportionele verhouding tot dat doel staan. [6] Gesteld noch gebleken is dat het in dit geval gemaakte onderscheid in toekenning van de energietoeslag een “verdacht” onderscheid is. [7] Aan een verdragsstaat komt een ruime “margin of appreciation” toe bij het maken van een (niet-verdacht) onderscheid. Dit geldt vooral voor regelingen, zoals hier het geval is, op het terrein van de sociale zekerheid. Bij een dergelijke regeling is er pas sprake van discriminatie in de zin van artikel 14 van Pro het EVRM indien het gemaakte onderscheid van redelijke grond is ontbloot. Dit laatste kan niet snel worden aanvaard. [8]
Is het door (de toepassing van) het beleid gemaakte onderscheid van redelijke grond ontbloot?
6.7.
Nu sprake is van gelijke gevallen die verschillend worden behandeld, is de volgende vraag of het onderscheid van een redelijke grond is ontbloot. Anders gezegd: bestaat er een rechtvaardiging voor het gemaakte onderscheid?
6.8.
Ter zitting heeft het college bevestigd dat artikel 2, vijfde lid, van de Beleidsregels een zekere willekeur oplevert. De rechtvaardiging voor de beperking van de energietoeslag tot één per adres is gelegen in de wens van het college om overcompensatie te voorkomen omdat de middelen beperkt zijn. De regeling wordt ook gerechtvaardigd door de omstandigheid dat de regeling anders te duur wordt en dat de regeling, ter beperking van de kosten, gepaard moet gaan met zo min mogelijk administratieve lasten. Verder meent het college dat door deze regeling de energietoeslag (het vaakst) terecht komt bij die personen die een eigen energiecontract hebben en zich dus daadwerkelijk geconfronteerd zien met de gestegen energielasten.
6.9.
De rechtbank oordeelt dat het gemaakte onderscheid niet gerechtvaardigd is en (dus) van een redelijke grond is ontbloot. Het volgende is daartoe van belang. De rechtbank stelt voorop dat zij begrip heeft voor de situatie van het college, dat wordt geconfronteerd met de uitvoering van landelijke regelgeving inzake toekenning van energietoeslagen waarvoor, zoals ter zitting door het college is toegelicht, onvoldoende financiën door het Rijk ter beschikking zijn gesteld. Het college heeft dan ook een gerechtvaardigd belang bij een efficiënte regeling die gepaard gaat met beperkte administratieve lasten. Het geld dat nodig is voor de administratieve handelingen kan immers niet worden uitgegeven aan het toekennen van energietoeslag. Dit belang rechtvaardigt echter niet een regeling, zoals artikel 2, vijfde lid, van de Beleidsregels, waarbij door middel van het criterium ‘één energietoeslag per adres’ een volstrekt willekeurig onderscheid wordt gemaakt tussen verschillende rechthebbenden op hetzelfde woonadres. Of een ‘adresdeler’ (niet zijnde een kostendeler) - die aan de materiële voorwaarden voldoet - energietoeslag krijgt, is immers afhankelijk van de vraag of een ander hem niet al vóór is geweest bij het doen van een aanvraag en de energietoeslag toegekend heeft gekregen. De bedoeling van het college, dat de ontvanger van een energietoeslag deze toeslag met eventuele andere rechthebbende medebewoners deelt, rechtvaardigt het onderscheid evenmin. Het (moeten) delen van de energietoeslag is juridisch namelijk niet afdwingbaar: de rechthebbende die de toeslag niet heeft gekregen, kan de rechthebbende die deze wél heeft ontvangen (als hij al weet wie dat is) niet dwingen om een deel van de energietoeslag af te staan. Bovendien zal het in de praktijk vaak lastig realiseerbaar zijn om de energietoeslag te verdelen omdat de ontvanger van de energietoeslag (de “eerste rechthebbende aanvrager”) niet altijd zicht zal hebben wie op zijn woonadres mogelijk nog meer aan de (materiële) voorwaarden voor toekenning van de energietoeslag voldoen. Die beoordeling kan enkel het college maken. Dit is nog daargelaten de omstandigheid dat er geen enkele wettelijke basis is om deze taak toe te delen aan de ontvanger van de energietoeslag. Artikel 2, vijfde lid, van de Beleidsregels is daarom geen passend en proportioneel middel om het doel, te weten een efficiënte regeling met beperkte financiële en administratieve lasten, te bereiken.
6.10.
De rechtbank ziet ook niet in hoe artikel 2, vijfde lid, van de Beleidsregels bijdraagt aan het andere geschetste doel van de Beleidsregels, te weten dat de energietoeslag terecht komt bij de doelgroep, namelijk de bewoners met een gestegen eigen energierekening. De energietoeslag wordt immers willekeurig toegekend aan de eerste rechthebbende aanvrager per adres, ongeacht of deze rechthebbende een eigen energiecontract heeft. Ook hierom is artikel 2, vijfde lid, van de Beleidsregels geen passend middel.
6.11.
Het betoog van het college dat artikel 2, vijfde lid, van de Beleidsregels noodzakelijk is om overcompensatie te voorkomen, volgt de rechtbank evenmin. Deze beleidsbepaling leidt juist tot een (mogelijke) overcompensatie van de eerste rechthebbende aanvrager als deze ontvanger van de energietoeslag een huurovereenkomst ‘inclusief’ heeft, en, zoals het geval is op het adres van eiser, tot ondercompensatie van de andere rechthebbenden op dat adres. Het college toetst namelijk niet of de eerste rechthebbende zelf een energiecontract op naam heeft. De rechtbank wijst er bovendien op dat de wetgever het risico van overcompensatie nadrukkelijk bij de totstandkoming van de wijziging van de Pw heeft betrokken. De uitvoering van de eenmalige energietoeslag via de categoriale bijzondere bijstand betekent namelijk dat enerzijds gemeenten niet hoeven vast te stellen dat een huishouden is geconfronteerd met een sterk gestegen energierekening, maar heeft als risico dat anderzijds ook huishoudens worden ondersteund die niet in de financiële problemen zijn gekomen door gestegen energielasten. De wetgever heeft dit acceptabel geacht omdat deze generieke oplossing de meest efficiënte vorm van uitvoering is gebleken. [9] Dat de uitvoering van de regeling het college voor een financieel dilemma stelt, betekent niet dat de consequenties daarvan kunnen worden afgewenteld op personen die materieel aan de voorwaarden voor de energietoeslag voldoen maar simpelweg ‘te laat’ zijn om de energietoeslag verstrekt te krijgen omdat een ander op dat adres hen voor is geweest.
6.12.
Tot slot is niet is gebleken dat het college geen andere criteria ter beschikking zouden staan om op een eenvoudig manier, en dus met een lage administratieve last, te bepalen of een alleenstaande of huishouden aanspraak zou kunnen maken op energietoeslag.
6.13.
De rechtbank oordeelt dat artikel 2, vijfde lid, van de Beleidsregels geen redelijke beleidsbepaling is en daarom niet kan worden toegepast. De Beleidsregel maakt namelijk een ongerechtvaardigd onderscheid tussen verschillende rechthebbenden op een adres. De rechtbank verklaart daarom artikel 2, vijfde lid, van de Beleidsregels onverbindend wegens strijd met het gelijkheidsbeginsel.
6.14.
Gelet op het voorgaande slaagt de beroepsgrond. De overige beroepsgronden behoeven geen bespreking.
Conclusie en gevolgen
7. Het beroep is gegrond omdat het bestreden besluit is gebaseerd op een onverbindende beleidsregel. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit. De rechtbank ziet geen reden om zelf in de zaak te voorzien. De reden daarvoor is dat het college niet (zonder meer) is gehouden om in situaties als deze, waarin sprake is van personen zonder een eigen energiecontract, het maximale bedrag van € 1.300,- toe te kennen. Het college heeft nog steeds beleidsruimte om te bepalen welke personen in aanmerking komen voor energietoeslag of om eventueel te bepalen dat de hoogte van het bedrag van de toe te kennen eenmalige energietoeslag wordt gedifferentieerd naar leefsituatie. [10] De rechtbank ziet ook geen aanleiding om een bestuurlijke lus toe te passen.
7.1.
De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht dat het college een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank geeft het college hiervoor acht weken.
7.2.
Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht van € 50,- aan eiser vergoeden. Eiser heeft geen proceskosten gemaakt die voor vergoeding in aanmerking komen.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit van 20 februari 2023;
- draagt het college op binnen acht weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- bepaalt dat het college het griffierecht van € 50,- aan eiser moet vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.S.W. Kroon, voorzitter, mr. J.A. van Schagen en mr. J.M. Hollebrandse, leden, in aanwezigheid van mr. J. Mamedova, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Centrale Raad van Beroep waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Centrale Raad van Beroep vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.