Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummer: ARN 24/777
uitspraak van de voorzieningenrechter van
in de zaak tussen
[verzoeker 1]
[verzoeker 2]
[verzoeker 3]
[verzoeker 4]en haar vennoten
[vennoot 1] en [vennoot 2]
[vennoot 1] en [vennoot 2]
[verzoeker 5]
[verzoeker 6] ,allen uit Nijmegen, hierna te noemen: verzoekers
(gemachtigde: mr. S.C.A. Nuijen),
en
het college van burgemeester en wethouders van Nijmegen
(gemachtigden: mr. C.H. van Heel en [naam] ).
Inleiding
1. In deze uitspraak beslist de voorzieningenrechter op het verzoek om een voorlopige voorziening van verzoekers tegen het door het college genomen verkeersbesluit inhoudende dat (delen van) de Eerste Walstraat, de Tweede Walstraat, de Van Welderenstraat, de Arksteestraat en de Molenstraat in Nijmegen dagelijks worden afgesloten voor gemotoriseerd verkeer tussen 18.00 uur en 06.00 uur en op koopavonden tussen 21.00 uur en 06.00 uur door het plaatsen van verkeersborden met onderborden.
1.1.
Bij besluit van 26 september 2023 [1] heeft het college dat verkeersbesluit genomen. Verzoekers hebben hiertegen bezwaar gemaakt. Daarnaast hebben zij hangende bezwaar verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
1.2.
De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 22 februari 2024 op zitting behandeld. Aan deze zitting hebben deelgenomen namens verzoekers [naam 2] (de bedrijfsleider van [verzoeker 2] ) en hun gemachtigde en namens het college de gemachtigden.
Beoordeling door de voorzieningenrechter
2. De voorzieningenrechter beoordeelt bij de vraag of hij een voorlopige voorziening zal treffen of het bezwaar een redelijke kans van slagen heeft. Dat kan een reden zijn om het bestreden besluit te schorsen. Of het bezwaar een redelijke kans van slagen heeft, beoordeelt de voorzieningenrechter aan de hand van de gronden van verzoekers.
3. De voorzieningenrechter wijst het verzoek toe. Het bezwaar heeft naar zijn oordeel een redelijke kans van slagen, omdat het verkeersbesluit onzorgvuldig tot stand gekomen. De noodzaak voor een sluiting tussen 18:00 uur en 21:00 uur is namelijk onvoldoende onderzocht en gemotiveerd. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe hij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet.
De totstandkoming van het bestreden besluit
4. In november 2021 heeft de gemeenteraad van Nijmegen de motie ‘Great Barrier Street’ aangenomen. In deze motie heeft de gemeenteraad het college verzocht om een ‘road barrier’ te plaatsen aan het begin van de Tweede Walstraat, die de weg af zou sluiten tussen 20.00 uur en 07.00 uur om overlast van auto's (welke overlast volgens de motie met name in de avond en nacht als ernstig hinderlijk wordt ervaren door de bewoners) tegen te gaan.
4.1.
Naar aanleiding van deze raadsmotie en naar aanleiding van signalen van bewoners, ondernemers en de politie, is er een proefafsluiting gehouden in de Tweede Walstraat en de straten daaromheen. Deze proefafsluiting heeft geduurd van 5 september 2022 tot en met 15 januari 2023 en bestond uit drie fases. Tijdens de eerste fase, die duurde van 5 september tot 3 oktober 2022, was alleen de Tweede Walstraat afgesloten van 18:00 uur tot 02:00 uur. Tijdens de tweede fase (die plaatsvond tussen 3 oktober en 30 oktober 2022) was, naast de Tweede Walstraat, ook de Van Welderenstraat afgesloten en werd de Arksteestraat eenrichtingverkeer. Het tijdvak van de afsluiting, namelijk van 18:00 uur tot 02:00 uur, bleef gelijk. In de derde fase, die plaatsvond tussen 30 oktober 2023 en 15 januari 2024, werd ook (een deel van de) Eerste Walstraat afgesloten. Anders dan tijdens de eerste en tweede fase werd het tijdvak van de afsluiting in alle afgesloten straten verschoven van 18:00 uur tot 02:00 uur naar elke dag van 21:00 uur tot 06:00 uur.
4.2.
Naar aanleiding van deze proefafsluiting hebben diverse evaluaties plaatsgevonden. Het effect van deze proefafsluiting is onder meer onderzocht door middel van enquêtes onder bewoners, gesprekken met ondernemers, een verkeer- en parkeeronderzoek door [adviesbureau] en meldingen en rapportages van de politie, handhaving en verkeersbeveiligers. In het document
‘Samenvatting en conclusies, Evaluatie Proefafsluiting Van Welderenstraat, Eerste en Tweede Walstraat’zijn de uitkomsten van de verschillende evaluaties en onderzoeken gebundeld en is een advies gegeven met betrekking tot de vervolgstappen. Een gedeelte van dit advies luidt, voor zover relevant, als volgt:
‘Samenvatting en conclusies, Evaluatie Proefafsluiting Van Welderenstraat, Eerste en Tweede Walstraat’zijn de uitkomsten van de verschillende evaluaties en onderzoeken gebundeld en is een advies gegeven met betrekking tot de vervolgstappen. Een gedeelte van dit advies luidt, voor zover relevant, als volgt:
‘Uit alle deelonderzoeken komt de proefafsluiting als een succes naar voren. In de afgesloten straten, maar ook in de omgeving eromheen verbetert aantoonbaar de leefbaarheid, de verkeers- en sociale veiligheid. Daarnaast wordt er door het merendeel van de omwonenden, ondernemers, gebruikers en werknemers minder overlast ervaren. Dit positieve beeld wordt bovendien bevestigd door de politie en het Team Handhaving. Het advies is daarom om de avond- en nachtafsluiting definitief te maken voor het tijdens de proef reeds afgesloten gebied, aangevuld met een afsluiting van de Arksteestraat.’
4.3.
Het college heeft vervolgens, mede gelet op de positieve uitkomst van de evaluatie, besloten om over te gaan tot een definitieve dagelijkse avond- en nachtafsluiting. Bij het bestreden besluit van 26 september 2023 heeft het college het verkeersbesluit genomen, inhoudende dat verkeersborden ‘C12’ en onderborden met de opschriften ’18-6h, koopavond 21-6h’ en ‘uitgezonderd ontheffinghouders’ worden geplaatst. De plaatsing van deze verkeersborden en onderborden heeft tot gevolg dat dagelijks van 18.00 tot 06.00 uur, en op koopavonden van 21.00 tot 06.00 uur, een afsluiting voor motorvoertuigen geldt voor de Eerste Walstraat (tussen de Molenstraat en de Karregas), de Tweede Walstraat (tussen de Molenstraat en de Ziekerstraat), de van Welderenstraat, de Arksteestraat, de Molenstraat (vanaf het punt tussen van de Welderenstraat en de Tweede Walstraat in tot de bestaande binnenstadsafsluiting).
Het verzoek om een voorlopige voorziening
4.4.
Verzoekers zijn gevestigd in het gebied van de Van Welderenstraat, de Tweede Walstraat en de Vlaamsegas (een zijstraat van de Tweede Walstraat). Zij vrezen met name omzetverlies door het verkeersbesluit en hebben mede daarom tegen dit besluit bezwaar gemaakt. Het college heeft op 31 januari 2024 besloten om het verkeersbesluit op 14 februari 2024 feitelijk uit te voeren en de afsluiting in werking te laten treden. Op 1 februari 2024 hebben verzoekers verzocht om uitstel van deze inwerkingtreding, maar het college heeft dit verzoek afgewezen in het belang van een zo spoedig mogelijke inwerkingtreding. Het college heeft de beslissing op bezwaar dus niet afgewacht. Daarom hebben verzoekers zich tot de voorzieningenrechter gewend.
4.5.
Verzoekers hebben in hun verzoekschrift en op zitting toegelicht dat zij niet tegen een sluiting van de betreffende wegen tussen 21:00 uur en 06:00 uur zijn. Verzoekers erkennen dat dit effectief en noodzakelijk is ter bevordering van de verkeersveiligheid alsook ter voorkoming van (verkeers)overlast. Het geschil beperkt zich dus tot de vraag of het college in redelijkheid tot sluiting van de betreffende wegen tussen 18:00 uur en 21:00 uur kon overgaan. De voorzieningenrechter geeft daarom alleen een voorlopig rechtmatigheidsoordeel over de afsluiting van de wegen tussen 18:00 uur en 21:00 uur.
Is het verkeersbesluit, voor zover dat ziet op een sluiting van de wegen tussen 18:00 uur en 21:00 uur, genomen in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel?
5. Verzoekers stellen zich op het standpunt dat het bestreden besluit onzorgvuldig tot stand is gekomen, omdat het college onvoldoende kenbaar aan het evenredigheidsbeginsel heeft getoetst. Verzoekers stellen in dat kader dat het college in het verkeersbesluit niet dan wel onvoldoende aannemelijk heeft gemaakt waarom een sluiting van de wegen tussen 18:00 uur en 21:00 uur noodzakelijk is. Ook voeren verzoekers aan dat het bestreden besluit onvoldoende blijk geeft van een beoordeling van de evenwichtigheid.
5.1.
De evenredigheidstoets is neergelegd in artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Uit dat artikel volgt dat de voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit niet onevenredig mogen zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. Uit rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State blijkt dat (onder meer afhankelijk van de bezwaar- of beroepsgronden) de factoren geschiktheid, noodzakelijkheid en evenwichtigheid een rol kunnen spelen bij de toetsing van een besluit aan de norm van artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. [2] In het kader van de zorgvuldigheid van een besluit is het in eerste instantie aan het bestuursorgaan om te motiveren waarom een besluit evenredig is. [3] Niet in geschil is dat de afsluiting tussen 18:00 uur en 21:00 uur een geschikt middel is en dat het college de geschiktheid ook voldoende heeft gemotiveerd. De voorzieningenrechter ziet zich dus allereerst voor de vraag gesteld of het college voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat een sluiting tussen 18:00 uur en 21:00 uur noodzakelijk is.
Heeft het college voldoende aannemelijk gemaakt dat een sluiting tussen 18:00 uur en 21:00 uur noodzakelijk is om het beoogde doel te bereiken?
6. Verzoekers stellen voorop dat bij de noodzakelijkheid van het besluit moet worden beoordeeld of het besluit de minst belastende vorm aanneemt om het gestelde doel (verbeteren van de verkeersveiligheid/voorkomen van verkeersoverlast) te bereiken. Verzoekers voeren -kort samengevat- aan dat de noodzaak voor een afsluiting van de betrokken straten tussen 18:00 uur en 21:00 uur onvoldoende onderzocht is. Ook stellen zij dat het college had kunnen en moeten volstaan met een afsluiting van 21:00 uur tot 06:00 uur, omdat (uit de onderzoeksgegevens blijkt) dat dit de meest doeltreffende optie is.
6.1.
Over de motivering van de noodzaak van een sluiting vanaf 18:00 uur stelt het college dat deze keuze is gelegen in de verkeersveiligheid. Volgens het college wordt met een afsluiting vanaf 18.00 uur (in vergelijking met een afsluiting om 21:00 uur) het meest bijgedragen aan de verkeersveiligheid in het gebied, omdat dan reeds vanaf 18.00 uur het rijden van rondjes met hoge snelheden door dit deel van de binnenstad wordt tegengegaan. Vanuit het perspectief van bewoners en van de ondernemers en werknemers heeft daarnaast veelal een afsluiting vanaf 18.00 uur de voorkeur volgens het college. Ook wijst het college erop dat met een afsluiting vanaf 18.00 uur een geluidsreductie van 20 dB kan worden bereikt, waardoor een akoestisch goede omgevingskwaliteit gegarandeerd kan worden. Met alternatieve maatregelen (zoals het plaatsen van verkeersdrempels of een sluiting vanaf 21.00 uur) kan volgens het college geen gelijkwaardig resultaat worden bereikt. Het verkeersbesluit zoals dat is genomen is volgens het college dus wel noodzakelijk om de verkeersdoelen te bereiken. Ook is het college van mening dat de noodzaak op dit punt voldoende gemotiveerd is in het bestreden besluit.
6.2.
Het betoog van verzoekers slaagt: het college heeft de noodzaak voor een sluiting van de genoemde wegen tussen 18:00 uur en 21:00 uur onvoldoende onderbouwd. In het bestreden besluit overweegt het college namelijk alleen dat met een sluiting tussen 18:00 uur en 21:00 uur reeds vanaf 18.00 uur het rijden van rondjes met hoge snelheden door dit deel van de binnenstad wordt tegengegaan. Het college legt echter niet uit op welke wijze deze conclusie wordt gesteund door de uitgevoerde onderzoeken. Uit de verkeerstellingen die zijn verricht tijdens de derde fase van de proefafsluiting en uit het verkeersonderzoek blijkt namelijk niet dat tussen 18:00 uur en 21:00 uur met hoge snelheden rondjes door de betrokken straten worden gereden. Verder wijzen de verkeerstellingen die zijn verricht tijdens de derde fase van de proefafsluiting ook niet op een groot gebruik van deze straten tussen 18:00 uur en 21:00 uur.
6.2.1.
Het standpunt van het college dat vanuit het perspectief van bewoners en ondernemers veelal een afsluiting vanaf 18:00 uur in plaats van 21:00 uur de voorkeur heeft, wordt ook niet ondersteund door het verslag van het enquêteonderzoek. Uit de enquêtes die zijn afgenomen na de derde fase blijkt dat 26 procent van de bewoners en 27 procent van de ondernemers vóór een begintijd van 18:00 uur is. Dat dit absoluut gezien (in vergelijking met de percentages behorende bij een begintijd van 21:00 uur) de hoogste percentages zijn, is juist. Het college gaat er echter aan voorbij dat ook 11 procent (van de bewoners) en 14 procent (van de ondernemers) een begintijd van 19:00 uur gewenst vindt, 18 procent (van de bewoners) en 6 procent (van de ondernemers) voorstander zijn voor een begintijd van 20:00 uur is, 22 procent (van de bewoners) en 21 procent (van de ondernemers) 21:00 uur als gewenste begintijd zien en ook nog 12 procent (van de bewoners) en 19 procent (van de ondernemers) een begintijd van 22:00 uur wenselijk acht. Dat betekent ook dat het grootste gedeelte van de bewoners en ondernemers een sluiting van ná 18:00 wenselijk vindt. Onduidelijk blijft echter (omdat dit door het college niet is onderzocht) of de mensen die een begintijd van 19:00 uur, 20:00 uur of 22:00 uur gewenst vinden, een voorkeur hebben voor een sluiting van 18:00 uur of 21:00 uur. De conclusie van het college dat het grootste gedeelte van omwonenden en bewoners een sluiting vanaf 18:00 uur ten opzichte van 21:00 uur wenselijker acht, is naar aanleiding van de resultaten van de enquêtes naar het oordeel van de voorzieningenrechter dus niet te geven.
6.3.
De voorzieningenrechter komt daarom tot de conclusie dat het besluit onzorgvuldig tot stand gekomen, omdat de noodzaak voor een sluiting tussen 18:00 uur en 21:00 uur onvoldoende is onderzocht en gemotiveerd.
Conclusie en gevolgen
7. Uit wat onder 6.3 is overwogen volgt dat het bezwaar een redelijke kans van slagen heeft, omdat het bestreden besluit niet zorgvuldig tot stand is gekomen. Het college zal in de beslissing op bezwaar naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter moeten heroverwegen of een sluiting vanaf 18:00 uur inderdaad noodzakelijk is. Als het antwoord daarop bevestigend is, zal het college tevens meer kenbaar moeten motiveren waarom die noodzaak er is. Omdat het op voorhand onduidelijk is wat de uitkomst daarvan gaat zijn, ziet de voorzieningenrechter aanleiding om het bestreden besluit gedeeltelijk te schorsen. De voorzieningenrechter wijst het verzoek om een voorlopige voorziening dus toe. Concreet betekent dit dat het bestreden besluit, voor zover daarin is besloten tot een sluiting van de betreffende wegen van 18:00 uur tot 21:00 uur, wordt geschorst tot 6 weken na de bekendmaking van de beslissing op bezwaar. In ieder geval voorlopig vangt de sluiting van de wegen dus pas aan vanaf 21:00 uur.
7.1.
De voorzieningenrechter beoordeelt de overige gronden van verzoekers niet, omdat de strijdigheid met het zorgvuldigheidsbeginsel al reden is om het verkeersbesluit te schorsen.
7.2.
Omdat het verzoek wordt toegewezen, krijgen verzoekers een vergoeding van het griffierecht. Het college moet deze vergoeding betalen. Daarnaast wordt het college veroordeeld in de proceskosten. De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgen verzoekers een vast bedrag per proceshandeling. De gemachtigde heeft het verzoekschrift ingediend en deelgenomen aan de zitting van de voorzieningenrechter. Elke proceshandeling heeft een waarde van € 875. De vergoeding bedraagt dan in totaal € 1750.
Beslissing
De voorzieningenrechter:
- schorst het bestreden besluit tot zes weken na de bekendmaking van de beslissing op bezwaar;
- bepaalt dat het college het griffierecht van € 371 aan verzoekers moet vergoeden;
- veroordeelt het college tot betaling van € 1750 aan proceskosten aan verzoekers.
Deze uitspraak is gedaan door mr. W.P.C.G. Derksen, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. A. Goldebeld, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
De voorzieningenrechter en de griffier zijn verhinderd om de uitspraak te ondertekenen.
griffier
voorzieningenrechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: