Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Bestuursrecht
zaaknummer: ARN 22/3882
uitspraak van de enkelvoudige kamer van
in de zaak tussen
[eiseres], uit [vestigingsplaats], eiseres
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Maasdriel
(gemachtigden: mr. drs. E.D. Kamsteeg en mr. M.G.H.C. Truijen).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de beslissing op bezwaar van 22 juni 2022 waarin de op 22 februari 2022 aan eiseres opgelegde last onder dwangsom in stand is gebleven.
1.1.
De rechtbank heeft het beroep op 25 maart 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: namens eiseres [naam] en de gemachtigden van het college.
Totstandkoming van het besluit
2. In 2021 heeft de toezichthouder van de gemeente Maasdriel meerdere keren vastgesteld dat de bedrijfspanden op de percelen aan [locatie] bewoond worden door arbeidsmigranten. Dit is volgens het college in strijd met het bestemmingsplan “[locatie]”. Er is ook geen omgevingsvergunning verleend om dit gebruik toe te staan. Daarom heeft het college in het besluit van 22 februari 2022 aan eiseres als eigenaar van de panden een last onder dwangsom opgelegd om de overtredingen te beëindigen. Eiseres is gelast om het planologisch strijdig gebruik van de bedrijfspanden aan [locatie] te (doen) staken en gestaakt te (doen) houden. Aan eiseres is een begunstigingstermijn gegeven van zes weken na dagtekening van het besluit van 22 februari 2022. De begunstigingstermijn eindigde op 7 april 2022. Daarnaast is aangegeven dat als eiseres de overtreding niet vóór die datum stopt of eiseres de overtreding na die begunstigingstermijn opnieuw begint, eiseres een dwangsom verbeurt van € 30.000 ineens.
2.1.
Tijdens de zitting heeft het college aangegeven dat de begunstigingstermijn niet is verlengd en dat in maart 2024 door de toezichthouder van de gemeente Maasdriel is vastgesteld dat de overtredingen zijn beëindigd. Er is geen dwangsom verbeurd.
Beoordeling door de rechtbank
3. De rechtbank beoordeelt de aan eiseres opgelegde last onder dwangsom. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
4. Het beroep is gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Was er sprake van een overtreding?
5. Tussen partijen is niet in geschil dat sprake was van een overtreding van het bestemmingsplan. Op het perceel is het bestemmingsplan “[locatie]” van toepassing. In artikel 4.1 van het bestemmingsplan “[locatie]” is het perceel bestemd als “Bedrijventerrein”. In artikel 4.5, aanhef en onder d van de planregels staat dat permanente bewoning verboden is. Eiseres verhuurde de panden aan een uitzendbureau dat de panden in onderhuur aan arbeidsmigranten verhuurde, die daar permanent woonden. Omdat sprake was van een overtreding van het bestemmingsplan was het college bevoegd daartegen handhavend op te treden.
6. Als er sprake is van een overtreding, dan is het college bevoegd om handhavend op te treden en zal in beginsel van deze bevoegdheid gebruik moeten worden gemaakt. Dit vanwege het algemeen belang dat is gediend met handhaving. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden zo onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
Bestaat er zicht op legalisatie?
7. Eiseres voert aan dat zij al langere tijd bezig is met het legaliseren van de bewoning. Er heerst een goed woon- en leefklimaat en het is een betere plek voor de arbeidsmigranten dan sommige andere plaatsen bij agrariërs. Ondanks dat heeft het college meerdere keren laten weten geen medewerking te willen verlenen aan legalisatie. Dit wil het college niet omdat de huisvesting niet past binnen de uitgangspunten van het “Gewijzigd Beleid huisvesting arbeidsmigranten 2019”. Volgens eiseres is inmiddels duidelijk dat het beleid ten aanzien van huisvesting van arbeidsmigranten gewijzigd gaat worden. Het is echter onduidelijk of dat gewijzigde beleid mogelijkheden biedt om op deze locatie bewoning alsnog toe te staan.
Tijdens de zitting bij de rechtbank heeft eiseres aangegeven dat onlangs een nieuw principeverzoek is ingediend bij het college om te bekijken wat er ter plaatse mogelijk is.
7.1.
De beroepsgrond slaagt niet. De rechtbank stelt vast dat het college op het moment van het nemen van de besluiten heeft onderzocht of de overtreding kan worden gelegaliseerd. Het college vindt bewoning van de panden door meerdere (afzonderlijke) huishoudens ruimtelijk ongewenst. Voor bewoning door meerdere huishoudens waarbij sprake is van de huisvesting van arbeidsmigranten, kan met een omgevingsvergunning worden afgeweken van het bestemmingsplan, mits het past binnen de gestelde randvoorwaarden en uitgangspunten die zijn gesteld in het “Gewijzigd beleid huisvesting arbeidsmigranten 2019”. In dit geval wordt niet voldaan aan hoofdstuk 5 van het beleid. Er is namelijk geen sprake van huisvesting bij een agrarisch werkgever. Omdat huisvesting niet gelegaliseerd kan worden op grond van het beleid heeft het college verder onderzocht of er medewerking kan worden verleend aan geconcentreerde huisvesting op basis van hoofdstuk 5.4 van het beleid. Dit soort huisvesting is volgens het beleid ongewenst en de gemeente werkt in principe niet mee aan initiatieven gericht op het realiseren van locaties voor geconcentreerde huisvesting. De rechtbank oordeelt dat het college op grond van het voorgaande tot de conclusie heeft kunnen komen dat geen sprake is van concreet zicht op legalisatie. Ten aanzien van het tijdens de zitting vermelde nieuwe principeverzoek heeft het college aangegeven dat dit principeverzoek nog niet is beoordeeld en het voorgaande vooralsnog niet anders maakt.
In haar macht om de overtreding te beëindigen
8. Eiseres voert aan dat zij het niet in haar macht had om tijdig de overtreding te beëindigen. Dit omdat de panden aan een uitzendbureau werden verhuurd en dit uitzendbureau de panden onderverhuurde aan arbeidsmigranten en de huurders zich hebben beroepen heeft op hun toekomende huurbescherming.
8.1.
Tijdens de zitting heeft eiseres aangegeven dat zij de overtredingen heeft beëindigd. De stelling dat zij het niet in haar macht had de overtreding te beëindigen, volgt de rechtbank daarom niet. Daarom komt de rechtbank niet toe aan de inhoudelijke bespreking van deze beroepsgrond. De rechtbank gaat onder 10 in op de vraag of de begunstigingstermijn te kort was.
Evenredigheid
9. Eiseres voert aan dat de oplegging van de last onder dwangsom in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. Eiseres voert aan dat er een groot tekort aan huisvestingslocaties is voor arbeidsmigranten, (Oekraïense) vluchtelingen en statushouders. Op de locatie aan [locatie] worden al jarenlang arbeidsmigranten goed gehuisvest zonder dat daarover enige klacht bekend is, enig bedrijf in de bedrijfsvoering wordt beperkt en vanuit de ruimtelijke ordening geen bezwaren bestaan ten aanzien van deze huisvesting.
Daarnaast heeft eiseres erop gewezen dat de gevolgen van de handhaving groot zijn voor haar onderneming. De kantoorpanden, die volledig zijn ingericht voor grootschalige huisvesting van personen, komen leeg te staan en er is geen behoefte aan kantoorgelegenheid op het betreffende bedrijventerrein. Er zijn geen financiële
middelen om het perceel te herontwikkelen, afgezien van de vraag of de gemeente daar überhaupt medewerking aan zou willen verlenen. Dit in relatie tot de grote woningnood en enorme opgave waar ook de gemeente Maasdriel voor wordt gesteld in het kader van de huisvesting van arbeidsmigranten, leidt ertoe dat handhaving onevenredig is met de daarmee te dienen doelen.
9.1.
Het college stelt zich op het standpunt dat het beleid huisvesting op het perceel in de huidige vorm (grootschalig geconcentreerd) niet toestaat. In het beleid ligt de nadruk bij huisvesting op het terrein van de agrarische werkgever, waarvoor de mogelijkheden zijn verruimd, daaraan voldoet de huisvesting van eiseres. De gestelde grote vraag naar arbeidsmigranten en het te kort aan huisvestingsmogelijkheden hoeft niet aangemerkt te worden als bijzondere omstandigheden die maken dat afgezien moet worden van handhavend optreden.
9.2.
Uit artikel 3:4, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) volgt dat het college de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen moet afwegen. In artikel 3:4, tweede lid, van de Awb is de evenredigheidstoets neergelegd en daaruit volgt dat de voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit niet onevenredig mogen zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. Gelet op de uitspraak van de Afdeling van 2 februari 2022 [1] kunnen de factoren geschiktheid, noodzakelijkheid en evenwichtigheid bij de toetsing van een besluit aan de norm van artikel 3:4, tweede lid, van de Awb een rol spelen.
9.3.
Ten aanzien van het beroep op het evenredigheidsbeginsel overweegt de rechtbank als volgt. Een last onder dwangsom is een herstelsanctie, die tot doel heeft om een overtreding te beëindigen. Het besluit tot het opleggen van de last onder dwangsom is daarmee per definitie geschikt om een overtreding te beëindigen. De opgelegde last onder dwangsom is eveneens noodzakelijk om het doel te bereiken, omdat het college in het kader van het beëindigen van de overtreding geen andere maatregel voorhanden heeft die voor eiseres minder belastend is. Naar het oordeel van de rechtbank is de opgelegde last onder dwangsom dus zowel geschikt, als noodzakelijk om de overtreding te beëindigen. Vervolgens dient te worden beoordeeld of de maatregel ook evenwichtig is. Meer concreet beantwoordt de rechtbank de vraag of de op zichzelf geschikte en noodzakelijke maatregel in de gegeven omstandigheden niet onredelijk bezwarend is voor eiseres.
9.4.
De beroepsgrond slaagt niet. De door eiseres aangevoerde argumenten geven geen aanleiding voor het oordeel dat de opgelegde last onder dwangsom in de gegeven omstandigheden onredelijk bezwarend is voor eiseres. De rechtbank overweegt daartoe dat algemene problemen met betrekking tot de huisvesting van arbeidsmigranten (bijvoorbeeld het tekort aan goede huisvestingslocaties voor arbeidsmigranten), geen bij de handhaving vanwege strijd met het bestemmingsplan betrokken belang is. Het college hoeft deze omstandigheden bij zijn afweging om (al dan niet) te handhaven, dus niet te betrekken. Het moet namelijk gaan over bijzondere omstandigheden en niet over algemene omstandigheden. Ook de omstandigheid dat de arbeidsmigranten goed gehuisvest zouden worden in de panden van eiseres is naar het oordeel van de rechtbank een onvoldoende ‘bijzondere omstandigheid’ om aan te nemen dat handhavend optreden in dit geval onevenredig is. Het is bedoeling dat arbeidsmigranten op een goede plek gehuisvest worden en dat is volgens het beleid van het college niet op deze plaats. Daarnaast heeft eiseres zelf deze situatie gecreëerd door de bedrijfspanden om te bouwen voor panden geschikt voor bewoning zonder dat daarvoor een omgevingsvergunning is verleend. Dit komt voor haar eigen rekening en risico.
Dat in het beleid van het college mogelijkheden bestaan voor huisvesting van arbeidsmigranten op agrarische percelen maakt het voorgaande ook niet anders omdat geen sprake is van vergelijkbare gevallen. Hier is namelijk sprake van een bedrijventerrein met direct omliggende bedrijven waar dat bij een agrarisch bedrijf meestal niet het geval is.
Begunstigingstermijn te kort
10. Eiseres voert aan dat een begunstigingstermijn van zes weken te kort is. Het college heeft volgens eiseres geen rekening gehouden met het feit dat alternatieve woonruimte voor de bewoners moet worden gezocht en dat dit binnen zes weken niet reëel is.
10.1.
Het college stelt zich op het standpunt dat conform het Uitvoeringskader VTH 2020-2024 (uitvoeringskader) een begunstigingstermijn van zes weken is toegepast die ziet op beëindiging van bedrijfsmatig strijdig gebruik. Naar de mening van het college is deze termijn niet onredelijk mede gelet op het feit dat eiseres al in de voorfase van de procedure wist dat sprake was van een overtreding.
10.2.
De rechtbank stelt vast dat het college voor het bepalen van de begunstigingstermijn is aangesloten bij de categorie “Bedrijfsmatig strijdig gebruik” uit het uitvoeringskader. De begunstigingstermijn bedraagt dan zes weken. In het uitvoeringskader beleid staat ook de categorie “Illegale bewoning (bij)gebouwen”. Voor deze categorie is de begunstigingstermijn 12 tot 26 weken. De termijn is in dit soort gevallen langer, omdat de betreffende personen (de bewoner) als gevolg van de last onder dwangsom op zoek moeten naar een nieuwe woonruimte en dat over het algemeen meer tijd in beslag neemt dan zes weken.
De rechtbank stelt vast dat het college niet gemotiveerd heeft waarom het bij het vaststellen van de begunstigingstermijn voor de categorie “Bedrijfsmatig strijdig gebruik” heeft gekozen en niet voor “Illegale bewoning (bijgebouwen)”. Dit had het college immers wel moeten toepassen als ook aan de bewoners een last onder dwangsom was opgelegd. De rechtbank oordeelt dat een begunstigingstermijn van zes weken in de voorliggende procedure te kort is. Het college had in dit geval moeten aansluiten bij de categorie “Illegale bewoning (bijgebouwen)” uit het uitvoeringskader omdat niet alleen sprake is van bedrijfsmatig strijdig gebruik maar ook de belangen van de aanwezige bewoners hadden moeten worden meegewogen bij het bepalen van de begunstigingstermijn. Het uitzendbureau heeft overigens ook bezwaar gemaakt tegen de last onder dwangsom en heeft om een langere begunstigingstermijn termijn gevraagd. Hieraan is door het college geen gehoor gegeven. De rechtbank oordeelt dat het redelijk was geweest als het college (conform de categorie “Illegale bewoning bijgebouwen”) een begunstigingstermijn van 26 weken had gegeven. De beroepsgrond slaagt.
Conclusie en gevolgen
11. Het beroep is gegrond. De rechtbank vernietigt het besluit van 22 juni 2022 en herroept het besluit van 22 februari 2022 voor zover het de begunstigingstermijn betreft. De rechtbank bepaalt dat de begunstigingstermijn wordt gesteld op 26 weken na dagtekening van het besluit van 22 februari 2022. De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het besluit van 22 februari 2022. Dat betekent dat de last onder dwangsom in stand blijft, maar met een (langere) begunstigingstermijn van 26 weken.
Proceskosten en griffierecht
12. Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht aan eiseres vergoeden en ook een vergoeding voor de proceskosten. Gemachtigde van eiseres heeft zich tijdens de procedure bij de rechtbank teruggetrokken maar heeft wel het beroepschrift ingediend. Daarnaast heeft deze gemachtigde eiseres ook bijgestaan in de bezwaarfase. De proceskosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 2.123 (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het verschijnen ter hoorzitting met een waarde per punt van € 624 en 1 punt voor het indienen van het beroepschrift, met een waarde per punt van € 875 en een wegingsfactor 1).
De rechtbank bepaalt dat het college het betaalde griffierecht van € 365 vergoedt.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het besluit van 22 juni 2022;
- herroept het besluit van 22 februari 2022 voor zover dat ziet op de begunstigingstermijn;
- bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het besluit van
22 februari 2022;
- bepaalt dat het college het griffierecht van € 365 aan eiseres vergoedt;
- veroordeelt het college tot betaling van € 2.123 aan proceskosten aan eiseres.
Deze uitspraak is gedaan door mr. D. Bruinse-Pot, rechter, in aanwezigheid van
mr. M.H. Dijkman, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.