Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummer: ARN 21/4424
uitspraak van de meervoudige kamer van
in de zaak tussen
[eiseres], uit [plaats], eiseres
(gemachtigde: [naam gemachtigde]),
en
de minister van Volksgezondheid Welzijn en Sport, de minister
(gemachtigde: mr. A.A.B. Cornelissen).
Als derde-partij neemt aan de zaak deel:
de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid).
de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid).
Inleiding
1. Bij besluit van 3 maart 2021 heeft de staatssecretaris van Volksgezondheid Welzijn en Sport (staatssecretaris) besloten het rapport, dat is opgesteld naar aanleiding van een bezoek van de Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd (IGJ) aan eiseres, openbaar te maken. Tegen dit besluit heeft eiseres bezwaar gemaakt. Ook heeft zij de voorzieningenrechter van deze rechtbank verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
1.1.
Bij uitspraak van 19 april 2021 [1] heeft de voorzieningenrechter van deze rechtbank het verzoek om een voorlopige voorziening toegewezen, in die zin dat hij de staatssecretaris heeft opgedragen om vóór publicatie van het rapport een aantal zinnen waarin feitelijke onjuistheden staan over de klachtregeling aan te passen. Voor het overige heeft de voorzieningenrechter het verzoek afgewezen.
1.2.
Met het bestreden besluit van 19 augustus 2021 heeft de staatssecretaris het bezwaar gegrond verklaard vanwege de door de voorzieningenrechter opgedragen aanpassing van het rapport. De staatssecretaris heeft het besluit van 3 maart 2021 herroepen en een nieuw openbaarmakingsbesluit genomen. Tegen dit besluit heeft eiseres beroep ingesteld.
1.3.
De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.4.
De rechtbank heeft de Staat der Nederlanden aangemerkt als partij bij het beroep, omdat eiseres heeft verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM. De minister van Justitie en Veiligheid hoeft niet in de gelegenheid te worden gesteld hierop verweer te voeren. [2]
1.5.
De rechtbank heeft het beroep op 14 maart 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [naam] namens eiseres, de gemachtigde van eiseres, en de gemachtigde van de minister, vergezeld door mr. drs. J.J. de Lange (inspecteur van de IGJ).
Totstandkoming van de besluitvorming
2. Eiseres is een zorginstelling die uitsluitend specialistische geestelijke gezondheidszorg (SGGZ) biedt. Zij is een zorgaanbieder als bedoeld in de Wet kwaliteit, klachten en geschillen zorg (Wkkgz) en heeft sinds 2016 een toelating volgens de Wet toelating zorginstellingen (WTZi) voor de functies begeleiding, behandeling en medisch specialistische zorg (geestelijke gezondheidszorg). Op 3 december 2020 heeft de IGJ een aangekondigd bezoek gebracht aan eiseres. Het doel van dit bezoek was om te beoordelen of de zorgverlening door eiseres voldoet aan de voorwaarden voor veilige en goede zorg. De IGJ heeft zich gericht op de thema’s governance, sturen op kwaliteit en veiligheid, persoonsgerichte zorg en deskundig personeel.
2.1.
De IGJ heeft een conceptrapport van de uitgevoerde inspectie opgesteld. Bij brief van 18 december 2020 heeft de IGJ dit conceptrapport aan eiseres toegezonden en haar verzocht te laten weten of het rapport feitelijke onjuistheden bevat. Op 15 januari 2021 heeft eiseres gereageerd op het conceptrapport.
2.2.
Op 3 maart 2021 heeft de IGJ een eindrapport [3] (het rapport) opgesteld en eiseres daarover geïnformeerd. In het rapport concludeert de IGJ dat de bedrijfsvoering van eiseres onvoldoende controleerbaar en transparant is en hiermee niet volledig voldoet aan artikel 6.5 van het Uitvoeringsbesluit WTZi. De IGJ concludeert ook dat de zorgverlening niet volledig voldoet aan de voorwaarden van veilige en goede zorg als bedoeld in de Wkkgz.
2.3.
Eveneens op 3 maart 2021 heeft de staatssecretaris besloten tot openbaarmaking van het rapport op grond van artikel 44, eerste lid, van de Gezondheidswet, gelezen in samenhang met artikel 3.1 van onderdeel II van de bijlage bij het Besluit openbaarmaking toezicht- en uitvoeringsgegevens Gezondheidswet en Jeugdwet (Besluit openbaarmaking).
2.4.
Bij uitspraak van 19 april 2021 [4] heeft de voorzieningenrechter van deze rechtbank het door eiseres ingediende verzoek om een voorlopige voorziening toegewezen, in die zin dat hij de staatssecretaris heeft opgedragen om vóór publicatie van het rapport een aantal zinnen waarin feitelijke onjuistheden staan over de klachtregeling aan te passen.
2.5.
Op 28 april 2021 is een aangepaste versie van het rapport op de website van de IGJ gepubliceerd.
2.6.
Bij het bestreden besluit heeft de staatssecretaris het bezwaar gegrond verklaard vanwege de door de voorzieningenrechter opgedragen aanpassing van het rapport. De staatssecretaris heeft het besluit van 3 maart 2021 herroepen en – omdat per abuis aan de publicatie van het rapport op 28 april 2021 geen nieuw openbaarmakingsbesluit ten grondslag is gelegd – een nieuw openbaarmakingsbesluit genomen.
Beoordeling door de rechtbank
3. De rechtbank stelt voorop dat deze procedure niet gaat over de vaststelling van de inhoud van het rapport, maar over het besluit tot openbaarmaking van dit rapport. De rechtbank beoordeelt dit openbaarmakingsbesluit aan de hand van de beroepsgronden van eiseres die daarop betrekking hebben. De voor de beoordeling van belang zijnde wet- en regelgeving is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.
4. De rechtbank verklaart het beroep gegrond. Verder wijst de rechtbank het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn toe. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. De rechtbank schetst eerst het beoordelingskader (onder 5 tot en met 6.1). Daarna beoordeelt de rechtbank of het bestreden besluit bevoegd is genomen (onder 7 tot en met 7.2). Vervolgens beoordeelt de rechtbank achtereenvolgens de rechtmatigheid van het Besluit openbaarmaking (onder 8 tot en met 8.3) en de rechtmatigheid van het bestreden besluit (onder 9 tot en met 15). Tot slot beoordeelt de rechtbank het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn (onder 16 tot en met 16.3).
Wat is het beoordelingskader?
5. Op grond van artikel 44, eerste lid, van de Gezondheidswet maakt het Staatstoezicht op de volksgezondheid [5] , na een daartoe strekkend besluit van een bij algemene maatregel van bestuur (AMvB) aan te wijzen bestuursorgaan, de bij die maatregel aan te wijzen onder hem berustende informatie openbaar inzake het toezicht op of de uitvoering van bij AMvB aan te wijzen regelgeving, teneinde de naleving van die regelgeving te bevorderen, het publiek inzicht te geven in de wijze waarop dat toezicht en die uitvoering worden verricht, en wat de resultaten van die verrichtingen zijn.
5.1.
De onder 5 genoemde AMvB is het Besluit openbaarmaking. Op grond van dit besluit en onderdeel II van de bijlage daarbij houdt de IGJ toezicht op de naleving van onder meer de Wkkgz en de WTZi. [6] Binnen dit kader wordt informatie openbaar gemaakt, onder andere over schriftelijk vastgestelde documenten van met toezicht belaste ambtenaren van de IGJ. Dit bevat uitkomsten van controles en onderzoeken die zijn verkregen in de uitoefening van hun taak, waarin hun eindoordeel is neergelegd. [7] Informatie over schriftelijk vastgestelde documenten wordt openbaar gemaakt door bekendmaking van de toepasselijke wet- en regelgeving en de toepasselijke veldnormen, de geconstateerde feiten en bevindingen, de conclusies die de IGJ aan deze feiten en bevindingen verbindt, en de eventueel te nemen vervolgstappen of door de onder toezicht gestelde te nemen maatregelen. [8] Het bestuursorgaan dat besluit tot openbaarmaking is de minister. [9]
6. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) heeft in haar uitspraak van 2 september 2020 [10] met het oog op de rechtspraktijk het toetsingskader voor het openbaar maken van informatie van de IGJ uiteengezet. Hoewel die uitspraak gaat over informatie die openbaar werd gemaakt in het kader van het toezicht op de jeugdhulpaanbieders op grond van de Jeugdwet, zijn de wettelijke bepalingen over de openbaarmaking krachtens de Jeugdwet en de Gezondheidswet gelijkluidend en gezamenlijk ingevoerd op 1 februari 2019. [11] Het toetsingskader van de Afdeling geldt daarom ook voor deze zaak over de openbaarmaking van informatie over het toezicht op een zorginstelling.
6.1.
De Afdeling stelt in deze uitspraak voorop dat de wetgever het van belang heeft geacht dat informatie van de toezichthouder over de naleving en uitvoering van regelgeving door aanbieders van jeugdhulp openbaar wordt gemaakt. Uit de wetsgeschiedenis [12] volgt dat de toetsing van zo een openbaarmakingsbesluit door de bestuursrechter slechts beperkt is tot de vraag of voor de vaststellingen van feitelijke aard in het rapport een voldoende feitelijke basis aanwezig is. De waardering van feiten en oordelen daarover maken geen deel uit van de door de bestuursrechter te verrichten toetsing, evenmin als conclusies die op die waarderingen en oordelen zijn gebaseerd. Een belangenafweging is niet aan de orde behalve voor zover het gaat om persoonsgegevens die in het openbaarmakingsbesluit zijn vermeld. In dat geval moet in het kader van artikel 8 van het EVRM worden beoordeeld of de voorgenomen openbaarmaking geen ontoelaatbare inbreuk maakt op de in dit artikel vervatte bescherming van het privéleven.
Is het bestreden besluit bevoegd genomen?
7. Eiseres betoogt dat de staatssecretaris niet bevoegd was om het bestreden besluit te nemen.
7.1.
De beroepsgrond slaagt niet. Zoals al staat vermeld onder 5.1, volgt uit punt 5 van onderdeel II van de bijlage bij het Besluit openbaarmaking dat de minister het openbaarmakingsbesluit neemt. Het bestreden besluit is genomen door de staatssecretaris die, gelet op de portefeuilleverdeling binnen het ministerie, op dat moment door de minister was belast met aangelegenheden betreffende geestelijke gezondheidszorg. [13] De rechtbank is van oordeel dat een besluit tot openbaarmaking van een rapport dat gaat over een inspectiebezoek aan een SGGZ-zorginstelling moet worden beschouwd als een aangelegenheid betreffende geestelijke gezondheidszorg. Dit betekent dat de staatssecretaris het bestreden besluit bevoegd heeft genomen.
7.2.
De rechtbank merkt op dat met ingang van 10 januari 2022 de portefeuilleverdeling is gewijzigd [14] en sindsdien de minister de verantwoordelijke bewindspersoon is voor wat betreft geestelijke gezondheidszorg. Daarom is de minister in deze procedure de verwerende partij.
Is het Besluit openbaarmaking rechtmatig?
8. Eiseres betoogt dat punt 4 van onderdeel II van de bijlage bij het Besluit openbaarmaking op drie onderdelen in strijd is met artikel 44, eerste lid, dan wel artikel 44, derde lid, aanhef en onder a, van de Gezondheidswet.
Volgens eiseres mag de IGJ op grond van artikel 44, eerste lid, van de Gezondheidswet alleen toezicht houden op publiekrechtelijke regelgeving en dus niet op privaatrechtelijke veldnormen.
Verder volgt uit artikel 44, derde lid, aanhef en onder a, van de Gezondheidswet dat uitsluitend feiten openbaar mogen worden gemaakt. De conclusies die de IGJ aan deze feiten verbindt betreffen geen 'uitkomsten van controle en onderzoek' of 'daaraan ten grondslag liggende gegevens' en mogen dus niet openbaar worden gemaakt. Eiseres verwijst in dit verband naar de uitspraak van de Afdeling van 2 september 2020 [15] en de daarin genoemde wetsgeschiedenis. Volgens eiseres zou sprake zijn van een groot gebrek in de rechtsbescherming als de waardering van feiten en oordelen daarover, alsmede conclusies die op die waarderingen en oordelen zijn gebaseerd, wel openbaar gemaakt mogen worden, maar niet door de bestuursrechter mogen worden getoetst.
Volgens eiseres volgt uit artikel 44, derde lid, van de Gezondheidswet ook dat, anders dan staat vermeld in punt 4 van onderdeel II van de bijlage bij het Besluit openbaarmaking, de eventueel te nemen vervolgstappen of door de onder toezicht gestelde te nemen maatregelen niet openbaar mogen worden gemaakt.
8.1.
Het Besluit openbaarmaking is een algemeen verbindend voorschrift. In artikel 8:3, eerste lid, aanhef en onder a, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is bepaald dat tegen een algemeen verbindend voorschrift geen beroep kan worden ingesteld. De rechter kan een algemeen verbindend voorschrift dat geen wet in formele zin is, in een zaak over een besluit dat op zo’n voorschrift berust, toetsen op rechtmatigheid. In het bijzonder gaat het daarbij om de vraag of het voorschrift niet in strijd is met hogere regelgeving. De rechter komt ook de bevoegdheid toe te beoordelen of dat algemeen verbindend voorschrift een voldoende deugdelijke grondslag biedt voor het besluit waarover de zaak gaat. Bij die indirecte toetsing van het algemeen verbindend voorschrift vormen de algemene rechtsbeginselen en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur een belangrijk richtsnoer, waarbij de toetsing wordt verricht op de wijze zoals de Afdeling die heeft uiteengezet in haar uitspraak van 12 februari 2020 [16] . Zoals in die uitspraak is overwogen, kan de enkele strijd met formele beginselen niet leiden tot het onverbindend achten van een algemeen verbindend voorschrift. Dat laat onverlet dat, indien als gevolg van een gebrekkige motivering of onzorgvuldige voorbereiding van het voorschrift door de rechter niet kan worden beoordeeld of er strijd is met hogere regelgeving, de algemene rechtsbeginselen of de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, dit ertoe kan leiden dat de bestuursrechter het voorschrift buiten toepassing laat en een daarop berustend besluit om die reden vernietigt.
8.2.
De beroepsgrond slaagt niet. De rechtbank ziet geen aanleiding om punt 4 van onderdeel II van de bijlage bij het Besluit openbaarmaking onverbindend te verklaren of buiten toepassing te laten en licht dit als volgt toe.
8.2.1.
In artikel 44, eerste lid, van de Gezondheidswet is bepaald dat de IGJ de bij AMvB aan te wijzen informatie inzake het toezicht op of de uitvoering van bij AMvB aan te wijzen regelgeving openbaar maakt. Op grond van punt 1 en 2 van onderdeel II van de bijlage bij het Besluit openbaarmaking houdt de IGJ toezicht op de naleving van onder meer de Wkkgz en de WTZi. In artikel 2, eerste lid, van de Wkkgz is bepaald dat de zorgaanbieder goede zorg aanbiedt. In het tweede lid is bepaald wat onder goede zorg wordt verstaan, namelijk zorg van goede kwaliteit en van goed niveau die in ieder geval veilig, doeltreffend, doelmatig en cliëntgericht is, tijdig wordt verleend, en is afgestemd op de reële behoefte van de cliënt, waarbij zorgaanbieders en zorgverleners handelen in overeenstemming met de op hen rustende verantwoordelijkheid, voortvloeiende uit de professionele standaard en de kwaliteitsstandaarden. In de memorie van toelichting bij de wijziging van de Wkkgz [17] staat dat de professionele standaard de wijze van werken van zorgverleners bepaalt en de facto het geheel is van private normen en regels, medisch wetenschappelijke inzichten en ervaringen dat invulling geeft aan het professioneel handelen van zorgverleners of zorgaanbieders. De professionele standaard bepaalt mede wat goede zorg is en biedt een kader aan de hand waarvan de IGJ toezicht houdt. Hieruit volgt naar het oordeel van de rechtbank dat de in punt 4 van onderdeel II van de bijlage bij het Besluit openbaarmaking genoemde veldnormen onderdeel uitmaken van de professionele standaard en dat de IGJ aan de hand hiervan toezicht houdt op de naleving van artikel 2 van de Wkkgz. De rechtbank is dan ook van oordeel dat punt 4 van onderdeel II van de bijlage bij het Besluit openbaarmaking, voor wat betreft de openbaarmaking van veldnormen, niet in strijd is met artikel 44, eerste lid, van de Gezondheidswet.
8.2.2.
Verder staat in de memorie van toelichting bij de wijziging van de Gezondheidswet [18] dat toezicht een ruim begrip is. Het betreft het verzamelen van informatie over de vraag of een handeling of zaak voldoet aan de daaraan gestelde eisen, het zich daarna vormen van een oordeel daarover en het eventueel naar aanleiding daarvan interveniëren. Hieruit leidt de rechtbank af dat volgens de wetgever het waarderen van feiten, het geven van oordelen daarover en eventueel te nemen vervolgstappen of maatregelen hoort bij het uitoefenen van toezicht. Met inachtneming van deze bedoeling van de wetgever is de rechtbank van oordeel dat het in artikel 44, derde lid, aanhef en onder a, van de Gezondheidswet opgenomen begrip ‘uitkomsten van controle en onderzoek’ zo moet worden uitgelegd dat hieronder ook conclusies en eventueel te nemen vervolgstappen of maatregelen moeten worden begrepen. Anders dan eiseres, kan uit de uitspraak van de Afdeling niet worden afgeleid dat alleen feiten openbaar mogen worden gemaakt. Deze uitspraak gaat namelijk over de wijze van toetsing van een openbaarmakingsbesluit door de bestuursrechter. Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat punt 4 van onderdeel II van de bijlage bij het Besluit openbaarmaking, voor wat betreft het openbaar maken van conclusies en de eventueel te nemen vervolgstappen of te nemen maatregelen, in lijn is met de bedoeling van de wetgever en niet in strijd is met artikel 44, derde lid, aanhef en onder a, van de Gezondheidswet.
8.3.
Ten aanzien van de stelling van eiseres dat sprake is van een gebrek in de rechtsbescherming als de waardering van feiten en oordelen daarover, alsmede conclusies die op die waarderingen en oordelen zijn gebaseerd, wel openbaar gemaakt mogen worden, maar niet door de bestuursrechter mogen worden getoetst, overweegt de rechtbank dat zij dit gebrek onderkent. Het ligt echter niet op de weg van de bestuursrechter om dit gebrek te herstellen. De taak van de bestuursrechter is om burgers rechtsbescherming te bieden op basis van de geldende wetgeving. Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 2 september 2020 [19] (overweging 9 en 10), volgt uit de wetsgeschiedenis dat de toetsing van een openbaarmakingsbesluit door de bestuursrechter slechts beperkt kan zijn tot de vraag of voor de vaststellingen van feitelijke aard in het rapport een voldoende feitelijke basis aanwezig is. Het is dus aan de wetgever om het gebrek in de rechtsbescherming te herstellen.
Is het bestreden besluit rechtmatig?
Is het bestreden besluit rechtmatig?
9. Eiseres betoogt dat het bestreden besluit niet rechtmatig is. De rechtbank beoordeelt hierna de verschillende beroepsgronden die eiseres in dit verband aanvoert.
Vaststellingen van feitelijke aard/waardering van feiten en oordelen daarover, en daarop gebaseerde conclusies
10. Eiseres noemt in de gronden van beroep een groot aantal passages uit het rapport die volgens haar onjuist zijn. De rechtbank stelt vast dat het merendeel van de door eiseres gestelde onjuistheden betrekking hebben op ofwel de waardering van de feiten en oordelen daarover, ofwel de conclusie die op die feiten en oordelen zijn gebaseerd. De rechtbank benoemt deze gestelde onjuistheden niet in de uitspraak, omdat deze, gelet op het onder 6.1 weergegeven toetsingskader, geen deel uitmaken van de door de rechtbank te verrichten toetsing. Hierna gaat de rechtbank in op de door eiseres gestelde feitelijke onjuistheden.
10.1.
Volgens eiseres is de vermelding in het rapport dat de eigenaren van de Holding ook werkzaam zijn in [BV] feitelijk onjuist. Er is namelijk geen sprake van een holdingstructuur. Tussen eiseres en de besloten vennootschap bestaat, anders dan de uitbestedingsovereenkomst, geen relatie.
10.1.1.
Deze beroepsgrond slaagt. De rechtbank stelt vast dat uit het door eiseres overgelegde uittreksel van de Kamer van Koophandel volgt dat eiseres een stichting is, dat [naam] bestuurder is van eiseres en dat hij alleen/zelfstandig bevoegd is. Uit dit uittreksel blijkt niet dat eiseres de werkmaatschappij is van de besloten vennootschap en evenmin dat de besloten vennootschap aandelen heeft in eiseres. De rechtbank is dan ook van oordeel dat de vermelding in het rapport dat sprake is van een holding feitelijk onjuist is. De uitleg van de minister op zitting dat er geen wettelijke definitie van de term holding is en dat met de term holding in het rapport is bedoeld te zeggen dat sprake is van een samenwerking tussen eiseres en de besloten vennootschap, maakt dit niet anders.
10.2.
Volgens eiseres is de vermelding in het rapport dat de bestuurder van eiseres geen gebruik maakt van de PDCA-cyclus feitelijk onjuist. Eiseres heeft in haar reactie op het conceptrapport meerdere voorbeelden gegeven waaruit blijkt dat wel degelijk gebruik wordt gemaakt van deze cyclus.
10.2.1.
Deze beroepsgrond slaagt. Op de zitting heeft de minister desgevraagd toegelicht dat er wel een PDCA-cyclus was, maar dat deze niet volledig was omdat de Meldcode huiselijk geweld en kindermishandeling niet was toegespitst op de organisatie. Hieruit volgt naar het oordeel van de rechtbank dat de vermelding in het rapport dat er geen PDCA-cyclus was, feitelijk onjuist is.
10.3.
Volgens eiseres is de vermelding in het rapport dat de bestuurder van eiseres volgens eigen zeggen via de aandelen van zijn echtgenote in de besloten vennootschap inkomsten ontvangt feitelijk onjuist. De bestuurder heeft dit niet verklaard en bovendien ontvangt hij voor zijn taken als psychiater geen inkomsten uit de besloten vennootschap.
10.3.1.
Deze beroepsgrond slaagt niet. De passage waar eiseres op doelt betreft een weergave van een bevinding van de inspecteurs en in beginsel mag worden uitgegaan van de juistheid van een dergelijke bevinding. De enkele, niet nader onderbouwde betwisting hiervan is onvoldoende voor de conclusie dat sprake is van een feitelijke onjuistheid. De rechtbank volgt eiseres niet in haar stelling dat zij iets wat er niet is, niet kan onderbouwen. Zij kan namelijk wél onderbouwen op welke manier de bestuurder zijn inkomen ontvangt.
10.4.
Volgens eiseres is de vermelding in het rapport dat er zorgverleners in dienst zijn feitelijk onjuist.
10.4.1.
Deze beroepsgrond slaagt niet. In het rapport staat namelijk niet vermeld dat er zorgverleners in dienst zijn bij eiseres. Er staat dat er twee medewerkers in loondienst zijn, namelijk een administratief medewerker en een frontoffice medewerker. De overige medewerkers werken als zelfstandige voor eiseres en de basispsychologen worden gecontracteerd via een uitzendbureau.
10.5.
Volgens eiseres is de vermelding in het rapport dat evaluaties niet worden opgenomen in de dossiers feitelijk onjuist. De evaluaties staan namelijk op patiëntnaam in het elektronisch patiënten dossier (EPD). Verder is ook feitelijk onjuist dat in de dossiers niet het volledige psychiatrisch onderzoek wordt weergegeven en dat de DSM-classificatie niet aanwezig is.
10.5.1.
Deze beroepsgrond slaagt niet. Deze vermeldingen betreffen constateringen van de inspecteurs en in beginsel mag worden uitgegaan van de juistheid van dergelijke constateringen. De enkele, niet nader onderbouwde betwisting hiervan door eiseres is onvoldoende voor de conclusie dat sprake is van feitelijke onjuistheden.
10.6.
Volgens eiseres is de vermelding in het rapport dat een gezamenlijke evaluatie, waarbij ook niet bij de zorg van de betreffende patiënt betrokken zorgverleners aanwezig zijn, niet plaatsvindt, feitelijk onjuist. Als er casuïstiek is waar vragen over zijn, kan en wordt de casus ingebracht in een gezamenlijk overleg dat op ad hoc basis plaatsvindt. Er is sprake van een open cultuur op dit punt en dit is terug te vinden in het beleidsplan van eiseres. De psychiatrisch verpleegkundigen voeren met de regiebehandelaren structureel overleg in de vorm van een multidisciplinair overleg. Daarbuiten vindt er, als de complexiteit van de casus dit verlangt, een overleg plaats met alle zorgverleners.
10.6.1.
Deze beroepsgrond slaagt niet. De passage waar eiseres op doelt gaat namelijk over systematisch gezamenlijk overleg, terwijl het betoog van eiseres gaat over ad hoc overleg. Eiseres heeft niet onderbouwd betwist dat geen sprake is van systematisch gezamenlijk overleg.
10.7.
Volgens eiseres is de vermelding in het rapport dat een actueel medicatieoverzicht ontbrak en dat er daardoor geen controle op onder meer interactie met andere geneesmiddelen plaatsvond, feitelijk onjuist. Hoewel er op het moment van de inspectie geen elektronisch voorschrijfsysteem (EVS) werd gebruikt, was er wel een actueel medícatieoverzicht voorhanden en vond er ook interactie met andere geneesmiddelen plaats. Patiënten werden bij de intake gevraagd naar hun medicatie en ook ontving eiseres van de verwijzende huisartsen altijd een volledig medicatieoverzicht. Wijzigingen in de medicatie werden altijd direct bijgewerkt in het EPD.
10.7.1.
Deze beroepsgrond slaagt niet. Allereerst acht de rechtbank van belang dat eiseres niet betwist dat zij op het moment van de inspectie geen gebruik maakte van een EVS. Dat er wel een ander medicatieoverzicht aanwezig was, heeft eiseres enkel gesteld maar niet onderbouwd. Hiermee heeft eiseres onvoldoende onderbouwd betwist dat de constatering van de inspecteurs dat geen sprake is van een actueel medicatieoverzicht niet juist is.
Uitzondering als bedoeld in artikel 44a, negende lid, van de Gezondheidswet
11. Eiseres betoogt dat de openbaarmaking van het rapport niet voldoet aan de doelstellingen die de wet hiervoor noemt, waardoor op grond van artikel 44a, negende lid, van de Gezondheidswet van openbaarmaking moet worden afgezien. Volgens eiseres is het rapport niet juist, niet volledig en geeft het een vertekend en negatief beeld van de werkelijkheid.
11.1.
De beroepsgrond slaagt niet. De rechtbank is van oordeel dat in dit geval geen sprake is van een openbaarmaking die in strijd is met de in artikel 44, eerste lid, van de Gezondheidswet genoemde doelen. De IGJ heeft een reguliere inspectie gedaan bij eiseres en de bevindingen en conclusies zijn in het rapport opgenomen. Dat strookt juist met de doelen van openbaarmaking, namelijk het bevorderen van de naleving van regelgeving, en het aan het publiek inzicht geven in de wijze waarop het toezicht en de uitvoering worden verricht en wat de resultaten van die verrichtingen zijn. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat uit de wetsgeschiedenis [20] volgt dat deze uitzonderingsgrond is bedoeld voor zeer bijzondere omstandigheden [21] waarin evident is dat openbaarmaking in strijd komt met het doel van de wet. Niet gesteld of gebleken is dat daarvan in dit geval sprake is.
Criminal charge als bedoeld in artikel 6 van het EVRM
12. Eiseres betoogt dat sprake is van een criminal charge als bedoeld in artikel 6 van het EVRM. Het openbaarmakingsbesluit heeft namelijk een leedtoevoegend en afschrikwekkend – en daardoor straffend – karakter.
12.1.
De beroepsgrond slaagt niet. De rechtbank overweegt dat openbaarmaking van een inspectierapport niet is gericht op leedtoevoeging, maar op – onder meer – het informeren van het publiek. Dit volgt uit de memorie van toelichting bij de wijziging van de Gezondheidswet [22] en uit de in artikel 44, eerste lid, van de Gezondheidswet genoemde doelen van openbaarmaking. Het past ook bij de wettelijke toezichthoudende taak van de IGJ om de inspectierapporten te publiceren, zodat bekendheid wordt gegeven aan de wijze van uitvoering van deze taak en het publiek wordt geïnformeerd. De omstandigheid dat een dergelijke publicatie voor eiseres mogelijk leidt tot reputatieschade kan daar niet aan afdoen en is geen leedtoevoeging. Het openbaarmakingsbesluit heeft dus geen straffend karakter en kan daarom niet worden aangemerkt als een criminal charge als bedoeld in artikel 6 van het EVRM.
Persoonlijke levenssfeer als bedoeld in artikel 8 van het EVRM en artikel 10 van de Grondwet
13. Eiseres betoogt dat het openbaarmakingsbesluit een ongerechtvaardigde inbreuk maakt op het door artikel 8 van het EVRM beschermde recht op privéleven. Volgens eiseres had de minister het rapport anoniem openbaar moeten maken.
13.1.
De beroepsgrond slaagt niet. Het openbaarmakingsbesluit ziet namelijk op het openbaar maken van gegevens die betrekking hebben op een stichting, waardoor geen sprake is van inmenging in het onder het recht op privéleven vervatte recht op bescherming van persoonsgegevens als bedoeld in artikel 8 van het EVRM, of van het uit artikel 10 van de Grondwet voortvloeiende recht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer. [23]
Algemene beginselen van behoorlijk bestuur
14. Gelet op wat is overwogen onder 8.2, 8.2.1 en 8.2.2, is de rechtbank, anders dan eiseres, van oordeel dat geen sprake is van schending van het legaliteitsbeginsel.
14.1.
Eiseres heeft verder betoogd dat het bestreden besluit niet evenredig is en gewezen op de negatieve gevolgen van het openbaarmakingsbesluit. Er wordt immers onjuiste dan wel vertekende informatie openbaar gemaakt. Dit dient volgens eiseres zwaarder te wegen dan het belang van transparantie.
14.1.1.
De rechtbank overweegt allereerst dat de actieve openbaarmakingsregeling als bedoeld in artikel 44 van de Gezondheidswet dwingendrechtelijk is geformuleerd. Dit betekent dat de minister gehouden is het rapport van de inspectie openbaar te maken. De Gezondheidswet is bovendien een wet in formele zin. Gelet op de uitspraak van de Afdeling van 1 maart 2023 [24] kan de regel in artikel 44 van de Gezondheidswet daarom in beginsel niet worden getoetst aan artikel 3:4, tweede lid, van de Awb en aan het evenredigheidsbeginsel. Onder 9.11 van deze uitspraak heeft de Afdeling uiteengezet dat aanleiding kan bestaan voor zogenoemde contra-legem toepassing van algemene rechtsbeginselen of (ander) ongeschreven recht. Dit is het geval indien zich bijzondere omstandigheden voordoen die niet of niet ten volle zijn verdisconteerd in de afweging van de wetgever en deze omstandigheden de toepassing van de wettelijke bepaling zozeer in strijd doen zijn met algemene rechtsbeginselen of (ander) ongeschreven recht dat die toepassing achterwege moet blijven.
14.1.2.
Hiervan is naar het oordeel van de rechtbank geen sprake. Uit de memorie van toelichting bij de wijziging van de Gezondheidswet [25] volgt dat de wetgever bewust en gemotiveerd de keuze heeft gemaakt dat bij een besluit tot publicatie geen individuele belangenafweging wordt gemaakt. Bij deze keuze zijn diverse aspecten afgewogen, waaronder de reputatieschade, de volksgezondheid en transparantie. Gelet hierop is de rechtbank van oordeel dat in deze zaak geen ruimte is voor een belangenafweging.
14.2.
Ten aanzien van het betoog van eiseres dat het bestreden besluit in strijd is met het zorgvuldigheids- en motiveringsbeginsel is de rechtbank van oordeel dat uit al het voorgaande volgt dat – behalve voor wat betreft de onder 10.1.1 en 10.2.1 geconstateerde feitelijke onjuistheden – het bestreden besluit zorgvuldig is voorbereid en voldoende is gemotiveerd.
Conclusie
15. Gelet op wat is overwogen onder 10.1.1 en 10.2.1 is het bestreden besluit niet rechtmatig, voor wat betreft de in die overwegingen geconstateerde feitelijke onjuistheden. Voor het overige ziet de rechtbank in de beroepsgronden van eiseres geen aanleiding voor de conclusie dat het bestreden besluit niet rechtmatig is.
Is de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM overschreden?
16. Eiseres verzoekt om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM.
16.1.
De redelijke termijn voor een procedure in zaken zoals deze is in beginsel niet overschreden als die procedure in haar geheel niet langer dan twee jaar in beslag heeft genomen. De behandeling van het bezwaar mag ten hoogste een half jaar duren en de behandeling van het beroep bij de rechtbank ten hoogste anderhalf jaar. De te beoordelen periode vangt aan met de datum waarop het bezwaarschrift is ingediend en loopt door tot de datum waarop de rechtbank uitspraak doet. Als de redelijke termijn is overschreden, wordt in beginsel verondersteld dat de betrokkene immateriële schade heeft geleden in de vorm van spanning en frustratie. In beginsel is een vergoeding van immateriële schade gepast van € 500 per half jaar of een gedeelte daarvan, waarmee de redelijke termijn in de procedure als geheel is overschreden.
16.2.
In deze zaak is de termijn begonnen met het op 16 maart 2021 ontvangen bezwaarschrift. Op het moment van het doen van deze uitspraak is de redelijke termijn van twee jaar dus overschreden met één jaar en ongeveer twee maanden. Dit betekent dat de aan eiseres toe te kennen schadevergoeding € 1.500 bedraagt.
16.3.
Vervolgens is de vraag wie die schadevergoeding moet betalen. Het bezwaarschrift is op 16 maart 2021 door de minister ontvangen en het bestreden besluit is op 19 augustus 2021 genomen. De behandeling van het bezwaar heeft minder dan zes maanden geduurd en dus is in de bestuurlijke fase de redelijke termijn niet overschreden. De overschrijding van de redelijke termijn is volledig toe te rekenen aan de rechtbank. De Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) betaalt daarom de schadevergoeding.
Conclusie en gevolgen
17. Het beroep is gegrond en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit. De rechtbank ziet geen mogelijkheid om het geschil finaal te beslechten. De minister moet een nieuw openbaarmakingsbesluit nemen en de onder 10.1.1 en 10.2.1 geconstateerde feitelijke onjuistheden herstellen. Daarbij zal ook moeten worden beoordeeld of dit gevolgen heeft voor de waardering van deze feiten, dan wel de daarop gebaseerde conclusies. Verder wijst de rechtbank het verzoek om schadevergoeding toe en bepaalt dat de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) een schadevergoeding van € 1.500 aan eiseres betaalt.
17.1.
Omdat het beroep gegrond is, krijgt eiseres een vergoeding voor de proceskosten die zij heeft gemaakt. De minister moet die vergoeding betalen. De rechtbank stelt de proceskosten voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.750 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen op de zitting, met een waarde per punt van € 875 en een wegingsfactor 1). Van andere proceskosten die in aanmerking komen voor vergoeding is niet gebleken. De minister moet ook het door eiseres betaalde griffierecht vergoeden.
Beslissing
De rechtbank:
verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
draagt de minister op om binnen zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak een nieuw openbaarmakingsbesluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak;
wijst het verzoek om schadevergoeding toe;
veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) tot betaling van een schadevergoeding aan eiseres tot een bedrag van € 1.500;
veroordeelt de minister in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.750;
bepaalt dat de minister het griffierecht van € 360 aan eiseres vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door mr. I.A.M. van Boetzelaer-Gulyas, voorzitter,
mr. A.S. Gaastra en mr. M. Ichoh, leden, in aanwezigheid van mr. I.H. Verzijl-Stoop, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage
Gezondheidswet
Artikel 36:
1. Er is een Staatstoezicht op de volksgezondheid, ressorterend onder Onze Minister, dat bestaat uit bij algemene maatregel van bestuur aangewezen onderdelen en dat tot taak heeft:
a. het verrichten van onderzoek naar de staat van de volksgezondheid en de determinanten daarvan alsmede, waar nodig, het aangeven en bevorderen van middelen tot verbetering daarvan;
[…].
Artikel 44:
1. Het Staatstoezicht op de volksgezondheid maakt, na een daartoe strekkend besluit van een bij algemene maatregel van bestuur aan te wijzen bestuursorgaan, de bij die maatregel aan te wijzen onder hem berustende informatie openbaar inzake het toezicht op of de uitvoering van bij algemene maatregel van bestuur aan te wijzen regelgeving, teneinde de naleving van die regelgeving te bevorderen, het publiek inzicht te geven in de wijze waarop dat toezicht en die uitvoering worden verricht en wat de resultaten van die verrichtingen zijn. Bij algemene maatregel van bestuur kunnen anderen die met het toezicht op de naleving of met de uitvoering van de op grond van de eerste volzin aangewezen regelgeving zijn belast, dan wel de organisatie waarvoor zij werkzaam zijn, in plaats van het Staatstoezicht worden belast met openbaarmaking als bedoeld in de eerste volzin.
3. Op grond van het eerste of tweede lid kan voor openbaarmaking worden aangewezen, informatie betreffende:
a. uitkomsten van controle en onderzoek en de daaraan ten grondslag liggende gegevens;
[…].
Artikel 44a:
1. De openbaarmaking, bedoeld in artikel 44, vindt niet plaats binnen twee weken na het tijdstip waarop het in artikel 44, eerste lid, bedoelde besluit bekend is gemaakt. Bij dat besluit wordt de betrokkene van de openbaar te maken informatie op de hoogte gesteld, voor zover hij van die informatie nog geen kennis heeft kunnen nemen en wordt de betrokkene in de gelegenheid gesteld zijn reactie op het besluit kenbaar te maken.
[…]
9. Indien de openbaarmaking, bedoeld in artikel 44, in strijd is of zou kunnen komen met het doel van de wet in het kader waarvan de openbaarmaking plaatsvindt, blijft openbaarmaking achterwege.
Besluit Staatstoezicht op de volksgezondheid
Artikel 1:
Het Staatstoezicht op de volksgezondheid bestaat uit de volgende onderdelen:
a.de Inspectie gezondheidszorg en jeugd;
b.de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit.
Besluit openbaarmaking toezicht- en uitvoeringsgegevens Gezondheidswet en Jeugdwet
Artikel 2:
1. De in de bijlage aangewezen bestuursorganen besluiten tot openbaarmaking van de informatie zoals aangewezen in de bijlage die betrekking heeft op het toezicht en de uitvoering van de in het betreffende onderdeel van de bijlage aangewezen regelgeving, voor zover die informatie betrekking heeft op in het betreffende onderdeel aangewezen domeinen.
2. De in de bijlage genoemde, met openbaarmaking belaste inspectiedienst, maakt de in het betreffende onderdeel van de bijlage aangewezen informatie, bedoeld in het eerste lid, openbaar.
Bijlage behorend bij de artikelen 2 en 3 van het Besluit openbaarmaking toezicht- en uitvoeringsgegevens Gezondheidswet en Jeugdwet
Onderdeel II. Openbaarmaking door de IGJ
1. Toezichtsdomein: het domein van de onder 2 genoemde regelgeving voor zover ambtenaren van de IGJ toezicht houden op de naleving daarvan.
2. Regelgeving op de naleving waarvan het toezicht wordt uitgeoefend:
[…]
– Wet kwaliteit, klachten en geschillen zorg;
[…]
– Wet toelating zorginstellingen;
[…].
3.1.
Binnen het kader van het toezichtsdomein, bedoeld onder 1, en binnen het kader van de aangewezen regelgeving, bedoeld onder 2, wordt informatie openbaar gemaakt over:
a. schriftelijk vastgestelde documenten van met toezicht belaste ambtenaren van de IGJ bevattende uitkomsten van controles en onderzoeken als bedoeld in artikel 44, derde lid, onderdeel a van de Gezondheidswet, verkregen in de uitoefening van hun taak, voor wat betreft de naleving van de onder 2 vermelde regelgeving, waarin hun eindoordeel is neergelegd, met uitzondering van:
i. de uitkomsten van controle en onderzoek naar een melding als bedoeld in artikel 11, eerste lid, onder b en c, van de Wet kwaliteit, klachten en geschillen zorg;
ii. de uitkomsten van controle en onderzoek in reactie op een handhavingsverzoek;
iii. de uitkomsten van controle en onderzoek die ten grondslag worden gelegd aan het indienen van een tuchtklacht;
iv. de uitkomsten van controle en onderzoek die ten grondslag worden gelegd aan besluiten tot het opleggen van een bestuurlijke boete.
4. De wijze van openbaarmaking:
a. Informatie over schriftelijk vastgestelde documenten als bedoeld onder 3.1, onderdeel a, wordt openbaar gemaakt door bekendmaking van;
i. de toepasselijke wet- en regelgeving en de toepasselijke veldnormen;
ii. de geconstateerde feiten en bevindingen, met dien verstande dat in geval van controle en onderzoek naar een melding als bedoeld in artikel 11, eerste lid, onder a, van de Wet kwaliteit, klachten en geschillen zorg, het een zakelijke weergave betreft van de geconstateerde feiten en bevindingen;
iii. de conclusies die de IGJ aan deze feiten en bevindingen verbindt; en
iv. de eventueel te nemen vervolgstappen of door de ondertoezichtgestelde te nemen maatregelen.
5. Het bestuursorgaan dat besluit tot openbaarmaking:
a. de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport.
b. indien het besluit tot openbaarmaking betrekking heeft op de openbaarmaking van een besluit dat genomen is door een ander bestuursorgaan dan het bestuursorgaan, bedoeld onder a, wordt in afwijking van onderdeel a, het besluit tot openbaarmaking genomen door het bestuursorgaan dat het besluit heeft genomen ten aanzien waarvan tot openbaarmaking wordt besloten.
Wet kwaliteit, klachten en geschillen zorg
Artikel 1:
1. In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
[…]
inspectie:de Inspectie gezondheidszorg en jeugd;
instelling:een rechtspersoon die bedrijfsmatig zorg verleent, een organisatorisch verband van natuurlijke personen die bedrijfsmatig zorg verlenen of doen verlenen, alsmede een natuurlijke persoon die bedrijfsmatig zorg doet verlenen;
inspectie:de Inspectie gezondheidszorg en jeugd;
instelling:een rechtspersoon die bedrijfsmatig zorg verleent, een organisatorisch verband van natuurlijke personen die bedrijfsmatig zorg verlenen of doen verlenen, alsmede een natuurlijke persoon die bedrijfsmatig zorg doet verlenen;
[…]
zorgaanbieder:een instelling dan wel een solistisch werkende zorgverlener;
zorgaanbieder:een instelling dan wel een solistisch werkende zorgverlener;
[…].
Artikel 2:
1. De zorgaanbieder biedt goede zorg aan.
2. Onder goede zorg wordt verstaan zorg van goede kwaliteit en van goed niveau:
a. die in ieder geval veilig, doeltreffend, doelmatig en cliëntgericht is, tijdig wordt verleend, en is afgestemd op de reële behoefte van de cliënt;
b. waarbij zorgaanbieders en zorgverleners handelen in overeenstemming met de op hen rustende verantwoordelijkheid, voortvloeiende uit de professionele standaard en de kwaliteitsstandaarden; en
c. waarbij de rechten van de cliënt zorgvuldig in acht worden genomen en de cliënt ook overigens met respect wordt behandeld.
Artikel 24:
1. De ambtenaren van de inspectie zijn belast met het toezicht op de naleving van hetgeen bij of krachtens de artikelen 2, 2a, eerste en tweede lid, 3 tot en met 11 en 13 tot en met 23, dan wel in een aanwijzing of bevel als bedoeld in artikel 27 of artikel 28 is bepaald. Zij rapporteren daaromtrent aan Onze Minister.
Uitvoeringsbesluit Wet toelating zorginstellingen
Artikel 6.5:
In de financiële administratie van de instelling zijn ontvangsten en betalingen duidelijk traceerbaar naar bron en bestemming, en duidelijk is wie op welk moment welke verplichtingen voor of namens de instelling is aangegaan.
Wet voorzieningen in verband met ambten van minister zonder portefeuille en van staatssecretaris
Artikel 3:
Onverminderd de overige gevallen, waarin de minister, voor wiens departement een staatssecretaris is benoemd, het nodig acht, dat de staatssecretaris in zijn plaats optreedt, maakt de minister in de
Nederlandse Staatscourantbekend, met welke taak de staatssecretaris meer in het bijzonder zal zijn belast.
Nederlandse Staatscourantbekend, met welke taak de staatssecretaris meer in het bijzonder zal zijn belast.
Besluit taakverdeling Minister en Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport 2020(geldend van 30 september 2020 tot en met 9 januari 2022)
Artikel 1:
De Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, de heer Paul Blokhuis, is, binnen de grenzen van het door mij vastgestelde beleid, in het bijzonder belast met de aangelegenheden betreffende:
[…]
b. geestelijke gezondheidszorg;
[…].