Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummers: ARN 22/5249 en 22/5252
uitspraak van de meervoudige kamer van
in de zaken tussen
[eiseres], uit [woonplaats], eiseres
(gemachtigde: mr. V. Wösten),
en
het college van gedeputeerde staten van de provincie Gelderland(het college)
(gemachtigden: mr. M.L. van Kalsbeek, G.W. Vosgezang en T. Portegijs)
Als derde-partij neemt aan de zaak deel:
[derde-partij]uit [woonplaats].
[derde-partij]uit [woonplaats].
(gemachtigde: mr. S. Keywani).
Inleiding
In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de afwijzing van de handhavingsverzoeken van 25 november 2021 en 18 maart 2022.
Het college heeft het handhavingsverzoek van 25 november 2021 in het besluit van 1 februari 2022 afgewezen. Met het bestreden besluit van 20 september 2022 op het bezwaar van eiseres is het college bij de afwijzing van de aanvraag gebleven, onder aanvulling van de motivering van het besluit (zaaknummer 22/5249).
Het college heeft het handhavingsverzoek van 18 maart 2022 in het besluit van 3 mei 2022 afgewezen. Met het bestreden besluit van 21 september 2022 op het bezwaar van eiseres is het college bij de afwijzing van de aanvraag gebleven, onder aanvulling van de motivering van het besluit (zaaknummer 22/5252).
Het college heeft op de beroepen gereageerd met een verweerschrift.
De rechtbank heeft de beroepen op 2 november 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [eiseres] namens de Stichting en gemachtigde mr. V. Wösten. Namens het college mr. M.L. van Kalsbeek, G.W. Vosgezang en T. Portegijs. Namens derde-partij [derde-partij], gemachtigde mr. S. Keywani en ing. L. Polinder.
Totstandkoming van het besluit
1. Derde-partij exploiteert op het perceel [locatie] te [woonplaats] een geitenhouderij. Het college heeft op 7 december 2015 aan derde-partij een natuurvergunning verleend die betrekking heeft op 5.510 geiten, die zijn onderverdeeld in 2.510 geiten ouder dan 1 jaar (met een ammoniakemissie van 4.769 kg), 2.700 opfokgeiten van 61 dagen tot en met 1 jaar (met een ammoniakemissie van 2.160 kg) en 300 opfokgeiten tot en met 60 dagen (met een ammoniakemissie van 60 kg). De totale ammoniakemissie bedraagt dus 6.989 kg.
2. De geitenhouderij heeft het voornemen om de vier bestaande stallen aan de achterzijde met ongeveer 62 meter te verlengen zonder dat het aantal geiten toeneemt. Het college van burgemeester en wethouders van Maasdriel heeft hiervoor op 7 juni 2021 een omgevingsvergunning verleend voor de activiteiten “bouwen”, “gebruik in strijd met het bestemmingsplan” en “verandering van een inrichting”.
3. Vergunninghouder heeft voor deze staluitbreiding op 18 februari 2020 ook een aanvraag voor een natuurvergunning ingediend.
4. Op 24 september 2021 heeft het college een ontwerp-natuurvergunning ter inzage gelegd. Onder meer eiseres heeft een zienswijze ingediend.
5. Eiseres heeft op 25 november 2021 een handhavingsverzoek ingediend omdat de derde-partij zonder dat de natuurvergunning is verleend al is gestart met de bouwwerkzaamheden.
6. Bij besluit van 18 januari 2022 heeft het college aan de derde-partij een natuurvergunning verleend.
7. Bij besluit van 1 februari 2022 heeft het college het handhavingsverzoek van 25 november 2021 afgewezen. Volgens het college is voor de bouwwerkzaamheden op grond van het op 1 juli 2021 in werking getreden artikel 2.9a van het Wet natuurbescherming, in samenhang met artikel 2.5 van het Besluit natuurbescherming geen natuurvergunning meer vereist. Daarom is er geen sprake van een overtreding en is het college niet bevoegd om handhavend op te treden.
8. Eiseres heeft een bezwaarschrift ingediend.
9. De voorzieningenrechter van de rechtbank Gelderland heeft in de uitspraak van 17 maart 2022 (ECLI:NL:RBGEL:2022:1380) de natuurvergunning van 18 januari 2022 geschorst tot 6 weken na de uitspraak in de bodemprocedure.
10. Eiseres heeft op 18 maart 2022 wederom een handhavingsverzoek ingediend.
11. Bij besluit van 3 mei 2022 heeft het college het handhavingsverzoek van 18 maart 2022 afgewezen. Volgens het college wordt de geldende natuurvergunning van 7 december 2015 niet overtreden en vindt er evenmin een overtreding plaats van de Wet natuurbescherming, zodat het college niet bevoegd is om handhavend op te treden.
12. In de beslissing op bezwaar van 20 september 2022 heeft het college onder verwijzing naar het advies van de commissie bezwaarschriften overwogen dat het verzoek om handhaving in het primaire besluit van 1 februari 2022 afgewezen had kunnen worden als het college daadwerkelijk heeft kunnen vaststellen dat de (bouw)werkzaamheden conform de natuurvergunning van 18 januari 2022 plaatsvonden. Deze natuurvergunning was ten tijde van het primaire besluit namelijk nog niet geschorst.
Een toezichthouder heeft op 21 maart 2022 een controle uitgevoerd. Daarbij zijn geen overtredingen van de natuurvergunning van 18 januari 2022 geconstateerd. Volgens het college vonden de (bouw)werkzaamheden daarom plaats in overeenstemming met de natuurvergunning, zodat er geen sprake was van een overtreding van artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming.
13. In de beslissing op bezwaar van 21 september 2022 heeft het college onder verwijzing naar het advies van de commissie bezwaarschriften overwogen dat als bij de natuurvergunningverlening een beroep wordt gedaan op de bouwvrijstelling en die vergunning wordt geschorst, dat dan die schorsing óók betrekking heeft op de aanlegfase. Er kan dan niet alvast met de bouwwerkzaamheden worden begonnen met als argument dat die ook zonder natuurvergunning zouden zijn toegestaan. De bouwwerkzaamheden kunnen echter wel toelaatbaar zijn als deze intern kunnen worden gesaldeerd met de natuurvergunning van 7 december 2015, die door de schorsing weer is gaan gelden.
Het college heeft zich onder verwijzing naar de door derde-partij ingebrachte notitie van Agrifirm op het standpunt gesteld dat uit de bijgeleverde AERIUS- berekeningen blijkt dat de stikstofdepositie niet hoger is dan de vergunde situatie uit 2015 en dat er dus intern kan worden gesaldeerd. Hiervoor vermindert derde-partij het aantal dieren dat in de stallen wordt gehouden ten opzichte van de vergunde situatie uit 2015. Omdat er vanwege intern salderen geen sprake is van een natuurvergunningplicht, is er geen sprake van een bevoegdheid om handhavend op te treden, aldus het college.
Beoordeling door de rechtbank
Handhavend optreden ten tijde van de bouw?
14. Eiseres geeft aan dat ten tijde van de bouw van de stal in november 2021 een vergunningaanvraag in behandeling was, maar dat deze natuurvergunning nog niet was verleend. Volgens eiseres was er ten tijde van het handhavingsverzoek sprake van illegaal bouwen. Het past dan niet om pas na 9 weken een besluit op het verzoek te nemen. Ook had het niet afwijzend mogen besluiten op het verzoek. Het handelen van het college nadat de natuurvergunning door de voorzieningenrechter is geschorst dient volgens eiseres als onrechtmatig te worden aangemerkt.
14.1. Het college heeft in het primaire besluit overwogen dat voor de bouwwerkzaamheden door het op 1 juli 2021 in werking getreden artikel 2.9a van het Wet natuurbescherming in samenhang met artikel 2.5 van het Besluit natuurbescherming (de bouwvrijstelling) geen natuurvergunning meer is vereist. Daarom is er geen sprake van een overtreding en is het college niet bevoegd om handhavend op te treden, aldus het college.
14.2. De rechtbank merkt op dat het college zich in het primaire besluit van 1 februari 2022 niet op het standpunt heeft gesteld dat zij niet (meer) bevoegd is om handhavend op te treden omdat inmiddels een natuurvergunning is verleend. Het heeft zijn standpunt dat geen sprake is van een overtreding, en dat er dus geen sprake was van illegaal bouwen zoals eisers stellen, gebaseerd op de (inmiddels door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State in de Porthos-uitspraak [1] vernietigde) bouwvrijstelling uit de Wet natuurbescherming. Gelet op dit standpunt van het college lag het niet voor de hand om aan derde-partij een bouwstop op te leggen. Een bouwstop kan immers alleen worden opgelegd als er sprake is van een overtreding.
Wat echter verder ook zij van deze motivering en het niet opleggen van een bouwstop, bij de rechtbank ligt niet het primaire besluit ter beoordeling voor maar de beslissingen op bezwaar. In de beslissingen op bezwaar heeft het college naar aanleiding van het advies van de commissie bezwaarschriften de motivering van het weigeringsbesluit gewijzigd. Het is deze gewijzigde motivering die de rechtbank dient te beoordelen. Dat de motivering in het primaire besluit mogelijk onjuist is, heeft dus niet automatisch tot gevolg dat de beslissingen op bezwaar onrechtmatig zijn.
15. Op de zitting heeft eiseres nog aangegeven dat een preventieve last onder dwangsom moest worden opgelegd. In een handhavingszaak geldt echter dat de omvang van het geding wordt bepaald door het handhavingsverzoek. In het handhavingsverzoek is geen verzoek om preventieve handhaving gedaan.
Is er sprake van een overtreding?
16. Eiseres betoogt dat de door het college ingebrachte stikstofberekening (lees: de Agrifirm notitie) zonder rechtsgevolg is en dat het document geen grondslag biedt om af te zien van handhaving.
Eiseres betoogt daarnaast dat aan de berekening geen waarde mag worden gehecht, omdat de rekenuitkomsten onjuist zijn. Voor gebouwinvloed is gekozen voor een vervangingsgebouw. Daarbij is uitgegaan van de verkeerde invoerparameters. Als er wordt gekozen voor het invoeren van de juiste gegevens, namelijk drie gebouwen in plaats van één vervangingsgebouw, dan is er sprake van een toename van 4,97 mol/ha. Uit de diertellingen blijkt daarnaast volgens eiseres dat er ten minste tussen de 120 en 136 lammeren aanwezig waren die niet zijn meegeteld in de AERIUS-berekeningen. In AERIUS moet voor deze dieren de juiste emissiefactor (0,2 kg NH3/dier/jaar) ingevoerd worden, aldus eiseres.
22.5249
17. Het college heeft in de beslissing op bezwaar van 20 september 2022 overwogen dat er geen sprake was van een overtreding omdat ten tijde van het primaire besluit een natuurvergunning was verleend die niet was geschorst. Het college heeft haar standpunt in dit besluit dus – anders dan eiseres veronderstelt – niet gebaseerd op intern salderen. Omdat eiseres de motivering van het bestreden besluit van 20 september 2022 niet gemotiveerd heeft betwist, slaagt de beroepsgrond niet.
18. Het beroep tegen het bestreden besluit van 20 september 2022 is ongegrond.
22.5252
19. Eiseres heeft niet nader onderbouwd waarom het feit dat de ingebrachte berekening zonder rechtsgevolg is, het besluit onrechtmatig maakt. Er is geen rechtshandeling nodig om intern salderen mogelijk te maken. Het intern salderen is vergunningvrij en kan worden onderbouwd met behulp van een stikstofberekening.
De beroepsgrond slaagt niet.
20. Het college heeft in het verweerschrift met betrekking tot de rekenuitkomsten aangegeven dat zij van de derde-partij een nieuwe AERIUS-berekening heeft ontvangen van 9 oktober 2023 waarbij in de berekening opnieuw is uitgegaan van 3.150 melkgeiten. In de toelichting bij de berekening die is overgelegd in de bezwaarprocedure is volgens het college abusievelijk vermeld dat de stallen als één gebouw zijn ingevoerd. In de berekening waren en zijn de gebouwen (stallen) wel afzonderlijk opgenomen. De toelichting is nu aangepast. Uit de bijgevoegde berekening blijkt opnieuw dat bij het aanhouden van 3.150 melkgeiten de emissie blijft binnen de grenzen van wat is vergund in de natuurvergunning van 7 december 2015.
21. Het college heeft aangegeven dat in de berekening wel is uitgegaan van drie stallen maar dat in de toelichting een verschrijving staat dat de stallen als één gebouw zijn ingevoerd. De rechtbank ziet geen aanleiding om aan deze toelichting te twijfelen.
De beroepsgrond slaagt in zoverre niet.
22. Voor wat betreft de lammeren is de rechtbank met eiseres van oordeel dat deze meegenomen moeten worden in de AERIUS-berekening. Ook (jonge) lammeren produceren immers mest en dus ook ammoniakemissie. Nu deze emissie niet is meegenomen in de berekening, is onvoldoende gemotiveerd dat geen sprake is van een overtreding.
De beroepsgrond slaagt.
23. Het beroep tegen het bestreden besluit van 21 september 2022 is gegrond vanwege strijd met het motiveringsbeginsel.
Conclusie en gevolgen
24. Het beroep tegen het bestreden besluit van 20 september 2022 is ongegrond.
Het beroep tegen het bestreden besluit van 21 september 2022 is gegrond en het bestreden besluit dient te worden vernietigd vanwege strijd met het motiveringsbeginsel.
24.1
In het verweerschrift heeft het college een aanvullende motivering met een berekening van de ammoniakemissie gegeven. Het college heeft aangegeven dat de ammoniakemissie bij het houden van 3.150 volwassen melkgeiten 5.985 kg bedraagt (3.150 x 1,9 kg per geit op grond van categorie C 1.100 uit bijlage 1 van de Regeling Ammoniak en Veehouderij).
Als wordt gerekend met de door eiseres aangevoerde aanwezigheid van 3.099 volwassen melkgeiten en 120 lammeren dan is er sprake van een ammoniakemissie van 5.912,1 kg (3.099 x 1,9 kg = 5.888,1 + 120 x 0,2 = 24). Voor de lammeren wordt in deze berekening gerekend met de emissiefactor van 0,2 kg per lam uit bijlage 1 van de Regeling Ammoniak en Veehouderij. Ook in dat geval bedraagt de ammoniakemissie volgens het college minder dan de 6.989 kg die is vergund in de referentiesituatie.
24.2
De rechtbank stelt vast dat ook als de lammeren worden meegerekend de emissie ruimschoots minder is dan in de referentiesituatie. Ook in dat geval is er op grond van interne saldering geen sprake van een natuurvergunningplicht.
Omdat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat er sprake is van interne saldering, ziet de rechtbank aanleiding om de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten. Dat betekent dat de weigering om handhavend op te treden in stand blijft.
Proceskosten en griffierecht
25. Omdat het beroep in zaaknummer 22/5252 gegrond is moet het college het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding van hun proceskosten. Het college moet deze vergoeding betalen. De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend.
Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgt eiseres een vast bedrag per proceshandeling. In beroep heeft elke proceshandeling een waarde van € 875,-.
De gemachtigde van eiseres heeft een beroepschrift ingediend en heeft aan de zitting van de rechtbank deelgenomen. De vergoeding bedraagt dan in totaal € 1.750,-.
Verder komen de opgegeven reiskosten van € 26,80 voor vergoeding in aanmerking.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep tegen het bestreden besluit van 20 september 2022 ongegrond;
- verklaart het beroep tegen het bestreden besluit van 21 september 2022 gegrond.
- vernietigt het bestreden besluit van 21 september 2022;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven;
- bepaalt dat het college het griffierecht van € 365,- aan eiseres moet vergoeden;
- veroordeelt het college tot betaling van € 1.776,80 aan proceskosten aan eiseres.
Deze uitspraak is gedaan door mr. D. Bruinse-Pot, voorzitter, en mr. M. Duifhuizen en mr. S.H. Koopmans, leden, in aanwezigheid van mr. E. Mengerink, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
griffier
De voorzitter is verhinderd deze uitspraak te ondertekenen
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.