ECLI:NL:RBGEL:2024:4207

Uitspraak

RECHTBANK GELDERLAND

Bestuursrecht

zaaknummer: ARN 23/6575

uitspraak van de enkelvoudige kamer van

in de zaak tussen

[eiseres] , uit [woonplaats] , eiseres

Dienst Toeslagen

(gemachtigde: mr. I. Mulder).

Inleiding

1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de afwijzing van haar verzoek om het compensatiebedrag van € 30.000 (de lichte toets) toe te kennen na de herbeoordeling van haar kinderopvangtoeslag.

1.1.

De Dienst Toeslagen heeft dit verzoek bij besluit van 20 december 2021 afgewezen. Met het bestreden besluit van 22 augustus 2023 op het bezwaar van eiseres is de Dienst Toeslagen bij dat besluit gebleven.

1.2.

De rechtbank heeft het beroep op 7 mei 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiseres, haar echtgenoot en de gemachtigde van de Dienst Toeslagen.

Totstandkoming van het besluit

Feiten en omstandigheden

2. Eiseres heeft twee kinderen geboren op [geboortedatum 1] 2013 en [geboortedatum 2] 2016. Zij heeft voor beide kinderen kinderopvangtoeslag aangevraagd. In 2016 en 2017 heeft eiseres gebruik gemaakt van gastouderopvang via gastouderbureau [naam bureau] .

2.1.

Het voorschot kinderopvangtoeslag over 2016 is bij besluit van 28 december 2015 vastgesteld op € 8.114. Daarna is dat voorschot naar aanleiding van nadere (inkomens)gegevens die eiseres heeft verstrekt, herhaaldelijk herzien en bij besluit van

12 mei 2017 vastgesteld op € 6.869. Bij besluit van 8 september 2017 is de kinderopvangtoeslag definitief vastgesteld op € 6.443 en is een bedrag van € 429 teruggevorderd. Het door eiseres hiertegen ingestelde beroep is bij uitspraak van deze rechtbank van 17 september 2018 ongegrond verklaard. Het ingestelde hoger beroep is door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State niet-ontvankelijk verklaard.

2.2.

Het voorschot kinderopvangtoeslag over 2017 is bij besluit van 28 december 2016 vastgesteld op € 7.364. Ook dit voorschot is nadien nog een aantal keren aangepast en uiteindelijk vastgesteld op € 10.357. Bij besluit van 3 mei 2019 is de kinderopvangtoeslag over 2017 definitief vastgesteld op € 12.812. Eiseres heeft over dat toeslagjaar een nabetaling ontvangen van € 2.538 (inclusief wettelijke rente).

2.3.

Op 23 februari 2021 heeft eiseres zich gemeld als gedupeerde van de toeslagenaffaire en heeft zij verzocht om een herbeoordeling van de kinderopvangtoeslag.

De besluitvorming

3. De Dienst Toeslagen heeft het verzoek van eiseres afgewezen, omdat de situatie van eiseres niet voldoet aan de gestelde voorwaarden voor compensatie. Uit het dossier blijkt volgens de Dienst Toeslagen dat de kinderopvangtoeslag in 2016 en 2017 is gecorrigeerd en vastgesteld op basis van de door eiseres zelf gestuurde informatie. Eiseres heeft in de loop van 2016 een verhoging van het toetsingsinkomen van haarzelf en haar toeslagpartner doorgegeven en een wijziging van het aantal opvanguren. De bedragen aan kinderopvangtoeslag zijn bij de definitieve berekening over toeslagjaar 2016 lager en over toeslagjaar 2017 hoger vastgesteld dan de gecorrigeerde voorschotbedragen. Voor de betreffende jaren heeft dit geleid tot een terugvordering van teveel betaalde kinderopvangtoeslag over 2016 en een nabetaling van te weinig uitbetaalde kindertoeslag over 2017. Volgens de Dienst Toeslagen zijn deze wijzigingen niet ingegeven door vooringenomen handelen of door hardheid van het stelsel. Er is dan ook geen reden voor toekenning van het forfaitaire bedrag van € 30.000.

Beoordeling door de rechtbank

4. De rechtbank beoordeelt of de Dienst Toeslagen op goede gronden na een lichte toets heeft geweigerd om een compensatie te verstrekken van € 30.000. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.

4.1.

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.

4.2.

De rechtbank merkt op, dat de herstelregelingen met ingang van 5 november 2022 zijn opgenomen in de Wet hersteloperatie toeslagen (Wht). Aan de voor de beoordeling van belang zijnde bepalingen van de Wht is terugwerkende kracht verleend tot 26 januari 2021.^[1]Daarom beoordeelt de rechtbank het beroep met toepassing van deze bepalingen uit de Wht.

Wat zijn de geldende voorwaarden voor compensatie?

5. Een aanvrager van kinderopvangtoeslag heeft op grond van artikel 2.1, eerste lid, van de Wht in beginsel recht op door hem aangevraagde compensatie in twee situaties. De eerste is als hij schade heeft geleden doordat ten aanzien van hem voor 23 oktober 2019 bij de uitvoering van de kinderopvangtoeslag sprake is geweest van institutionele vooringenomenheid van de Dienst Toeslagen. De tweede is als hij schade heeft geleden doordat ten aanzien van hem de toepassing van de Awir, de Wet kinderopvang of de uitvoeringsbepalingen daarvan hebben geleid tot onbillijkheden van overwegende aard die voortkomen uit de hardheid van de toepassing die voor 23 oktober 2019 werd gegeven aan het wettelijk systeem.

5.1.

Een van de maatregelen die het Kabinet in het kader van de hersteloperatie kinderopvangtoeslag heeft genomen betreft het uitkeren van een forfaitair bedrag van

€ 30.000. Voor het beoordelen van de vraag of ouders daarvoor in aanmerking komen, is voorzien in het uitvoeren van een eerste toets. Bij de eerste toets wordt volgens een vast kader gezocht naar een indicatie van gedupeerdheid van de ouder in enig toeslagjaar. De gedupeerdheid kan bestaan uit vooringenomen handelen, hardheid of OG/S (opzet/grove schuld). Het handelen van de Dienst Toeslagen moet hebben geresulteerd in een terugvordering. Voor hardheid en OG/S geldt dat deze terugvordering tenminste € 1.500 moet zijn.

Als in een jaar een aanknopingspunt van vooringenomenheid, hardheid of OG/S wordt gevonden waardoor de ouder gedupeerd is, houdt de eerste toets op. De overige toeslagjaren worden dan niet meer bekeken. Indien een aanknopingspunt is gevonden in één jaar, is de ouder gedupeerd in de zin van de Wht en kan worden overgegaan tot uitbetaling van het (forfaitaire) bedrag van € 30.000.

Institutioneel vooringenomen handelen

6. Uit de Memorie van Toelichting bij artikel 2.1 van de Wht^[2]volgt dat van institutionele vooringenomenheid in een onderzoek op twee niveaus sprake kan zijn geweest. Ten eerste kan dit – zoals bij de zogenoemde CAF 11-zaak – hebben plaatsgevonden op groepsniveau. Ten tweede kan dit hebben plaatsgevonden op het niveau van een individuele ouder. Het gaat om institutionele vooringenomenheid zoals is beschreven in het interim-advies
Omzien in verwonderingen het eindadvies
Omzien in verwondering 2van de Adviescommissie uitvoering toeslagen. Wat betreft de institutionele vooringenomenheid van de Dienst Toeslagen gaat het niet alleen om collectieve stopzetting van de kinderopvangtoeslag zonder voorafgaande individuele beoordeling, maar vooral ook om het opvragen bij belanghebbenden van grote hoeveelheden bewijsstukken over een of meerdere jaren; gevolgd door een zerotolerance-onderzoek naar fouten, tekortkomingen en ontbrekende bewijsstukken met soms een tweede controle, wanneer bij eerste lezing geen grond voor afwijzing van de aanspraak kinderopvangtoeslag was gevonden. Ook was sprake van het niet nader opvragen van informatie bij belanghebbenden bij een gebleken tekortkoming daarin en het afwijzen of reduceren van de aanspraak op kinderopvangtoeslag bij de minste of geringste onregelmatigheid in de stukken.

6.1

Met een zerotolerance-onderzoek wordt, conform de beschrijving van de Adviescommissie uitvoering toeslagen, een aanpak bedoeld waarbij op excessieve wijze strikt werd gehandhaafd, vanuit de gedachte dat iedere gebleken overtreding of onregelmatigheid een indicatie was van stelselmatig misbruik of fraude. Voor de beoordeling van de vergelijkbaarheid met de CAF 11-zaak, waarin de institutionele vooringenomenheid aanwezig is geoordeeld, gaat het niet om de optelsom van de genoemde kenmerken of het afzonderlijk aanwezig zijn daarvan, maar om het in samenhang voorkomen daarvan in een dossier van een belanghebbende. Ieder element afzonderlijk hoeft niet noodzakelijkerwijs te duiden op institutionele vooringenomenheid, net zomin als dat het ontbreken van een van deze elementen wijst op de afwezigheid daarvan. Juist de samenhang vormt een aanwijzing dat belanghebbenden mogelijk op voorhand reeds werden verdacht van misbruik, zonder dat zij een reële mogelijkheid kregen om zich daartegen te verweren, tot het tegendeel bleek uit het feit dat niets kon worden gevonden. Er kunnen ook nog aanvullende aanwijzingen zijn van institutionele vooringenomenheid.

7. Eiseres voert – samengevat – aan dat er met betrekking tot de definitief vastgestelde kinderopvangtoeslag over 2016 en 2017 sprake is geweest van etnische profilering en dus van institutioneel vooringenomen handelen. Dat blijkt uit het feit:

- dat haar Surinaamse nationaliteit is opgenomen in het systeem.

- dat er een (CAF-11 vergelijkbaar) rechtmatigheidsonderzoek is ingesteld in verband met verhoogd toezicht, zonder aan te geven waarom daarvan sprake was.

- dat uit het overgelegde overzicht van Dienst Toeslagen volgt dat eiseres als burger niet mag worden ingelicht, zonder dat daarvoor een reden wordt aangegeven.

- dat er meerdere keren (op 22 maart 2017 en op 27 mei 2017) dezelfde berg aan informatie is opgevraagd over de toeslagjaren 2016 en 2017, zonder aanwijsbare reden. Alle uitgevraagde gegevens had Dienst Toeslagen al in bezit voorafgaand aan de brief van

27 mei 2017.

- kinderdagverblijf [naam kinderdagverblijf] zo maar geactiveerd is door Dienst Toeslagen, terwijl dat al een jaar eerder door eiseres is stopgezet.

- er niet is teruggekoppeld waarom de beschikking over het jaar 2016 is gewijzigd.

8. De rechtbank is van oordeel dat de Dienst Toeslagen zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat niet is gebleken van institutionele vooringenomenheid bij de behandeling van het dossier van eiseres. Uit de stukken blijkt – zie de schriftelijke reactie van 14 maart 2023 – dat de vaststelling van de definitieve kinderopvangtoeslag over 2016 en 2017 is gebaseerd op de door eiseres verstrekte informatie over het aantal opvanguren en het gezamenlijk toetsingsinkomen. Het enkele feit dat de Surinaamse nationaliteit van eiseres is opgenomen in het systeem en dat zij in een enkel geval is aangeschreven met de naam [naam eiseres] kan niet tot de conclusie leiden dat sprake is van etnische profilering. De Dienst Toeslagen heeft in dit verband toegelicht dat ouders in het interne systeem TVS staan vermeld met hun meisjesnaam. Ook het feit dat twee keer kort achter elkaar bij eiseres gegevens zijn opgevraagd, leidt niet tot de conclusie dat sprake is van etnische profilering. Volgens de Dienst Toeslagen is de overgang van het oudste kind van eiseres van de dagopvang naar de buitenschoolse opvang de reden is geweest om nogmaals nadere informatie op te vragen. De rechtbank acht dit niet onaannemelijk. Verder is ook niet gebleken dat er een CAF-11 vergelijkbaar onderzoek heeft plaatsgevonden. Van het door eiseres genoemde CAF 1714 heeft de gemachtigde van de Dienst Toeslagen op zitting toegelicht dat dat geen vergelijkbaar onderzoek is. Dat er mogelijk iets is misgegaan bij de registratie van de uren van kinderopvang [naam kinderdagverblijf] leidt evenmin tot de conclusie dat sprake is geweest van institutionele vooringenomenheid. Naar het oordeel van de rechtbank volgt uit deze gang van zaken op geen enkele wijze dat voor de toeslagjaren 2016 en 2017 is voldaan aan (één van) de onder 6 genoemde kenmerken die duiden op institutioneel vooringenomen handelen door de Dienst Toeslagen, ook niet wanneer alle door eiseres aangevoerde omstandigheden in onderlinge samenhang worden bezien.

De beroepsgrond slaagt niet.

Schending algemene beginselen van behoorlijk bestuur

9. Eiseres stelt dat sprake is van schending van een aantal algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Het verdedigingsbeginsel is geschonden, omdat geen hoor en wederhoor heeft plaatsgevonden. Ook heeft eiseres het bestreden besluit pas op 29 september 2023 ontvangen, terwijl de beroepstermijn op 4 oktober 2023 verstreek. Verder heeft zij nog steeds geen volledig dossier ontvangen of inzage gehad in het volledige dossier. Tot slot heeft de Dienst Toeslagen pas kort voor de zitting inhoudelijk verweer gevoerd. Het motiveringsbeginsel is geschonden, omdat in het bestreden besluit onvoldoende is gemotiveerd waarom geen sprake is van etnische profilering. Het gelijkheidsbeginsel is geschonden, omdat volgens de Catshuisregeling het meerdere keren uitvragen van een veelheid aan informatie over hetzelfde jaar met de samenhang van de registratie van de nationaliteit voldoende grond is om in aanmerking te komen voor de compensatie op grond van de lichte toets. Ook heeft de Dienst Toeslagen bij het nemen van het bestreden besluit gehandeld in strijd met het verbod van detournement de pouvoir. Eiseres stelt dat zij vanaf het jaar 2020 telkens een bezwaar moest indienen wegens het uitblijven van een definitieve beschikking kinderopvangtoeslag over de betreffende jaren. Het argument van de Dienst Toeslagen daarbij is dat het bezwaar omtrent de lichte toets nog loopt en dat daarom niet kan worden overgegaan tot uitbetaling van de betreffende jaren.

10. De rechtbank heeft er begrip voor dat eiseres de nodige frustratie heeft ondervonden over de gang van zaken rondom de kinderopvangtoeslag over de toeslagjaren 2016 en 2017. Daarmee staat echter nog niet vast dat de Dienst Toeslagen heeft gehandeld in strijd met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Zo is niet gebleken dat het verdedigingsbeginsel is geschonden. Eiseres is uitgenodigd voor een hoorzitting door de Bezwaaradviescommissie (BAC), waar zij mede aan de hand van een uitvoerige pleitnota haar bezwaren heeft toegelicht. Het feit dat zij het besluit om onduidelijke redenen pas kort voor het verstrijken van de beroepstermijn heeft ontvangen, heeft haar niet in de verdediging geschaad. Zij heeft immers daarna de beroepsgronden kunnen aanvoeren en aanvullen. De Dienst Toeslagen heeft op 15 april 2024 een verweerschrift ingediend en heeft daarmee in ieder geval niet ‘te laat’ inhoudelijk verweer gevoerd. Dat volgt ook al uit het feit dat eiseres nog in staat is geweest om hierop te reageren bij brief van 22 april 2024. Tot slot is niet gebleken dat de Dienst Toeslagen niet alle op de zaak betrekking hebbende stukken heeft ingediend.

Van schending van het motiveringsbeginsel is ook geen sprake. Zoals in het bestreden besluit is overwogen, volgt de Dienst Toeslagen het advies van de BAC en verwijst voor de motivering naar dit advies. Op grond van artikel 3:49 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) mag een bestuursorgaan verwijzen naar het advies van de adviescommissie als dit advies de motivering bevat. Daarvan is hier sprake.

Van strijd met het gelijkheidsbeginsel is niet gebleken. Eiseres heeft onvoldoende gemotiveerd van welke gelijke gevallen de Dienst Toeslagen nu afwijkt, terwijl ook overigens niet is gebleken dat het gelijkheidsbeginsel is geschonden.

De rechtbank is tot slot van oordeel dat geen sprake is van détournement de pouvoir. Dit verbod ziet op misbruik van bevoegdheid en houdt in dat een bestuursorgaan haar bevoegdheid tot het nemen van een besluit niet voor een ander doel mag gebruiken dan waarvoor die bevoegdheid is verleend. Niet valt in te zien, gelet ook op rechtsoverweging 8, dat daarvan sprake.

Deze beroepsgrond slaagt niet.

Dwangsommen

11. Eiseres vraagt de rechtbank om toekenning van dwangsommen, omdat niet tijdig wordt beslist op haar verzoek om een integrale beoordeling en omdat niet tijdig is beslist op haar bezwaar tegen het besluit van 20 december 2021.

12. De rechtbank wijst het verzoek om de Dienst Toeslagen te veroordelen tot een dwangsom af. Het niet tijdig beslissen op het verzoek om een integrale beoordeling is een aparte procedure. De vraag of in die procedure een dwangsom verschuldigd is, kan nu niet beantwoord worden. Over het niet tijd beslissen op het bezwaar tegen het besluit van

20 december 2021 is door de rechtbank in een afzonderlijke uitspraak al een beslissing gegeven.^[3]

Het verzoek om schadevergoeding

13. Eiseres heeft verzocht om vergoeding van immateriële schade vanwege de instabiele financiële situatie en de lange duur van spanning en onzekerheid.

Schadevergoeding wegens onrechtmatig handelen

14.1.

In artikel V van de Wet nadeelcompensatie en schadevergoeding bij onrechtmatige besluiten (Wns) is bepaald dat titel 8.4 van de Awb niet van toepassing is op schade, veroorzaakt door besluiten of andere handelingen van de Dienst Toeslagen of van andere bestuursorganen voor zover genomen of verricht in het kader van aan de Dienst Toeslagen opgedragen taken. Het recht dat gold voor de inwerkingtreding van de Wns blijft van toepassing op die gevallen. Dit betekent dat het verzoek van eiseres niet kan worden beoordeeld aan de hand van artikel 8:88 van Pro de Awb, maar beoordeeld moet worden aan de hand van artikel 8:73 van Pro de Awb, zoals dit artikel luidde voorafgaand aan de inwerkingtreding van de Wns op 1 juli 2013. Op grond van het eerste lid van dat artikel kan de bestuursrechter, als hij het beroep gegrond verklaart, op verzoek van een partij het bestuursorgaan veroordelen tot vergoeding van de schade die die partij lijdt.^[4]

14.2.

Omdat het beroep van eiseres ongegrond is, krijgt eiseres geen schadevergoeding wegens onrechtmatig handelen van de Dienst Toeslagen.

Schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn

15.1.

De rechtbank begrijpt het verzoek om schadevergoeding aldus dat eiseres ook verzoekt om vergoeding van immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn. De redelijke termijn is overschreden wanneer de behandeling van het bezwaar en het beroep gezamenlijk langer duurt dan twee jaar. De behandeltermijn vangt aan op het moment dat verweerder het bezwaarschrift ontvangt en eindigt met de uitspraak van de rechtbank. Als uitgangspunt voor de hoogte van de schadevergoeding hanteert de Hoge Raad een tarief van € 500 per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond. Heeft de procedure tot de uitspraak van de rechtbank langer dan twee jaar geduurd, dan dient vervolgens voor de bezwaar- en de beroepsfase afzonderlijk te worden bezien of sprake is van een langere behandelingsduur dan gerechtvaardigd, waarbij in beginsel geldt dat de bezwaarfase binnen een half jaar en de beroepsfase binnen anderhalf jaar zou moeten worden afgerond.^[5]

15.2.

De rechtbank stelt vast dat het bezwaarschrift door de Dienst Toeslagen op

9 februari 2022 is ontvangen. Tot deze uitspraak van de rechtbank is dus ongeveer twee jaar en vijf maanden verstreken na indiening van het bezwaarschrift. De redelijke termijn is dus overschreden met vijf maanden. Dit betekent dat eiseres recht heeft op een vergoeding van immateriële schade tot een bedrag van € 500. De overschrijding wordt geheel toegerekend aan de bezwaarfase. De Dienst Toeslagen moet daarom een bedrag van € 500 aan eiseres vergoeden.

Conclusie en gevolgen

16. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat eiseres geen gelijk krijgt. De rechtbank heeft in de overschrijding van de redelijke termijn aanleiding gezien om de Dienst Toeslagen te veroordelen in de door eiseres gemaakte proceskosten. Eiseres heeft geen gebruik gemaakt van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, zodat in zoverre geen aanleiding bestaat voor een proceskostenveroordeling. Eiseres heeft ook gevraagd om een vergoeding van verletkosten, maar deze kosten heeft zij niet gespecificeerd. Bij het ontbreken van een specificatie stelt de rechtbank de vergoeding vast op het minimaal te hanteren uurtarief, zoals vastgesteld in artikel 2, eerste lid, onder e, van het Besluit proceskosten bestuursrecht.^[6]Gelet op de duur van de zitting en de benodigde reistijd stelt de rechtbank de verletkosten forfaitair vast op € 20 (afgerond 2½ uur x € 8). Aan reiskosten vordert eiseres een bedrag van € 11,04. Dit bedrag komt de rechtbank niet onaannemelijk of onredelijk voor. De Dienst Toeslagen moet deze kosten vergoeden. Van overige voor vergoeding in aanmerking komende kosten, is de rechtbank niet gebleken. Gelet op de overschrijding van de redelijke termijn dient ook het door eiseres betaalde griffierecht van

€ 50 door de Dienst Toeslagen aan haar te worden vergoed.

Beslissing

De rechtbank:

- verklaart het beroep ongegrond;

-veroordeelt de Dienst Toeslagen tot vergoeding van de immateriële schade tot een bedrag van € 500;

- wijst het overige verzoek om schadevergoeding af;

- veroordeelt de Dienst Toeslagen in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 31,04;

- draagt de Dienst Toeslagen op de betaalde griffierechten van € 50 aan eiseres te vergoeden.

Deze uitspraak is gedaan door mr. J.A. van Schagen, rechter, in aanwezigheid van

mr. M.H.M. Steigenga-Gerritsen, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op

griffier

rechter

De rechter is niet in staat deze uitspraak te ondertekenen.

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Afwijzing compensatieverzoek kinderopvangtoeslag na herbeoordeling zonder institutionele vooringenomenheid