ECLI:NL:RBGEL:2024:545

Uitspraak

RECHTBANK GELDERLAND

Bestuursrecht

zaaknummers: ARN 23/1691 en ARN 23/1959

uitspraak van de enkelvoudige kamer van

in de zaken tussen

23.1691[eiseres 1], uit [woonplaats], eiseres 1 ([eiseres 1])

(gemachtigde: mr. S. Khowja),

23/1959

[eiseres 2], uit [woonplaats], eiseres 2 ([eiseres 2])

(gemachtigde: mr. A. Daan),

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Apeldoorn

(gemachtigde: mr. D.M. Wild).

Als derde-partij neemt aan de zaken deel:
[derde-partij], uit [woonplaats] ([derde-partij]).

Inleiding

1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank de beroepen van eiseressen tegen het verlenen van een vergunning aan [eiseres 2] voor de omzetting van een zelfstandige woonruimte in vier onzelfstandige woonruimten voor de duur van twee jaar. Eiseressen hebben een tegengesteld belang in deze procedures: [eiseres 2] wil met haar beroep samengevat bereiken dat de vergunning wordt vernietigd, of als de rechtbank daartoe niet besluit, dat voorschriften in de vergunningen worden opgenomen om overlast te voorkomen of beperken. [eiseres 2] beoogt juist een omzettingsvergunning te krijgen met een langere geldingsduur.

1.1.

Het college heeft met het besluit van 1 september 2022 aan [eiseres 2] een vergunning verleend voor de omzetting van een zelfstandige woonruimte in vijf onzelfstandige woonruimten voor de maximale duur van vijf jaar, ingaande op 6 maart 2022. Met het bestreden besluit van 7 februari 2023 op het bezwaar van [eiseres 2] heeft het college het bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard en de maximale duur van de vergunning verkort tot twee jaar.

1.2.

Eiseressen hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Vervolgens heeft het college met het besluit van 17 april 2023 de omzettingsvergunning gewijzigd in die zin dat het aantal te verhuren kamers conform de aanvraag is teruggebracht naar vier onzelfstandige woonruimten.

1.3.

[eiseres 2] heeft tijdens de beroepsprocedure de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen. De voorzieningenrechter van deze rechtbank heeft dit verzoek met de uitspraak van 4 mei 2023 afgewezen.^[1]

1.4.

Het college heeft op de beroepen gereageerd met een verweerschrift.

1.5.

De rechtbank heeft de beroepen op 11 januari 2024 gelijktijdig op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [eiseres 2], de gemachtigde van [eiseres 2],
[naam] namens [eiseres 2], de gemachtigde van [eiseres 2], de gemachtigde van het college en [derde-partij].

Beoordeling door de rechtbank

2. De rechtbank beoordeelt de beroepen van eiseressen tegen het verlenen van een vergunning aan [eiseres 2] voor de omzetting van een zelfstandige woonruimte in vier onzelfstandige woonruimten voor de duur van twee jaar. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseressen. Daaraan voorafgaand beoordeelt de rechtbank of het beroep van [eiseres 2] ontvankelijk is.

2.1.

De beroepen zijn ontvankelijk en gegrond
.Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.

De totstandkoming van het bestreden besluit

3. [eiseres 2] is eigenaresse en bewoonster van het woonhuis aan [locatie]. Het naastgelegen woonhuis (huisnummer [nummer]) is eigendom van [eiseres 2]. [eiseres 2] heeft sinds 6 maart 2020 een omzettingsvergunning voor dat pand voor de duur van twee jaar. [eiseres 2] heeft het pand gesplitst in niet-zelfstandige wooneenheden en heeft het pand verhuurd aan uitzendbureau [uitzendbureau]. [uitzendbureau] huisvest arbeidsmigranten in het pand die via dit uitzendbureau werkzaam zijn.

3.1.

[eiseres 2] heeft het college verzocht om verlenging van de omzettingsvergunning. Bij besluit van 1 september 2022 heeft het college aan [eiseres 2] een omzettingsvergunning voor kamerverhuur verleend voor de maximale duur van vijf jaar, ingaande op 6 maart 2022, voor vijf onzelfstandige woonruimten in het pand van [eiseres 2]. [eiseres 2] is het niet eens met de verleende omzettingsvergunning en heeft tegen het besluit van 1 september 2022 bezwaar gemaakt.

3.2.

Het college heeft bij het bestreden besluit van 7 februari 2023 het bezwaar van [eiseres 2] gedeeltelijk gegrond verklaard en de duur van de omzettingsvergunning verkort tot twee jaar. Eiseressen hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Vervolgens heeft het college bij besluit van 17 april 2023 de omzettingsvergunning gewijzigd in die zin dat het aantal te verhuren kamers conform de aanvraag is teruggebracht naar vier onzelfstandige woonruimten. De rechtbank merkt het besluit van 17 april 2023 aan als een besluit in de zin van artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De beroepen van eiseressen hebben daarom van rechtswege mede betrekking op dit besluit.

Is het beroep van [eiseres 2] ontvankelijk?

4. Het college heeft het bestreden besluit op 7 februari 2023 genomen. Het beroepschrift had dus uiterlijk op 21 maart 2023 door de rechtbank ontvangen moeten zijn.^[2][eiseres 2] heeft echter op 31 maart 2023 beroep ingesteld. [eiseres 2] stelt dat zij de beslissing op bezwaar niet heeft ontvangen en pas voor het eerst bekend is geworden met dit besluit toen zij een brief van de rechtbank ontving op 22 maart 2023. In die brief werd [eiseres 2] geïnformeerd over het (inmiddels ingetrokken) beroep van [derde-partij]. Het bestreden besluit was als bijlage meegezonden bij die brief.

4.1.

De rechtbank is van oordeel dat het college niet aannemelijk heeft gemaakt dat het bestreden besluit op 7 februari 2023 aan [eiseres 2] is verzonden. De brief is niet aangetekend verzonden en er is geen verzendadministratie bijgehouden. Dit brengt met zich dat ervan moet worden uitgegaan dat het bestreden besluit niet op de in artikel 3:41 van de Awb bedoelde wijze is bekendgemaakt. De beroepstermijn van zes weken vangt dan pas aan op de dag waarop [eiseres 2] een afschrift van het bestreden besluit onder ogen heeft gekregen. [eiseres 2] heeft onweersproken gesteld dat zij het bestreden besluit pas op 22 maart 2023 onder ogen heeft gekregen en dat zij op 31 maart 2023 beroep heeft ingesteld. Op deze datum is het beroepschrift ook ontvangen door de rechtbank. Dit betekent dat [eiseres 2] tijdig beroep heeft ingesteld. Omdat het beroep van [eiseres 2] ook aan de overige ontvankelijkheidseisen voldoet, is zij ontvankelijk in haar beroep en komt de rechtbank toe aan een inhoudelijke beoordeling.

Wat is het toetsingskader?

5. Uit artikel 5.47 van de Algemene Plaatselijke Verordening 2014 van de gemeente Apeldoorn (APV) volgt dat het verboden is om een zelfstandige woonruimte zonder vergunning van het college om te zetten in drie of meer onzelfstandige woonruimten dan wel zelfstandige woonruimte als kamerverhuurpand te exploiteren of te doen exploiteren.

5.1.

Op grond van artikel 5.48, zevende lid, van de APV verleent het college de gevraagde omzettingsvergunning voor een in de beschikking aan te geven maximale termijn die niet langer kan zijn dan vijf jaar en na verloop van een periode van vijf jaar en op aanvraag telkens met een nieuwe periode van maximaal vijf jaar kan worden verlengd.

5.2.

Op grond van artikel 5.49, eerste lid, van de APV weigert het college een vergunning, indien vaststaat of redelijkerwijs moet worden aangenomen dat verlening van de omzettingsvergunning leidt tot een ontoelaatbare inbreuk op een geordend woon- en leefmilieu in het gebouw en in de omgeving van het gebouw. Hiervan is in ieder geval sprake indien:

a. meer dan 5% van de tot bewoning bestemde gebouwen in de buurten ‘Binnenstad’ en ‘De Haven’ en tenminste 1% van de tot bewoning bestemde gebouwen in de overige buurten volgens de CBS wijk- en buurtindeling van de gemeente Apeldoorn wordt gebruikt voor huisvesting als bedoeld in artikel 5.47, of

b. de aanvraag betrekking heeft op een pand dat, rondom dat pand gemeten vanaf de dichtstbijzijnde gevelwanden, is gelegen op minder dan vijftig meter van een geregistreerd kamerverhuurpand, rondom gemeten van gevel tot gevel, dan wel van een pand waarvoor een aanvraag tot registratie of omzettingsvergunning is ingediend.

5.3.

Bij de beoordeling of verlening van de omzettingsvergunning tot een ontoelaatbare inbreuk op het woon- en leefmilieu in de omgeving van het desbetreffende pand leidt, komt het college beoordelingsvrijheid toe. De rechter dient deze beoordeling door het college daarom terughoudend te toetsen. Dat laat onverlet dat de besluitvorming moet voldoen aan de eisen van met name zorgvuldigheid, kenbaarheid en deugdelijkheid van de motivering.^[3]

Is het bestreden besluit zorgvuldig tot stand gekomen?

6. [eiseres 2] stelt dat het bestreden besluit onzorgvuldig tot stand is gekomen. [eiseres 2] was niet op de hoogte van het bezwaar en heeft geen uitnodiging ontvangen voor de hoorzitting. Hierdoor heeft [eiseres 2] niet kunnen reageren op het door het college geuite voornemen om de omzettingsvergunning te verkorten tot twee jaar wegens de overlastmeldingen.

6.1.

Het college stelt zich op het standpunt dat het bestreden besluit zorgvuldig tot stand is gekomen. De brieven met betrekking tot het bezwaar zijn verzonden aan het adres waar [eiseres 2] op dat moment gevestigd was. Dit is ook het adres waar het besluit tot verlening van de omzettingsvergunning van 1 september 2022 naartoe is verzonden. Dat besluit heeft [eiseres 2] wel ontvangen. Een ieder is verantwoordelijk voor het openen van zijn post. Dat [eiseres 2] geen kennis heeft genomen van de verzonden brieven, komt volgens het college dan ook voor rekening en risico van [eiseres 2]. Het college licht verder toe dat het niet kan aantonen dat de brieven [eiseres 2] daadwerkelijk hebben bereikt, omdat de poststukken niet aangetekend zijn verzonden. Het college merkt wel op dat niet is gebleken dat in die periode onregelmatigheden waren bij het postbedrijf.

6.2.

De rechtbank is van oordeel dat het bestreden besluit niet met de vereiste zorgvuldigheid tot stand is gekomen. Het college dient op grond van artikel 7:2 van de Awb belanghebbenden, waaronder in dit geval [eiseres 2], in de gelegenheid te stellen om te worden gehoord in de bezwaarfase. Het college stelt weliswaar dat [eiseres 2] daartoe in de gelegenheid is gesteld, maar heeft dit niet aannemelijk gemaakt door de uitnodiging aangetekend te verzenden of een verzendadministratie bij te houden. Hierdoor is [eiseres 2] ten onrechte niet gehoord en heeft zij haar belang bij een geldigheidsduur van de omzettingsvergunning van vijf jaar niet kunnen toelichten. Ook heeft [eiseres 2] niet kunnen reageren op de bezwaargronden van [eiseres 2]. Het zonder kennisgeving niet verschijnen op de hoorzitting gaf er volgens de bezwarencommissie bovendien geen blijk van dat [eiseres 2] de ervaren overlast serieus neemt.^[4]In zoverre lijkt het niet bijwonen van de hoorzitting ook in haar nadeel te hebben meegewogen. Dit maakt dat het bestreden besluit onzorgvuldig tot stand is gekomen. Deze beroepsgrond slaagt.

Heeft het college een omzettingsvergunning mogen verlenen voor de duur van twee jaar?

7. Het geschil spitst zich toe op de vraag of de verlening van de omzettingsvergunning leidt tot een ontoelaatbare inbreuk op een geordend woon- en leefmilieu in het gebouw en in de omgeving van het gebouw. Niet in geschil is dat de aanvraag voldoet aan de voorwaarden voor het verlenen van de omzettingsvergunning als genoemd in artikel 5.49, eerste lid, onder a en b, van de APV.

7.1.

[eiseres 2] stelt dat het college ten onrechte een nieuwe omzettingsvergunning heeft verleend aan [eiseres 2]. [eiseres 2] stelt dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd waarom en op basis van welke criteria is vastgesteld dat geen sprake is van een ontoelaatbare inbreuk op een geordend woon- en leefmilieu. Er heeft ook geen toetsbare beoordeling van de overlastmeldingen plaatsgevonden, wat maakt dat het bestreden besluit onzorgvuldig tot stand is gekomen. [eiseres 2] ervaart verschillende vormen van overlast en dit gaat ten koste van haar woongenot en haar gevoel van veiligheid. Zo vinden er ieder weekend feesten plaats waardoor [eiseres 2] in het weekend gestoord wordt in haar (nacht)rust. [eiseres 2] moet noodgedwongen alle ramen en deuren gesloten houden vanwege stank, rook en lawaai. Het kost [eiseres 2] veel tijd en energie om de overlast te blijven melden. [eiseres 2] slaapt ook slecht door de overlast en heeft hierdoor gezondheidsklachten ontwikkeld. Verder voelt [eiseres 2] zich niet meer veilig rondom haar eigen woning, omdat de bewoners van het pand verbaal agressief gedrag vertonen. Daarbij komt dat [eiseres 2] de afgelopen jaren heeft gefaald om zelfstandig en/of proactief een einde te maken aan de structurele overlast.

7.2.

[eiseres 2] stelt zich op het standpunt dat geen sprake is van een ontoelaatbare inbreuk op een geordend woon- en leefmilieu in het gebouw en in de omgeving van het gebouw. Het college stelt weliswaar dat de overlastmeldingen aanleiding geven om te veronderstellen dat van een bepaalde mate van inbreuk op het woon- en leefmilieu sprake is, maar deze conclusie kan niet worden getrokken op basis van een lijstje met meldingen zonder nader onderzoek te doen naar deze meldingen. [eiseres 2] stelt niet op de hoogte te zijn geweest van deze meldingen. Verder stelt [eiseres 2] altijd adequaat te reageren op overlastmeldingen. Ook zijn er door haar diverse maatregelen genomen om overlast te voorkomen.

7.3.

De rechtbank is van oordeel dat het bestreden besluit onzorgvuldig tot stand is gekomen, omdat onvoldoende onderzoek is gedaan naar de overlastmeldingen van [eiseres 2]. Uit het dossier komt naar voren dat met enige regelmaat klachten zijn gemeld die gaan over geluidsoverlast, parkeeroverlast en stankoverlast. Sommige klachten zijn doorgezet naar [eiseres 2], maar er is geen daadwerkelijk onderzoek verricht naar de klachten. Het ligt op de weg van het bestuursorgaan om, als er meldingen in omvang en frequentie worden gedaan als in deze zaak, onderzoek te doen naar de gegrondheid van die klachten. Het college heeft dat in dit geval onvoldoende gedaan. Het college stelt zich weliswaar op het standpunt dat geen sprake is van een ontoelaatbare inbreuk op een geordend woon- en leefmilieu en dat de belangen van eiseressen zorgvuldig tegen elkaar zijn afgewogen, maar de rechtbank kan zonder nader onderzoek niet beoordelen of de klachten zodanig zijn dat de omzettingsvergunning op grond daarvan had moeten worden geweigerd. Ook in dit opzicht is het bestreden besluit onzorgvuldig tot stand gekomen. Deze beroepsgrond slaagt.

7.4.

Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, behoeven de overige beroepsgronden geen bespreking meer.

Conclusie en gevolgen

8. Omdat het bestreden besluit onzorgvuldig tot stand is gekomen, zijn de beroepen gegrond. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit, zoals dat is gewijzigd bij het besluit van 17 april 2023.

8.1.

De rechtbank ziet geen reden om de rechtsgevolgen van het besluit in stand te laten of zelf een beslissing op de aanvraag te nemen. Het is aan het college om onderzoek te doen naar de overlastmeldingen en een hoorzitting te houden zodat eiseressen hun standpunten naar voren kunnen brengen. Daarbij komt dat het college een door de rechter in acht te nemen beoordelingsvrijheid heeft bij het beslissen op dit soort aanvragen. Bij de nieuw te nemen beslissing zal het college tevens dienen te beoordelen of er voorschriften of beperkingen aan een vergunning moeten worden verbonden, zoals door [eiseres 2] als subsidiair standpunt is aangevoerd.

8.2.

Door de vernietiging van het bestreden besluit herleeft het besluit van 1 september 2022, waarin is opgenomen dat een omzettingsvergunning wordt verleend voor vijf onzelfstandige woonruimten voor de duur van vijf jaar. In dat geval komt [eiseres 2] door de gegrondverklaring van haar beroep tenminste tijdelijk in een nadeligere positie en dat acht de rechtbank onwenselijk. Daarom ziet de rechtbank aanleiding om een voorlopige voorziening te treffen die ertoe strekt dat de omzettingsvergunning vooralsnog niet langer gaat gelden en voor niet meer onzelfstandige woonruimten dan bij het bestreden besluit was bepaald.^[5]De rechtbank treft daarom de voorziening dat het besluit van 1 september 2022 geldt voor maximaal vier onzelfstandige woonruimten en dat dit besluit wordt geschorst met ingang van 6 maart 2024 tot het moment dat er een nieuw besluit is genomen op het bezwaar van [eiseres 2].

8.3.

Omdat de beroepen gegrond zijn, moet het college het griffierecht aan eiseressen vergoeden en hebben eiseressen ook recht op een vergoeding van hun proceskosten.

8.3.1.

De proceskostenvergoeding bedraagt voor [eiseres 2] in totaal € 1.802. [eiseres 2] krijgt een vergoeding voor de kosten van de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand van € 1.750 (1 punt voor het indienen van beroepsgronden en 1 punt voor het bijwonen van de zitting tegen een waarde per punt van € 875). De reiskosten van [eiseres 2] komen voor vergoeding in aanmerking tot het bedrag waarom zij heeft verzocht, nu dat bedrag (iets) lager is dan de reiskosten per openbaar vervoer, tweede klasse. [eiseres 2] heeft ook gevraagd om een vergoeding van verletkosten. De verletkosten zijn echter niet gespecificeerd. Bij het ontbreken van een specificatie stelt de rechtbank de vergoeding vast op het laagste tarief, zoals vastgesteld in artikel 2, eerste lid, onder e, van het Besluit proceskosten bestuursrecht.^[6]Gelet op de duur van de zitting en de benodigde reistijd stelt de rechtbank de verletkosten forfaitair vast op € 32 (afgerond 4 uur x € 8). Het college moet deze kosten vergoeden. Verder zijn er geen kosten gemaakt die voor vergoeding in aanmerking komen.

8.3.2.

De proceskostenvergoeding bedraagt voor [eiseres 2] € 1.750 (1 punt voor het indienen van beroepsgronden en 1 punt voor het bijwonen van de zitting tegen een waarde per punt van € 875). Het college moet deze kosten vergoeden. Verder zijn er geen kosten gemaakt die voor vergoeding in aanmerking komen.

Beslissing

De rechtbank:

verklaart de beroepen gegrond;
vernietigt het bestreden besluit, zoals dat is gewijzigd bij het besluit van 17 april 2023;
draagt het college op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
treft de voorlopige voorziening dat het besluit van 1 september 2022 geldt voor maximaal vier onzelfstandige woonruimten en dat dit besluit wordt geschorst met ingang van 6 maart 2024 tot het moment dat er een nieuw besluit is genomen op het bezwaar van [eiseres 2];
bepaalt dat het college het griffierecht van € 184 aan [eiseres 2] moet vergoeden;
bepaalt dat het college het griffierecht van € 365 aan [eiseres 2] moet vergoeden;
veroordeelt het college tot betaling aan [eiseres 2] van haar proceskosten van
veroordeelt het college tot betaling aan [eiseres 2] van haar proceskosten van

Deze uitspraak is gedaan door mr. G.W.B. Heijmans, rechter, in aanwezigheid van
mr.L. Janssen, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op:

griffier

rechter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.