Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Bestuursrecht
zaaknummer: ARN 22/4556
uitspraak van de meervoudige kamer van
in de zaak tussen
[eiseres], uit [plaats 1], eiseres
(gemachtigde: mr. T.J. van Veen)
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Apeldoorn
(gemachtigde: mr. F. van de Kamp).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de last onder dwangsom die op 16 maart 2021 is opgelegd in verband met de permanente bewoning van recreatiewoningen door arbeidsmigranten.
1.1.
Met het bestreden besluit van 4 augustus 2022 op de bezwaren van eiseres is het college bij dit besluit gebleven.
1.2.
Het college heeft de begunstigingstermijn van de last onder dwangsom verlengd tot 6 weken na de uitspraak van de rechtbank.
1.3.
Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.4.
De rechtbank heeft het beroep op 19 september 2024 op zitting behandeld, tegelijk met het beroep van [bedrijf 1] (zaaknummer 22/4551). Hieraan hebben deelgenomen: namens eiseres [persoon A] en de gemachtigde. Namens het college de gemachtigde.
Beoordeling door de rechtbank
2. De rechtbank beoordeelt de aan eiseres opgelegde last onder dwangsom. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
3. Het beroep is ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Inleiding
4. Eiseres is eigenaresse van het aan [locatie] te [plaats 2] gelegen recreatiepark [naam recreatiepark]. Op het recreatiepark staan 45 recreatiewoningen die door eiseres worden verhuurd aan [bedrijf 1]. In het bestemmingsplan “Agrarische Enclave” zijn de gronden bestemd als “Recreatie-Verblijfsrecreatie”. Op grond van de planregels is permanente bewoning van de recreatiewoningen niet toegestaan.
5. Een toezichthouder van het college heeft geconstateerd dat de recreatiewoningen op het park werden bewoond door arbeidsmigranten. De bewoning van de recreatiewoningen door arbeidsmigranten is volgens het college in strijd met het bestemmingsplan. Het college heeft daarom bij besluit van 16 maart 2021 aan zowel eiseres als [bedrijf 1] een last onder dwangsom opgelegd van € 800.000 ineens om deze overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) te beëindigen.
In de beslissing op bezwaar van 4 augustus 2022 heeft het college het bezwaar van eiseres tegen de last onder dwangsom ongegrond verklaard en de motivering van het besluit voor wat betreft de hoogte van de dwangsom aangevuld.
Gebruiksovergangsrecht
6. Eiseres betoogt dat het gebruik van de recreatiewoningen door arbeidsmigranten valt onder het gebruiksovergangsrecht van het bestemmingsplan “Buitengebied Agrarische Enclave”. Ter onderbouwing van het beroep op het gebruiksovergangsrecht heeft zij gewezen op de huurovereenkomst van 2 oktober 2002 met [bedrijf 2].
Daarnaast heeft eiseres in beroep verklaringen overgelegd van:
- [persoon B] (CEO [bedrijf 2]) van 14 februari 2022;
- [persoon C] (hoofdplanner [bedrijf 2]) van 13 februari 2022;
- [persoon D] (destijds locatiemanager [bedrijf 2]) van 13 maart 2022 / 17 april 2024.
6.1.
Zoals de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) heeft overwogen in onder meer de uitspraak van 29 augustus 2018 [1] dient degene die zich op het overgangsrecht beroept, de feiten en omstandigheden, waarop dat berust, aannemelijk te maken. Dit betekent dat ter beoordeling staat de vraag of eiseres aannemelijk heeft gemaakt dat de permanente bewoning van de recreatiewoningen op het perceel reeds plaatsvond op de peildatum van 19 maart 2003 en dat dit gebruik daarna onafgebroken is voortgezet.
6.2.
Omdat de last onder dwangsom ziet op 45 recreatiewoningen is het aan eiseres om voor alle 45 recreatiewoningen te onderbouwen dat een beroep kan worden gedaan op het gebruiksovergangsrecht. Vast staat dat op de peildatum slechts 35 recreatiewoningen op het perceel aanwezig waren. Tien recreatiewoningen zijn pas later, omstreeks 2008, gebouwd. Voor deze tien woningen kan het beroep op het gebruiksovergangsrecht niet op gaan. Deze recreatiewoningen zijn immers na de peildatum gerealiseerd en het met het bestemmingsplan strijdige gebruik is dus aangevangen ná de peildatum. Anders dan eiseres op de zitting heeft betoogd ziet het met het bestemmingsplan strijdige gebruik niet op het recreatiepark als zodanig, maar op de individuele recreatiewoningen. Het is dus niet zo dat als voor enkele recreatiewoningen een geslaagd beroep wordt gedaan op het gebruiksovergangsrecht, dit voor alle recreatiewoningen op het park geldt.
De beroepsgrond slaagt in zoverre niet.
6.3.
De rechtbank is na weging van het aangeleverde bewijs van oordeel dat eiseres onvoldoende heeft onderbouwd dat het gebruik van de overige 35 recreatiewoningen valt onder het gebruiksovergangsrecht. De huurovereenkomst van 2 oktober 2002 ziet op de verhuur van de 35 recreatiewoningen door eiseres aan [bedrijf 2]. In artikel 4 van Pro deze overeenkomst staat het volgende: “De huurder zal de verhuurde bungalows uitsluitend ter beschikking stellen ten behoeve van recreatief verblijf van personen die elders hun hoofdverblijf hebben”. Uit deze huurovereenkomst blijkt naar het oordeel van de rechtbank niet dat de 35 recreatiewoningen op de peildatum werden gebruikt voor permanente bewoning, nu dit gebruik in de huurovereenkomst uitdrukkelijk is verboden. Dat [bedrijf 2] zich bezig houdt met de huisvesting van arbeidsmigranten en dat deze bepaling volgens eiseres in de overeenkomst is opgenomen om in te dekken voor het geval er door de gemeente handhavend wordt opgetreden, maakt ook niet dat de overeenkomst een bewijs vormt voor permanente bewoning van de recreatiewoningen. Daarvoor had, net als in de huurovereenkomst die tussen eiseres en [bedrijf 1] is gesloten in 2019, in de huurovereenkomst moeten staan dat de recreatiewoningen werden verhuurd voor bewoning door arbeidsmigranten.
De verklaringen van [persoon B], [persoon C] en [persoon D] over de bewoning zijn naar het oordeel van de rechtbank te onbepaald. In de verklaring van [persoon C] staat niet wanneer het gebruik is begonnen, in de verklaring van [persoon B] staat slechts dat het gebruik vanaf 2003 is begonnen zonder een specifieke datum te benoemen, en in de verklaring van [persoon D] staat slechts dat hij sinds 1 januari 2003 werkzaam is geweest bij [bedrijf 2] en destijds ook op [naam recreatiepark] heeft gewoond tot het eerste kwartaal van 2006. Uit deze verklaringen blijkt onvoldoende dat de 35 recreatiewoningen op 19 maart 2003 werden gebruikt voor permanente bewoning.
De beroepsgrond slaagt niet.
Horen getuigen
6.4.
Op grond van artikel 8:60, vierde lid, van de Awb kunnen partijen getuigen meebrengen naar de zitting, mits daarvan uiterlijk tien dagen voor de dag van de zitting aan de bestuursrechter en aan de andere partijen mededeling is gedaan, met vermelding van namen en woonplaatsen.
Voorafgaand aan de zitting heeft eiseres niet aangegeven getuigen mee te brengen naar de zitting. Op de zitting heeft eiseres aangegeven dat dit komt doordat zij pas binnen de 10 dagen termijn het verweerschrift heeft ontvangen waarin het college heeft aangegeven dat de verklaringen niet concreet genoeg zijn. Als zij eerder van dit standpunt op de hoogte was geweest, dan had eiseres verzocht om deze personen als getuigen te horen. Eiseres heeft op de zitting het aanbod gedaan om deze personen alsnog als getuigen te laten horen.
6.5.
De rechtbank ziet geen aanleiding om het onderzoek te heropenen om deze getuigen te horen. Gemachtigde van eiseres geeft zelf namelijk aan dat hij de getuigen heeft verzocht op te schrijven wat ze zich herinnerden en dat ze dit toen hebben gedaan. Hij voegt daaraan toe dat de getuigen zouden worden overvraagd als hen specifieker zou worden gevraagd te verklaren hoe de situatie was op 19 maart 2003. Hij benadrukt dat het om een situatie van 20 jaar geleden gaat. De rechtbank maakt hieruit op dat de getuigen volgens gemachtigde niet kunnen verklaren wat de situatie op 19 maart 2003 was. Dit is echter wel nodig om als bewijs te kunnen dienen voor het van toepassing zijn van het overgangsrecht. Deze getuigenissen zullen daarom naar het oordeel van de rechtbank redelijkerwijs niet kunnen bijdragen aan de beoordeling van de zaak.
7. Nu vast staat dat door eiseres is gehandeld in strijd met het bestemmingsplan, was het college bevoegd om handhavend op te treden op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo.
8. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
Evenredigheid
9. Eiseres betoogt dat een recreatiepark met 45 recreatiewoningen niet exploiteerbaar is. Zij verwijst naar onderhandelingen met de gemeente die sinds 2014 gaande zijn en waarin ze hebben aangegeven dat op het terrein van 13 hectare minimaal 150 recreatiewoningen zouden moeten komen om de exploitatie rendabel te maken. De gemeente wil echter niet meer dan 60 recreatiewoningen toestaan op het recreatiepark. Het opleggen van de last onder dwangsom heeft volgens eiseres tot gevolg dat de recreatiewoningen leeg komen te staan en dat niet zal kunnen worden gehandeld in overeenstemming met de bestemming. Dit maakt het opleggen van een last onder dwangsom volgens eiseres onevenredig.
9.1.
De overtreding waartegen het college handhavend heeft opgetreden, is het gebruiken van de 45 recreatiewoningen in strijd met het bestemmingsplan. Door eiseres is niet nader onderbouwd dat het onmogelijk is om de recreatiewoningen te gebruiken voor recreatief gebruik in plaats van bewoning door arbeidsmigranten. Dat de 45 woningen die er staan volgens eiseres zodanig zijn verouderd dat het onmogelijk is om deze recreatief te verhuren, is -voor zover het al klopt- bovendien een omstandigheid die voor haar eigen rekening en risico komt, nu zij al tientallen jaren eigenares is van de woningen.
De omstandigheid dat handhavend optreden, met als gevolg leegstand van de recreatiewoningen, mogelijk ernstige financiële gevolgen heeft voor eiseres biedt ook geen grond voor het oordeel dat dit handhavend optreden daardoor onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen. Het is aan eiseres om de recreatiewoningen in overeenstemming met de bestemming te exploiteren. Het bestemmingsplan staat ander gebruik niet toe. De omstandigheid dat winstgevende exploitatie van het recreatiepark bij de geldende bestemming niet mogelijk is, wat daarvan ook zij, maakt dit niet anders. [2]
De vraag of een maximum aantal van 60 woningen of (minimaal) 150 recreatiewoningen op het recreatiepark moeten worden toegestaan kan bij de bestuursrechter aan bod komen in een procedure naar aanleiding van een aanvraag voor een omgevingsvergunning of een wijziging van het bestemmingsplan (tegenwoordig: omgevingsplan) en het daarop door het college of de gemeenteraad te nemen (weigerings)besluit, en niet in het kader van deze handhavingsprocedure. Dat partijen overleg hebben gevoerd over de uitbreiding van het recreatiepark in het kader van de revitaliseringsaanpak van verouderde vakantieparken vormt daarom ook geen bijzondere omstandigheid om van handhaving af te zien.
Het opleggen van de last onder dwangsom is naar het oordeel van de rechtbank niet in strijd met het in artikel 3:4, tweede lid, van de Awb neergelegde evenredigheidsbeginsel.
De beroepsgrond slaagt niet.
Conclusie en gevolgen
10. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat de last onder dwangsom in stand blijft. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. D. Bruinse-Pot, voorzitter, en mr. M.J.M. Verhoeven en mr. S.H. Koopmans, leden, in aanwezigheid van mr. E. Mengerink, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
griffier
De voorzitter is verhinderd deze uitspraak te ondertekenen
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.