ECLI:NL:RBGEL:2025:10490

Uitspraak

RECHTBANK GELDERLAND

Zittingsplaats Arnhem

Bestuursrecht

zaaknummer: ARN 23/7842

uitspraak van de meervoudige kamer van

in de zaak tussen

Stichting Doggerland, uit [plaats 1],

Stichting Ark, uit [plaats 2], de stichtingen

(gemachtigden: mr. L. Mohammad en mr. B.D. Kloostra),

de minister van Infrastructuur en Waterstaat, de minister

(gemachtigden: mr. R.D. Reinders en mr. L. Verhees).

Inleiding

1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van de stichtingen tegen het Natura 2000-beheerplan Friese Front dat de minister op 26 oktober 2023 heeft vastgesteld (het beheerplan).

1.1.

De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.

1.2.

De rechtbank heeft het beroep op 29 september 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigden van de stichtingen samen met [persoon A] en [persoon B] en de gemachtigden van de minister. Het beroep is gelijktijdig met de beroepen in de zaaknummers 23/7840 en 23/7843 behandeld.

Beoordeling door de rechtbank

2. De rechtbank beoordeelt het beheerplan aan de hand van de argumenten die de stichtingen hebben aangevoerd, de beroepsgronden. De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.

2.1.

De rechtbank verklaart het beroep van de stichtingen gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit heeft.

Achtergrond

3. Het Friese Front is een open zeegebied in de Nederlandse Exclusieve Economische Zone (EEZ), op circa 75 kilometer ten noorden van de Waddeneilanden.^[1]Op 15 juni 2016 heeft de staatssecretaris van Economische Zaken het Friese Front aangewezen als Natura 2000-gebied (het aanwijzingsbesluit).^[2]In dit aanwijzingsbesluit is het Friese Front aangewezen voor de trekkende vogelsoort: A199 Zeekoet.^[3]De instandhoudingsdoelstelling voor deze soort is: behoud omvang en kwaliteit leefgebied voor behoud populatie.^[4]

3.1.

Op 26 oktober 2023 heeft de minister voor het Friese Front een beheerplan vastgesteld.^[5]Het beheerplan bevat voorwaarden, richtlijnen en (mitigerende) maatregelen voor het samengaan van natuurbescherming en menselijke activiteiten in het Friese Front. In het beheerplan zijn ook afspraken opgenomen die zien op monitoring, onderzoek, toezicht, handhaving en communicatie.^[6]Verder zijn in het beheerplan de Natura 2000-doelstellingen uitgewerkt en is toegelicht onder welke voorwaarden bepaalde (menselijke) activiteiten in het gebied zijn toegestaan.

Leeswijzer

4. De rechtbank bespreekt eerst het overgangsrecht met betrekking tot de inwerkingtreding van de Omgevingswet en gaat dan in op het toetsingskader. Daarna benoemt de rechtbank welke activiteiten zijn vrijgesteld van de vergunningplicht in het beheerplan. Vervolgens gaat de rechtbank in op de beroepsgronden waarin de stichtingen betogen dat de minister niet op basis van de uitgevoerde passende beoordeling de vereiste zekerheid heeft verkregen dat de vrijgestelde activiteiten geen significante gevolgen (kunnen) hebben voor de instandhoudingsdoelstelling van het Friese Front.

Overgangsrecht

5. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Aanvullingswet Natuur Omgevingswet in werking getreden. Uit artikel 2.9, tweede lid, onder a, van de Aanvullingswet Natuur Omgevingswet volgt dat als het bestuursorgaan voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet een ontwerp ter inzage heeft gelegd van een besluit dat is voorbereid met toepassing van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), het oude recht van toepassing blijft tot het besluit onherroepelijk is indien tegen dit besluit beroep openstaat. Het college heeft bij de vaststelling van het beheerplan de voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 Awb toegepast op grond van artikel 2.3, eerste lid, van de Wet natuurbescherming (Wnb). Het ontwerp van het beheerplan heeft van 10 juni 2022 tot en met 21 juli 2022 ter inzage gelegen. Onderdelen van dit beheerplan zijn voor beroep vatbaar en het beheerplan is nog niet onherroepelijk, zodat de rechtbank concludeert dat in deze zaak het oude recht van toepassing is.

Waartegen kan worden geprocedeerd?

6. Op grond van artikel 8.1, tweede lid, van de Wnb kan een beroep tegen een besluit tot vaststelling van een beheerplan uitsluitend betrekking hebben op de beschrijvingen van projecten of andere handelingen die op grond van artikel 2.9, eerste lid, van de Wnb zijn uitgezonderd van de natuurvergunningplicht.

6.1.

Op grond van artikel 2.9, eerste lid, van de Wnb zijn projecten en andere handelingen die zijn beschreven in en worden gerealiseerd overeenkomstig een beheerplan, uitgezonderd van het in artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb genoemde verbod. In artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb is opgenomen dat het verboden is om zonder natuurvergunning van het college een project te realiseren dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied. Een natuurvergunning kan vervolgens alleen worden verleend als uit een passende beoordeling de zekerheid is verkregen dat het project de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zal aantasten.^[7]

6.2.

Het voorgaande betekent dat het beroep van de stichtingen alleen betrekking kan hebben op concrete projecten als bedoeld in artikel 2.9, eerste lid, van de Wnb, die door opname in het beheerplan zijn vrijgesteld van de vergunningplicht als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb.

Welke activiteiten zijn op grond van het beheerplan vrijgesteld van de vergunningplicht?

7. In het beheerplan heeft de minister de activiteiten onderverdeeld in verschillende categorieën. In categorie 2 zijn de activiteiten opgenomen die zijn vrijgesteld van de vergunningplicht uit de Wnb. Deze activiteiten zijn in het beheerplan aangeduid als ‘vrijgestelde vergunningplichtige activiteiten mét specifieke voorwaarden’ en bestaan uit:

Mijnbouw (bestaande installaties);

 Normale bedrijfsvoering.

Kabels en leidingen (onderhoud):

 Onderhoud aan kabels en leidingen inclusief de daaraan gerelateerde scheepvaart

Militaire activiteiten:

 Schietactiviteiten;

 Explosieven opruimen;

 Gebruik van sonar voor het opsporen van onderzeeboten;

 Bathymetrie inmeten door de Dienst der Hydrografie en opsporen van mijnen.

Onderzoek en monitoring:

 Reguliere monitoring en onderzoek;

 Scheepvaart ten behoeve van onderzoek en monitoring

Markeringen:

 Onderhoud van markeringen.^[8]

De Nadere Effect Analyse

8. Op grond van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn wordt voor elk plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor zo’n gebied, een passende beoordeling gemaakt van de gevolgen voor het gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied. Gelet op de conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied en onder voorbehoud van het bepaalde in artikel 6, vierde lid, van de Habitatrichtlijn, geven de bevoegde nationale instanties slechts toestemming voor dat plan of project nadat zij de zekerheid hebben verkregen dat het de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied niet zal aantasten en nadat zij in voorkomend geval inspraakmogelijkheden hebben geboden.^[9]

8.1.

De minister stelt dat hij de zekerheid heeft verkregen dat de hiervoor onder 7 weergegeven activiteiten uit categorie 2 de natuurlijke kenmerken van het Friese Front niet aantasten. Volgens de minister hebben deze activiteiten namelijk geen significant negatieve effecten op de instandhoudingsdoelstelling van het Friese Front als de specifieke voorwaarden in acht worden genomen. De minister verwijst ter onderbouwing van dit standpunt naar een onderzoek dat in het kader van de totstandkoming van het beheerplan is uitgevoerd naar de (mogelijke) effecten van onder meer de activiteiten uit categorie 2 op de instandhoudingsdoelstelling van het Friese Front. Dit onderzoek betreft het onderzoek ‘Nadere Effectenanalyse Friese Front’ (NEA), dat is uitgevoerd door Haskoning.^[10]De NEA is door de minister gekwalificeerd als een passende beoordeling in de zin van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn. De beoordeling naar de (mogelijke) effecten in de NEA is opgebouwd uit een drietal onderzoeken, namelijk: de ‘Voortoets’^[11], de ‘Nadere Effectanalyse’^[12]en de ‘Cumulatietoets’^[13].

8.2.

In de Voortoets is voor alle activiteiten beschreven of er een kans is op negatieve gevolgen voor de instandhoudingsdoelstelling. Beoordeeld is of globaal en kwantitatief de eventuele effecten van de activiteiten mogelijk significante gevolgen hebben voor het behalen van de instandhoudingsdoelstelling.

In de Nadere Effectanalyse zijn de activiteiten waarvoor significante effecten op het kunnen behalen van de instandhoudingsdoelstelling in de Voortoets niet kunnen worden uitgesloten (semi)kwantitatief beoordeeld. Waarna is beoordeeld in hoeverre de effecten van deze activiteiten mogelijk significant zijn.

8.3.

De stichtingen voeren aan dat de minister op basis van de NEA niet de vereiste zekerheid heeft verkregen dat de activiteiten uit categorie 2 van het beheerplan geen significante gevolgen (kunnen) hebben voor de instandhoudingsdoelstelling. De stichtingen stellen onder meer dat de NEA niet voldoet aan de vereisten die aan een passende beoordeling zijn gesteld door het Hof van Justitie van de Europese Unie (het Hof van Justitie).

8.4.

De minister heeft op 5 september 2025 een aanvullende notitie/memo ingebracht (aanvullende memo) van Haskoning.

8.5.

De rechtbank overweegt dat volgens vaste rechtspraak van het Hof van Justitie in een passende beoordeling, als bedoeld in artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn, de gevolgen van een plan of project voor het betrokken gebied, op basis van de beste wetenschappelijke kennis ter zake, alle aspecten van het betrokken plan of project die op zichzelf of in combinatie met andere plannen of projecten de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied in gevaar kunnen brengen, moeten worden geïnventariseerd. Een passende beoordeling mag volgens de rechtspraak van het Hof van Justitie geen leemten vertonen en moet volledige, precieze en definitieve constateringen en conclusies bevatten die elke redelijke wetenschappelijke twijfel over de gevolgen van de geplande werkzaamheden voor het betrokken beschermde gebied kunnen wegnemen.^[14]

8.6.

De rechtbank heeft de beroepsgronden van de stichtingen waarin zij betogen dat de minister niet op basis van de NEA de vereiste zekerheid heeft verkregen dat de vrijgestelde activiteiten geen significante gevolgen kunnen hebben voor de instandhoudingsdoelstelling van het Friese Front, ingedeeld per betwiste activiteit uit categorie 2:

De beoordeling of de minister de vereiste zekerheid heeft verkregen dat door de activiteit ‘normale bedrijfsvoering mijnbouwactiviteiten’ (mijnbouwactiviteiten) de natuurlijke kenmerken van het Friese Front niet worden aangetast (overwegingen 9 – 9.5);
De beoordeling of de minister de vereiste zekerheid heeft verkregen dat door de ‘schietactiviteiten door de Marine’ (schietactiviteiten) de natuurlijke kenmerken van het Friese Front niet worden aangetast (overwegingen 10 – 10.6);
De beoordeling of de minister de vereiste zekerheid heeft verkregen dat door de activiteit ‘tot ontploffing brengen van explosieven’ (ruimen van explosieven) de natuurlijke kenmerken van het Friese Front niet worden aangetast (overwegingen 11 – 11.7);
De beoordeling of de minister de vereiste zekerheid heeft verkregen dat door het gebruik van sonar (sonaractiviteiten) de natuurlijke kenmerken van het Friese Front niet worden aangetast (overwegingen 12 – 12.8);
De beoordeling of de minister de vereiste zekerheid heeft verkregen dat door de activiteit ‘Kabels en leidingen (onderhoud)’ (kabels- en leidingenactiviteit) de natuurlijke kenmerken van het Friese Front niet worden aangetast (overwegingen 13 – 13.5);

Mijnbouwactiviteiten

9. Onder de mijnbouwactiviteiten wordt in het beheerplan verstaan: de ‘dagelijkse activiteiten’ waarbij geluid en licht worden geproduceerd en activiteiten zoals de lozing van regen-, spoel- en schrobwater, aangroeiwering, corrosiepreventie en lozing van sanitair afvalwater,^[15]de lozing van productiewater en sanitair afvalwater en de vlieg- en vaarbewegingen.^[16]In het beheerplan zijn de mijnbouwactiviteiten vrijgesteld van de vergunningplicht uit de Wnb als wordt voldaan aan de volgende voorwaarden:

De concentraties van olie en chemicaliën in lozing van productiewater, regen-, spoel- en schrobwater en sanitair afvalwater dienen te voldoen aan artikel 9.1 van de Mijnbouwregeling en artikel 80 van het Mijnbouwbesluit;
Afval (zoals o.a. plastic en huishoudelijk afval) en andere afvalstoffen (met uitzondering van productie water en regen-, spoel- en schrobwater) mogen niet geloosd of gestort worden. Deze voorwaarde is gebaseerd op voorschriften uit bestaand beleid zoals vastgesteld in het Mijnbouwbesluit art. 80.
Vaarbewegingen van werkverkeer naar en van de platforms vinden zoveel mogelijk buiten de periode van juli tot en met oktober plaats.
Wanneer het toch noodzakelijk is om voor aan- en afvoer van materiaal of voor onderhoud de installaties in het Natura 2000-gebied Friese Front met een schip te bezoeken in de periode juli - oktober, dan wordt gebruik gemaakt van de scheepvaartroute en de route daarbuiten zo kort mogelijk gehouden. Wanneer dit niet mogelijk is, wordt omgevaren om het Natura 2000-gebied Friese Front zo kort mogelijk te doorkruisen. De algemene richtlijnen voor scheepvaart gelden zoals in paragraaf 5.4.

9.1.

In de voortoets uit de NEA is het volgende geconcludeerd over de mijnbouwactiviteiten:

‘
Conclusie wel/niet meenemen naar NEA

Van de verschillende mijnbouwactiviteiten tijdens de productiefase kan voor het lozen van productiewater een significant negatief effect op de zeekoet niet op voorhand uitgesloten worden. Het productiewater wordt conform wettelijke eisen geloosd op het oppervlaktewater, maar kan in kleine hoeveelheden nog wel verontreinigd zijn met alifaten (olie), aromaten (voornamelijk benzeen), zware metalen en natuurlijke radionucliden. Op basis van een OSPAR-aanbeveling zal eind 2018 een risk based approach (RBA) geïmplementeerd worden op alle platforms in het OSPAR- gebied, om de effecten van productiewaterlozing te mitigeren (de Vries en Tamis, 2014). Omdat het productiewater vooralsnog continu geloosd wordt, de soort zeer gevoelig is voor oppervlakteverontreiniging (met name olie) en onduidelijk is of de instandhoudingsdoelstelling wordt gerealiseerd, wordt dit effect nader onderzocht in de NEA in hoofdstuk 6.’^[17]

In de nadere effectanalyse uit de NEA is het volgende geconcludeerd over de mijnbouwactiviteiten:

‘Effectbeoordeling

De zeekoet is zeer gevoelig voor verontreiniging. Het productiewater bevat echter zeer lage concentraties aan olie. In de zomer tijdens de ruiperiode kan de zeekoet mogelijk een negatief effect ondervinden, maar dit is zeker niet significant vanwege de kleine omvang van de verontreiniging (0,016%).’^[18]

9.2.

In het beheerplan zijn onder meer de volgende passages opgenomen:

‘
5.6.1.1 Lozing van productiewater en sanitair afvalwater

Productiewater is het water dat omhoogkomt uit het gasveld samen met het aardgas. Het vrijgekomen productiewater wordt na behandeling geloosd. Het debiet varieert per platform van enkele kubieke meters water per uur bij een klein platform tot tientallen kubieke meters per uur voor een groot plat form. Het productiewater is licht verontreinigd met alifaten (olie), aromaten (voornamelijk benzeen), zware metalen en natuurlijke radionucliden. De concentraties van deze stoffen moeten voldoen aan de wettelijke eisen conform de Mijnbouwregeling. Daarnaast is onderzocht dat lozing van productiewater van minder dan 30.000 m3 per jaar niet leidt tot significant ecotoxicologische gevolgen (Karman & Smit, 2019). De lozingen worden ieder jaar door OSPAR gecontroleerd en gedocumenteerd. Ook de lozing van sanitair afvalwater vindt plaats conform de eisen in de Mijnbouwregeling.

De zeekoet is gevoelig voor (olie)verontreiniging, vooral in de ruiperiode (juli-oktober), omdat de vogels dan niet kunnen vliegen, permanent op zee zijn en foerageren op het Friese Front. De 15 platforms in het Natura 2000-gebied Friese Front zorgen ervoor dat dagelijks circa 0,47 km2 water licht verontreinigd wordt door productiewater. Dat is minder dan 0,016% van het oppervlak van het Natura 2000-gebied Friese Front. Tijdens de ruiperiode kan de zeekoet mogelijk een significant effect ondervinden; het verenpakket kan worden aangetast door olieresten, waardoor dit niet meer waterdicht zal zijn en de zeekoet kan komen te overlijden.’^[19]

‘6.1 Kennisleemtes

In de Doeluitwerking (Didderen et al., 2019), NEA (Royal HaskoningDHV, 2019) en hoofdstuk 4 en 5 zijn er voor het Friese Front kennisleemtes en onduidelijkheden ten aanzien van de zeekoet geconstateerd. Daarnaast zijn de effecten van een aantal activiteiten onduidelijk.

(…)

Instandhoudingsdoelstelling

Leemte in kennis

Kennisleemtes in relatie tot drukfactoren/activiteiten

Zeekoet

(Structurele) vervuiling met olie, vetten, chemicaliën, plastics in relatie tot risico voor zeekoeten

Zeekoet

Het is onduidelijk wat de omvang van de effecten van scheepvaartbewegingen en lozing van verontreinigd water is op de zeekoet.^[20]

9.3.

De stichtingen betogen dat de minister niet de vereiste zekerheid heeft verkregen dat de mijnbouwactiviteiten de natuurlijke kenmerken van het Friese Front niet aantasten. De stichtingen voeren daartoe aan dat de minister onvoldoende onderzoek heeft verricht naar de gevolgen van de mijnbouwactiviteiten op de instandhoudingsdoelstelling. Volgens de stichtingen is in de NEA niet de best beschikbare kennis meegenomen. Verder stellen de stichtingen onder meer dat als gevolg van de mijnbouwactiviteiten (olie)verontreiniging optreedt en dit negatieve effecten heeft op zeekoeten. Tot slot stellen de stichtingen dat in de NEA ten onrechte niet is beoordeeld of de toename van giftige stoffen, als gevolg van de gaswinning, significant negatieve effecten heeft op de instandhoudingsdoelstelling en dat er ten onrechte geen cumulatietoets is uitgevoerd.

9.4.

De minister stelt zich op het standpunt dat hij wel de vereiste zekerheid heeft verkregen dat de mijnbouwactiviteiten de natuurlijke kenmerken van het Friese Front niet aantasten. De minister stelt dat de mijnbouwactiviteiten slechts bestaande gaswinning betreffen, de lozingen dienen te voldoen aan de mijnbouwregelingen en een eventuele verontreiniging slechts 0,016% van het wateroppervlak zal betreffen.

9.5.

De rechtbank overweegt dat uit de stukken volgt dat de zeekoet vooral in de ruiperiode gevoelig is voor (olie)vervuiling, omdat het verenpakket daardoor kan worden aangetast. Uit het overzicht van kennisleemtes volgt dat geen wetenschappelijke duidelijkheid bestaat over de vraag hoe gevoelig de zeekoet hiervoor is. Het is dan ook niet duidelijk of de mate van vervuiling van het productiewater nadelig kan zijn voor de zeekoet. De minister heeft het echter, zekerheidshalve, mogelijk geacht dat de zeekoet tijdens de ruiperiode een significant effect ondervindt van die vervuiling in het productiewater. Niet in geschil is echter dat dit looswater binnen een zeer korte afstand van een platform al zodanig is vermengd met het gewone zeewater dat de vervuiling is opgegaan in de achtergrondwaarden van het zeewater. De stichtingen hebben ook niet weerlegd dat om die reden slechts 0,016% van het oppervlak van het Natura 2000-gebied Friese Front meetbare gevolgen ondervindt van de lozing van het productiewater. De rechtbank volgt de minister dan ook in het betoog dat zelfs als op die locaties rondom de platforms sprake zou zijn van nadelige gevolgen voor de zeekoeten, de gevolgen voor de instandhoudingsdoelen van de zeekoet binnen het gehele gebied zeker niet significant zullen zijn. Daarbij heeft de minister mee kunnen wegen dat het gebruik van de bestaande platforms al vele jaren plaatsvindt en de instandhoudingsdoeleinden nog altijd gunstig zijn.

9.6.

Het voorgaande laat onverlet dat wel sprake is van een lozing van productiewater met verontreinigingen. Ook als dat op zichzelf niet voldoende is om een significant gevolg te hebben voor de instandhoudingsdoelstelling voor de zeekoet, kan deze vervuiling dat in cumulatie met andere activiteiten mogelijk wel hebben. De vervuiling gaat immers wel op in de normale achtergrondwaarden van het zeewater, maar verdwijnt daarmee niet. De enkele voorwaarde dat de lozingen moeten voldoen aan de mijnbouwregeling maakt nog niet inzichtelijk welke stoffen concreet door de platforms in het water geloosd worden. Ter zitting is ter sprake gekomen dat deze gegevens wel voorhanden zijn. Naar het oordeel van de rechtbank had het dan ook op de weg van de minister gelegen om die specifieke gegevens van de afzonderlijke offshore gasmijninstallaties te betrekken in zijn (cumulatieve) beoordeling. De beroepsgrond slaagt.

Schietactiviteiten

10. Onder de schietactiviteiten wordt volgens het beheerplan verstaan: schietactiviteiten waaronder het gebruik maken van gewone scheepskanonnen en raketten en het uitvoeren van bevoorradingsoefeningen op zee. In het beheerplan is deze activiteit vrijgesteld van de vergunningplicht wanneer wordt voldaan aan de volgende voorwaarden

 Schietactiviteiten vinden in beginsel niet in de periode juli tot en met oktober binnen het Natura 2000-gebied Friese Front plaats. Wanneer ze wel in die periode plaatsvinden, wordt gekozen voor locaties en schietrichtingen binnen de begrenzingen van EHD42, waarbij het Natura 2000-gebied Friese Front wordt vrijgehouden;

 Aan schietactiviteiten gerelateerde scheepvaartbewegingen worden zo min mogelijk in de periode juli tot en met oktober in het Natura 2000-gebied Friese Front uitgevoerd. Hierbij wordt verwezen naar de algemene richtlijnen (zie paragraaf 5.4).^[21]

10.1.

In de voortoets uit de NEA is het volgende geconcludeerd over de schietactiviteiten:

‘Conclusie wel/niet meenemen naar NEA

Het Friese Front overlapt deels met een militair oefengebied. Ook het gebruik van sonar vindt plaats in het gebied. Schietoefeningen vinden het hele jaar door plaats, maar voornamelijk in het 2e kwartaal. De zeekoet is aanwezig in het Friese Front en het meest kwetsbaar in de periode juli-oktober (3e kwartaal). (…) Aangezien de zeekoet gevoelig is voor een aantal storingsfactoren, het onduidelijk is of het doel voor deze soort wordt gehaald en het onduidelijk is hoe groot het effect is van deze activiteiten is, worden alle militaire activiteiten in het Friese Front nader onderzocht in de NEA in hoofdstuk 6.’^[22]

In de nadere effectanalyse uit de NEA is het volgende geconcludeerd over de schietactiviteiten:

‘De militaire oefeningen vinden voornamelijk buiten de gevoelige periode van de zeekoet plaats, maar er bestaat een mogelijkheid dat ze wel plaatsvinden. De overlap in ruimte en in tijd is beperkt waardoor een klein effect van oppervlakteverlies en verstoring door aanwezigheid niet uitgesloten kan worden, maar dit is niet significant. (…) Verontreiniging door de aanwezigheid van kogels in het water of het raken van zeekoeten door kogels (mechanisch effect) zijn niet aan de orde.’^[23]

10.2.

In het beheerplan zijn onder meer de volgende passages opgenomen:

‘5.6.3.1 Schietactiviteiten (Marine)

(…)

‘
Het gebied Friese Front overlapt met ongeveer 30% het militaire schietgebied EHD42. De Marine houdt geen reguliere schietoefeningen in de EHD42. Wanneer er desalniettemin een keer schietoefeningen plaatsvinden in het gebied EHD42, wordt dit zodanig ingericht dat het gebied Friese Front wordt vrijgehouden. De schietrichting is altijd naar het midden van het oefengebied, net buiten het gebied Friese Front. Om significant negatieve effecten op de zeekoet te voorkómen worden voorwaarden gesteld, op basis waarvan de activiteit is vrijgesteld van de vergunningplicht in het kader van de Wnb. Hiermee worden significant negatieve effecten uitgesloten en resteffecten beperkt.^[24]

‘6.1 Kennisleemtes

(…)

Instandhoudingsdoelstelling

Leemte in kennis

Kennisleemtes in relatie tot drukfactoren/activiteiten

Zeekoet

Verstoring als gevolg van schietoefeningen Defensie^[25]

10.3.

De stichtingen betogen dat de vrijstelling van de schietactiviteiten in het beheerplan in strijd zijn met het rechtszekerheids- en motiveringsbeginsel is. De stichtingen voeren daartoe aan dat de minister ten onrechte niet heeft geconcretiseerd wat wordt bedoeld met ‘in beginsel’ in de vrijstellingsvoorwaarde. Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 29 mei 2019 stellen de stichtingen dat deze onduidelijkheid in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel.^[26]Zo is voor de stichtingen niet op voorhand duidelijk hoeveel en welke schietactiviteiten er vallen onder de reikwijdte van deze vrijstelling.

10.4.

De minister stelt zich op het standpunt dat de vrijstelling van de schietactiviteiten in het beheerplan niet in strijd is met rechtszekerheids- en motiveringsbeginsel. De minister stelt dat de term ‘in beginsel’ als bedoeld in de voorwaarde voldoende duidelijk is en de schietactiviteiten slechts incidenteel plaatsvinden in het Friese Front. Hierbij merkt de minister op dat wanneer deze schietactiviteiten toch plaatsvinden in het Friese Front er geen significante gevolgen voor de instandhoudingsdoelstelling optreden, gelet op de lage frequentie van het aantal schietactiviteiten.

10.5.

De rechtbank overweegt dat de Afdeling, in de door de stichtingen aangehaalde uitspraak heeft overwogen dat uit de voorwaarden van paragraaf 5.4.20 van het in die procedure voorliggende beheerplan onvoldoende duidelijk volgt of, en zo ja, gedurende welke periode en onder welke eventuele andere voorwaarden riet kon worden gemaaid, gekamd, gebundeld en in bundels kan worden verplaatst naar de oever van een watergang opdat de uitzondering op de vergunningplicht van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb op grond van artikel 2.9, eerste lid, van toepassing is voor rietbeheer. De Afdeling concludeerde vervolgens dat het voorliggende in zoverre was genomen in strijd met het rechtzekerheidsbeginsel.^[27]

10.6.

De rechtbank oordeelt dat uit de gestelde voorwaarde aan de vrijstelling van de schietactiviteiten niet duidelijk volgt onder welke omstandigheden, hoeveel en welke schietactiviteiten wel plaats mogen vinden in de periode juli tot en met oktober in het Friese Front en waarom onder die betreffende omstandigheden geen natuurvergunning aangevraagd kan worden. Het had naar het oordeel van de rechtbank op de weg van de minister gelegen om hierover meer duidelijkheid te scheppen. Uit het hiervoor in 10.5 aangehaalde kan worden afgeleid dat dit wel nodig is. De stelling van de minister dat deze schietactiviteiten slechts incidenteel plaatsvinden brengt in het voorgaande geen verandering. Daarmee is immers niet gezegd dat dit ook in de toekomst slechts incidenteel zal plaatsvinden, zeker niet als hiervoor op voorhand al toestemming is verleend, en in het beheerplan is ook geen limiet gesteld aan het aantal schietactiviteiten in het Friese Front. De rechtbank ziet in wat de stichtingen hebben aangevoerd daarom aanleiding voor het oordeel dat het beheerplan in zoverre is vastgesteld in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. De beroepsgrond slaagt.

Het ruimen van explosieven

11. Onder het ruimen van explosieven wordt volgens het beheerplan verstaan: het vinden en tot ontploffing brengen van Unexploded Ordnance uit WO I en II.^[28]In het beheerplan is deze activiteit vrijgesteld van de vergunningplicht wanneer wordt voldaan aan de volgende voorwaarden^[29]:

Bij het vernietigen van explosieven moeten mitigerende maatregelen worden genomen om het effect van onderwaterexplosies zoveel mogelijk te beperken;
Het ruimen van explosieven vindt zoveel mogelijk buiten het Natura 2000-gebied plaats. Indien het niet mogelijk is dat een explosief wordt verplaatst en het vanwege veiligheidsrisico’s toch geruimd moet worden, zal dat zoveel mogelijk buiten de periode juli tot en met oktober plaatsvinden. Defensie zal (in overleg en na verkrijgen toestemming van de Kustwacht) met Rijkswaterstaat afstemmen of en onder welke voorwaarden dat gebeurt.
De voorschriften van de Koninklijke Marine, ‘Gedragscode Springen van munitie op de Noordzee’ en de Bekendmaking 01/18 Groepsoudste KBW en mijnendienst dienen opgevolgd te worden bij het ruimen van munitie op de Noordzee. Deze voorschriften hebben ook betrekking op de bescherming van zeezoogdieren en vogels. Hieronder volgt een beknopte samenvatting van de relevante voorwaarden:

- monitoren op de aanwezigheid van dieren door middel van visuele inspectie;

- liften van explosieven van de bodem en zo dicht mogelijk nabij de oppervlakte laten springen;

- niet stapelen van explosieven, oftewel niet tegelijkertijd laten springen.

In het kader van de monitoring van onderwatergeluid worden door Rijkswaterstaat de ruimingen jaarlijks opgenomen in het (openbare) ICES Impulsive Noise Register.
In overleg met alle betrokken partijen zal periodiek geanalyseerd worden hoeveel explosieven er in het Natura 2000-gebied Friese Front zijn aangetroffen en hoe men hiermee is omgegaan. Hieruit zal blijken of en zo ja welke maatregelen mogelijk zijn om de zeekoet te beschermen.
Voor alle scheepvaartbewegingen gelden de algemene richtlijnen (zie paragraaf 5.4).

11.1.

In de voortoets uit de NEA is het volgende geconcludeerd over het ruimen van explosieven

‘Conclusie wel/niet meenemen naar NEA

Het Friese Front overlapt deels met een militair oefengebied. Ook het gebruik van sonar vindt plaats in het gebied. Schietoefeningen vinden het hele jaar door plaats, maar voornamelijk in het 2e kwartaal. De zeekoet is aanwezig in het Friese Front en het meest kwetsbaar in de periode juli-oktober (3e kwartaal). Het onschadelijk maken van explosieven (externe werking) en het gebruik van sonar kan het hele jaar door plaatsvinden. Er is dus zowel een overlap in ruimte als tijd, maar onduidelijk is hoe groot die overlap is. Aangezien de zeekoet gevoelig is voor een aantal storingsfactoren, het onduidelijk is of het doel voor deze soort wordt gehaald en het onduidelijk is hoe groot het effect is van deze activiteiten is, worden alle militaire activiteiten in het Friese Front nader onderzocht in de NEA in hoofdstuk 6.’^[30]

In de nadere effectanalyse uit de NEA is het volgende geconcludeerd over het ruimen van explosieven

‘
Effectbeoordeling

‘(…)
De militaire activiteiten kunnen leiden tot (tijdelijk) oppervlakteverlies, verontreiniging, verstoring door geluid, optische verstoring en mechanische effecten. De voortoets concludeert dat significant negatieve effecten op de zeekoet niet op voorhand uitgesloten worden, omdat ze gevoelig zijn voor een deel van de storingsfactoren.’^[31]

11.2.

In de aanvullende memo zijn ter beantwoording van de vraag of significante gevolgen vanwege het laten springen van explosieven (door de vrijstellingsvoorwaarden) kunnen worden uitgesloten, onder meer de volgende conclusies opgenomen:

‘Conclusie

De vrijstellingsvoorwaarden voor het laten springen van explosieven dragen voldoende bij aan het mitigeren van effecten op de ISHD voor de gebieden Klaverbank, Friese Front en Doggersbank waardoor significante effecten uitgesloten kunnen worden op basis van de volgende punten:

In de praktijk is de incidentie van deze vrijgestelde activiteit nabij het Friese Front, Klaverbank en Doggersbank zeer laag, waardoor het – bij een onveranderde intensiteit - niet aannemelijk is dat er significante effecten optreden op populatieniveau door het vrijstellen van deze activiteit in de drie offshore Natura 2000-gebieden;
(…)
Het ISHD voor zeekoet in het Friese Front is behoud van de populatie en behoud van de oppervlakte en kwaliteit van het leefgebied. De huidige staat van instandhouding voor zeekoet is gunstig. De relatieve bijdrage van het Friese Front op de landelijke populatie is niet bekend, door grote schommelingen in tellingen (8.000 – 90.000) is een kwantificering van de gebiedsdoelstelling (nog) niet mogelijk. In de kwetsbare periode van de zeekoet juli t/m oktober bevinden zeekoeten zich ook buiten het Friese Front blijkt uit recente verspreidingsgegevens. Doordat dat zeekoeten in die periode niet kunnen wegvliegen van verstoring en dat de relatieve bijdrage van het Friese Front zo sterk kan variëren per jaar, kan externe werking optreden wanneer buiten het Natura 2000-gebied een explosief tot ontploffing wordt gebracht. Zeekoeten die in de rui zijn kunnen namelijk niet wegvliegen.

Door de vrijstellingsvoorwaarde die stelt dat visuele inspectie plaats moet vinden, wordt bovengenoemd risico wel verder beperkt.^[32]

11.3.

In het beheerplan zijn onder meer de volgende passages opgenomen:

‘5.6.3.2 Explosieven opruimen

Op het gehele NCP wordt Unexploded Ordnance (UXO) (uit WO I en II) gevonden en tot ontploffing gebracht. Dit gebeurt zeer regelmatig, zeker wekelijks. Per jaar worden gemiddeld ongeveer 120 explosieven geruimd op het NCP (Von Benda-Beckmann et al., 2015). De hoeveelheid explosieven die sinds 1990 in het gebied Friese Front geruimd is, is nihil (ICES Impulsive Noise Register). In Nederland is het ruimen van munitie een taak van het ministerie van Defensie.

Door de hoge geluidsdruk afkomstig van explosieven zouden zeekoeten gehoorschade kunnen oplopen. Het is onduidelijk of en hoeveel zeekoeten effecten ondervinden van het tot ontploffing brengen van explosieven. Het ruimen van explosieven vindt zo mogelijk buiten Natura 2000-gebieden plaats en heeft dan geen direct effect. Wel kunnen zeekoeten die onderweg zijn naar het gebied Friese Front effecten ondervinden. Indien het niet mogelijk is dat een explosief wordt verplaatst en het vanwege veiligheidsrisico’s toch geruimd moet worden, zal dat zoveel mogelijk buiten de periode juli tot en met oktober plaatsvinden en zal Defensie (in overleg met de Kustwacht) met Rijkswaterstaat afstemmen of en onder welke voorwaarden dat gebeurt. Om effecten op de zeekoet te voorkómen worden voorwaarden gesteld op basis waarvan de activiteit is vrijgesteld van de vergunningplicht in het kader van de Wnb. Door het opvolgen van de voorwaarden (zie 5.6.3.4) worden significant negatieve effecten uitgesloten en resteffecten beperkt.’^[33]

‘
6.1 Kennisleemtes

(…)

Instandhoudingsdoelstelling

Leemte in kennis

Kennisleemtes in relatie tot drukfactoren/activiteiten

Zeekoet

De effecten van onderwatergeluid en cumulatie van verschillende vormen van onderwatergeluid (vooral impulsgeluid als bij heien, sonar en opruimen explosieven) op verspreiding en ecologie van duikende vogels zoals de zeekoet zijn op dit moment nog onduidelijk.^[34]

11.4.

De stichtingen betogen dat de minister niet de vereiste zekerheid heeft verkregen dat het ruimen van explosieven de natuurlijke kenmerken van het Friese Front niet aantast. De stichtingen stellen zich op het standpunt dat de minister onvoldoende onderzoek heeft gedaan naar de effecten die het ruimen van explosieven (kan) hebben op habitats en soorten in het Friese Front. Verder betogen de stichtingen dat het laten ontploffen van explosieven gepaard gaat met een aanzienlijke geluidsimpact en dit een negatieve impact heeft op onder meer zeekoeten. Ter zitting hebben de stichtingen aangevoerd dat de documenten die zijn opgenomen in de voorwaarden waaronder het ruimen van explosieven vrijgesteld is, niet openbaar raadpleegbaar zijn.

11.5.

De minister stelt zich op het standpunt dat hij wel de vereiste zekerheid heeft verkregen dat het ruimen van explosieven de natuurlijke kenmerken van het Friese Front niet aantast. De minister onderbouwt dit standpunt met het argument dat het ruimen van explosieven nagenoeg niet plaatsvindt en het uitgangspunt is dat het ruimen van de explosieven zoveel mogelijk plaatsvindt buiten het Friese Front. Hierdoor heeft het ruimen van de explosieven geen direct effect op de zeekoet. Verder stelt de minister dat wanneer een explosief wel in het gebied tot ontploffing moet worden gebracht, deze ontploffing zoveel mogelijk plaatsvindt buiten de gevoelige periodes van de zeekoet en aanvullende mitigerende maatregelen worden genomen, zodat negatieve effecten tot een minimum worden beperkt.

11.6.

De rechtbank oordeelt dat de minister niet de vereiste zekerheid heeft verkregen dat de natuurlijke kenmerken van het Friese Front niet worden aangetast. De rechtbank acht hiertoe van belang dat de minister niet inzichtelijk heeft gemaakt wat de (mogelijke) gevolgen zijn van het ruimen van de explosieven en daarmee samenhangend wat de gevolgen zijn voor de instandhoudingsdoelstelling. Dit voorgaande vindt bevestiging in het beheerplan waarin is opgenomen dat het onduidelijk is of, en zo ja hoeveel, zeekoeten effecten ondervinden van het tot ontploffing brengen van explosieven. De stelling van de minister dat het ruimen van explosieven nauwelijks plaatsvindt en zo mogelijk het explosief buiten het Friese Front tot ontploffing wordt gebracht, brengt in het voorgaande geen verandering. Immers wordt door opname in het beheerplan (ook) toestemming gegeven om een explosief wel binnen het Friese Front en in de voor de zeekoet gevoelige periode te laten ontploffen. Er is geen garantie dat ook in de toekomst nauwelijks explosieven zullen worden gevonden en dat gevonden explosieven ook dan meestal verplaatst kunnen worden voordat ze tot ontploffing worden gebracht, dit betreffen immers onzekere gebeurtenissen. Verder merkt de rechtbank op dat verschillende documenten waarnaar wordt verwezen onder het derde bolletje van de gestelde voorwaarden, niet openbaar raadpleegbaar zijn. Door enkel een ‘beknopte samenvatting van de relevante voorwaarden’ op te nemen in de voorwaarden, is het voor derden niet na te gaan of degene die het explosief ruimt, zich aan al de betreffende voorwaarden houdt. De beroepsgrond slaagt.

Sonaractiviteiten

12. Onder sonaractiviteiten wordt volgens het beheerplan een drietal activiteiten verstaan, namelijk:

1. ‘Gebruik van sonar voor het opsporen van onderzeeboten’.

 Onder deze activiteit wordt verstaan het door de Koninklijke Marine gebruiken van laag- en midfrequente (<10kHz) sonarsystemen voor het opsporen van onderzeeboten.^[35]

2. ‘ ‘Gebruik van sonar voor hydrografie’.

 Onder deze activiteit wordt verstaan het continu uitvoeren van lodingswerkzaamheden. De lodingen vinden plaats met behulp van echoapparatuur.^[36]

3. ‘ ‘gebruik van sonar voor het opsporen van mijnen en historische munitie’.

 Onder deze activiteit wordt verstaan het door mijnenbestrijdingsvaartuigen van hoogfrequente sonarsystemen om explosieven te lokaliseren.^[37]

In het beheerplan zijn de sonaractiviteiten vrijgesteld van de vergunningplicht wanneer wordt voldaan aan de volgende voorwaarden:^[38]

Om verstoring van de zeekoet zo veel mogelijk te beperken wordt in de periode juli tot en met oktober in beginsel vermeden om laag- en midfrequente sonar te gebruiken en wordt geadviseerd de daaraan gerelateerde scheepvaart in het Natura 2000-gebied Friese Front te beperken;
Defensie zal laag-en midfrequente sonar systemen uitsluitend in het Natura 2000-gebied Friese Front gebruiken uit operationele noodzaak. In de relevante Defensievoorschriften zal worden geborgd dat routinematige oefeningen en testen niet in het Natura 2000-gebied Friese Front zullen plaatsvinden en er zal tevens een veilige afstand tot het gebied in acht genomen worden;
Indien het wel noodzakelijk is om door het Natura 2000-gebied Friese Front te varen in deze periode, gelden de algemene richtlijnen voor scheepvaart (zie paragraaf 5.4);
Het gebruik van laag- en midfrequente sonar maakt onderdeel uit van de monitoring van onderwater geluid, zoals voor de Europese Kaderrichtlijn Mariene Strategie wordt uitgevoerd. Dit wordt gerapporteerd aan Rijkswaterstaat en opgenomen in het (openbare) ICES Impulsive Noise Register.

12.1.

In de voortoets van de NEA is het volgende geconcludeerd over de sonaractiviteiten:

‘Conclusie wel/niet meenemen naar NEA

Het Friese Front overlapt deels met een militair oefengebied. Ook het gebruik van sonar vindt plaats in het gebied. (…). De zeekoet is aanwezig in het Friese Front en het meest kwetsbaar in de periode juli-oktober (3e kwartaal). Het onschadelijk maken van explosieven (externe werking) en het gebruik van sonar kan het hele jaar door plaatsvinden. Er is dus zowel een overlap in ruimte als tijd, maar onduidelijk is hoe groot die overlap is. Aangezien de zeekoet gevoelig is voor een aantal storingsfactoren, het onduidelijk is of het doel voor deze soort wordt gehaald en het onduidelijk is hoe groot het effect is van deze activiteiten is, worden alle militaire activiteiten in het Friese Front nader onderzocht in de NEA in hoofdstuk 6.’^[39]

In de nadere effectanalyse van de NEA is het volgende geconcludeerd over de sonaractiviteiten:

‘
(…) De effecten van onderwatergeluid door sonar op de zeekoet zijn niet bekend, het effect is dus onduidelijk en daardoor zijn significante effecten niet uit te sluiten. Verontreiniging door de aanwezigheid van kogels in het water of het raken van zeekoeten door kogels (mechanisch effect) zijn niet aan de orde.’

12.2.

In de aanvullende memo is onder meer het volgende opgenomen:

‘
Onderzoek naar de effecten van sonar op zeezoogdieren - maar ook vogels, gaat voornamelijk uit van de bekende gehoorgrenskaders van soorten (Harris et al., 2018). Daarom is nog maar weinig bekend over de effecten van hoogfrequente sonar >200 Khz op vogels en zeezoogdieren. Dat wordt ook in de NEA’s geconcludeerd. In het recente KEC 5.0 wordt over >200 kHZ echo sounders aangegeven dat deze hoge frequenties waarschijnlijk niet hoorbaar zijn voor bruinvissen (Crocker et al., 2018; Pace et al., 2021) dus maakt het zeer onwaarschijnlijk dat er gehoorschade optreedt.^[40]

Conclusie

Op basis van bovenstaande kan geconcludeerd worden dat significante effecten van sonar >200 kHz, met inachtneming van de vrijstellingsvoorwaarden, kunnen worden uitgesloten.’^[41]

12.3.

In het beheerplan zijn onder meer de volgende passages opgenomen:

‘
5.6.3.3 Gebruik van sonar en echoapparatuur

‘
Gebruik sonar voor opsporen van onderzeeboten

De Koninklijke Marine gebruikt laag- en midfrequente (<10kHz) sonarsystemen (zoals een hull-mounted sonar) voor het opsporen van onderzeeboten. In de gehele zuidelijke Noordzee vindt dit zelden plaats en daarmee dus ook zelden in het gebied Friese Front.

Het is onduidelijk in hoeverre zeekoeten gevoelig zijn voor sonars in deze frequentieband; het zou kunnen leiden tot verstoring en gehoorschade. De Marine zal daarom deze systemen uitsluitend in Natura 2000-gebieden gebruiken uit zwaarwegende operationele noodzaak. In de relevante Defensievoorschriften zal worden geborgd dat routinematige oefeningen en testen niet in het gebied Friese Front zullen plaatsvinden en er zal tevens een veilige afstand tot het gebied in acht genomen worden. Er wordt wel gebruik gemaakt van het gebied Friese Front als vaarroute voor marineschepen.

Gebruik van sonar voor hydrografie door de Koninklijke Marine

‘(…) Gezien de gebruikte hogere frequenties door de hydrografische schepen is het niet te verwachten dat er schade aan het zeeleven zal ontstaan door het gebruik van deze apparatuur.’

Gebruik van sonar voor het opsporen van mijnen en historische munitie

‘Voor het eerder genoemde ruimen van explosieven gebruiken mijnenbestrijdingsvaartuigen hoog frequente sonarsystemen om de explosieven te lokaliseren. Gezien de gebruikte hogere frequenties van deze systemen is het niet te verwachten dat er schade aan het zeeleven zal ontstaan door het gebruik van deze apparatuur.’

Er worden mitigerende maatregelen door de Koninklijke Marine toegepast bij het gebruik van laag- en midfrequente sonar. Voor vogels zijn geen specifieke maatregelen opgenomen, maar het vermijden van het gebruik van deze systemen in het gebied Friese Front zal voorkómen dat er significant negatieve effecten optreden. De activiteit is vrijgesteld onder voorwaarden waardoor significant negatieve effecten worden voorkómen.’^[42]

‘6.1 Kennisleemtes

(…)

Instandhoudingsdoelstelling

Leemte in kennis

Kennisleemtes in relatie tot drukfactoren/activiteiten

Zeekoet

12.4.

De stichtingen betogen dat de minister niet de vereiste zekerheid heeft verkregen dat de sonaractiviteiten de natuurlijke kenmerken van het Friese Front niet aantast. De stichtingen stellen zich op het standpunt dat de minister onvoldoende onderzoek heeft gedaan naar de effecten die de sonaractiviteiten (kunnen) hebben op de habitats en soorten in het Friese Front. De stichtingen voeren daartoe onder meer aan dat niet is onderzocht of zeekoeten het sonargeluid horen, op welke afstand het sonargeluid nog hoorbaar is voor zeekoeten, tot welke afstand tot de bron het gehoor van de zeekoeten wordt beperkt door sonargeluid en het gedrag van de zeekoeten wordt beïnvloed door sonargeluid. Verder hebben de stichtingen ook het standpunt ingenomen dat de gestelde voorwaarden voor het gebruik van mid- en laagfrequent sonar onvoldoende zeker zijn.

12.5.

De minister stelt zich op het standpunt dat de sonaractiviteiten geen significante effecten heeft op de instandhoudingsdoelstelling van het Friese Front. De minister onderbouwt deze stelling met het argument dat uit de gestelde voorwaarde volgt dat het gebruik van mid- en laagfrequente sonar is beperkt in de periode juli tot en met oktober. In de voorwaarde is namelijk opgenomen dat het gebruik van sonar met mid- en laagfrequent alleen gebruikt mag worden bij ‘operationele noodzaak’.

12.6.

De rechtbank stelt vast dat tussen partijen niet ter discussie staat dat mid- en laagfrequent sonargeluid negatieve effecten zou kunnen hebben op zeekoeten. Wel staat tussen partijen ter discussie of de minister met de gestelde voorwaarden voldoende zekerheid heeft verkregen dat het gebruik hiervan de natuurlijke kenmerken van het Friese Front niet aantast. De voorwaarde houdt in dat mid- en laagfrequent sonar alleen mag worden ingezet in het Friese Front bij operationele noodzaak. De rechtbank volgt de stelling van de minister dat operationele noodzaak niet nader geconcretiseerd kan worden. Op voorhand staat nou eenmaal niet vast wat een mogelijke (militair vijandige) activiteit behelst waardoor sprake is van operationele noodzaak. Het is echter niet duidelijk hoe vaak nu sprake is van zo’n noodzaak terwijl evenmin duidelijk is in hoeverre in de komende jaren een stijging van die voorvallen kan worden verwacht. Daarbij wijst de rechtbank onder meer op de gewijzigde veiligheidssituatie. Dit klemt te meer nu ook niet duidelijk is hoe sterk de mogelijke negatieve effecten van het gebruik van mid- en laagfrequent sonargeluid voor de zeekoet zijn. Het had op de weg van de minister gelegen om de omvang van deze mogelijke negatieve effecten verder in kaart te brengen. Daarbij merkt de rechtbank op dat als niet kan worden uitgesloten dat die effecten significant kunnen zijn, het op de weg van de minister ligt om een zogenoemde ADC-toets te verrichten. In dat kader is van belang dat de stichtingen op zichzelf niet betwisten dat het gebruik van mid- en laagfrequent sonargeluid bij operationele noodzaak een dwingende reden betreft (de ‘D’ in de ADC toets), terwijl er ook geen alternatieven voor bestaan (de ‘A’). Zij betogen echter terecht dat de minister niet heeft onderzocht of het nodig is om compenserende maatregelen (de ‘C’) te nemen bij een eventueel gebruik van mid- en laagfrequent sonargeluid. Ook in dat kader is het van belang dat de omvang van de mogelijke negatieve effecten verder in kaart wordt gebracht. De beroepsgrond slaagt voor zover deze is gericht tegen de vrijstelling van laag- en midfrequent gebruik van sonar.

12.7.

Verder stelt de rechtbank vast dat in de NEA en in het beheerplan geen (specifiek) onderzoek heeft plaatsgevonden naar de effecten van hoogfrequent sonargeluid op de zeekoet. Dit ontleent de rechtbank aan het beheerplan waarin is opgenomen het onduidelijk is of en hoeveel zeekoeten effecten ondervinden van onderwatergeluid als gevolg van sonar en aan de aanvullende memo waarin specifiek wordt genoemd dat nog maar weinig bekend is over de effecten van hoogfrequente sonar >200 Khz op vogels en zeezoogdieren. Uit recent onderzoek zou weliswaar blijken dat hoge frequenties waarschijnlijk niet hoorbaar zijn voor bruinvissen, maar daaruit blijkt niet dat deze conclusie ook ziet op vogels. Hiermee staat naar het oordeel van de rechtbank vast dat de minister onvoldoende onderzoek heeft verricht naar de effecten van hoogfrequent sonargeluid op de instandhoudingsdoelstelling van de zeekoet. De beroepsgrond slaagt hiermee ook zover deze is gericht tegen de inzet van hoogfrequent sonargeluid.

Kabels- en leidingactiviteit

13. Onder kabel- en leidingactiviteit wordt in het beheerplan verstaan: ‘het onderhoud aan kabels en leidingen inclusief de daaraan gerelateerde scheepvaart’.^[44]In het beheerplan is deze activiteit vrijgesteld als aan de volgende voorwaarden wordt voldaan:

Onderhoud wordt voor zover mogelijk uitgevoerd buiten de ruiperiode van de zeekoet (die valt in de maanden juli tot en met oktober). Deze voorwaarde zal in toekomstige Wnb-vergunningen voor onderhoud worden opgenomen. Na afloop wordt een melding en een korte evaluatie toegezonden aan het bevoegd gezag Wnb (het ministerie van LNV) en aan Rijkswaterstaat als beheerder van het gebied.
Spoedreparaties kunnen in de ruiperiode worden uitgevoerd, waarbij de schepen de algemene maatregelen (zie paragraaf 5.4) opvolgen.
Voor kabels en leidingen die zijn geplaatst zonder een Wnb-vergunning, gelden de voorwaarden zoals beschreven in de “Handreiking beheer en onderhoud (aanpak stikstof)” (ministerie van LNV/RWS, 2019).

13.1.

In de voortoets uit de NEA is het volgende geconcludeerd over de kabel- en leidingactiviteit:

‘
Conclusie wel/niet meenemen naar NEA

De aanwezigheid van kabels en leidingen in de bodem van het Friese Front heeft over het algemeen weinig effect op de zeekoet. De kabels en leidingen liggen begraven onder de grond. Pas als er een kabelbreuk is, of een leiding of kabel voor langere tijd boven de bodem uit komt is er onderhoud nodig. Dit onderhoud vindt plaats vanaf een schip, maar vindt dus slechts sporadisch plaats en gedurende een korte tijd. Van significant negatieve effecten op de zeekoet is dan ook geen sprake. De activiteit wordt niet nader onderzocht in de NEA.’^[45]

In de nadere effectanalyse uit de NEA is de volgende conclusie opgenomen:

‘
Er is geen sprake van significant negatieve effecten van kabels en leidingen op de zeekoet.’^[46]

13.2.

In het beheerplan zijn onder meer de volgende passages opgenomen over de kabel- en leidingactiviteit:

‘
Onderhoud is nodig wanneer een kabel of leiding niet meer de vereiste gronddekking heeft of beschadigd is. Bij een reparatie van een kabel wordt een deel uit de bodem gehaald en aan boord van het schip hersteld. Vervolgens wordt de kabel met behulp van zand of steenstort weer opnieuw ingegraven.

In het gebied Friese Front bevinden zich één actieve en vier verlaten telecomkabels (zie Tabel 5-3). Er zijn geen hoogspanningskabels aanwezig. Daarnaast is er één doorgaande leiding voor het transport van gas en zeven kleinere leidingen die platforms verbinden en aan doorgaande leidingen buiten het Friese Front gekoppeld zijn.

Onderhoud van kabels en leidingen kan lokaal en tijdelijk de zeekoet verstoren en leiden tot plaatselijke vertroebeling. Zeker in de ruiperiode kunnen, in cumulatie met andere activiteiten, effecten optreden. De meeste kabels en leidingen zijn geplaatst voordat een Wnb-vergunning vereist was, zodat er geen vergunningvoorschriften ten aanzien van onderhoud zijn.

Ook voor deze kabels en leidingen geldt dat aan de algemene zorgplicht (artikel 1.11) moet worden voldaan. Daarnaast zullen bij het maken van de werkafspraken voorwaarden worden gesteld die normaal in de Wnb-vergunning staan. Om effecten op de zeekoet te beperken worden onderstaande voorwaarden gesteld, op basis waarvan de activiteit is vrijgesteld van de vergunningplicht in het kader van de Wnb. Hiermee worden significant negatieve effecten uitgesloten en resteffecten beperkt.’

13.3.

De stichtingen betogen dat de vrijstelling van de kabel- en leidingactiviteit voor wat betreft het onderdeel ‘onderhoud’ onduidelijk is en in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel. De stichtingen voeren daartoe onder meer aan dat de minister ten onrechte niet heeft geconcretiseerd wat onder ‘zoveel mogelijk’ moet worden verstaan als bedoeld in de gestelde voorwaarde aan de vrijstelling. De stichtingen stellen dat het hierdoor onduidelijk is wat vergunningsvrij is verklaard en wanneer de grenzen van de vrijstelling worden overschreden. Verder stellen de stichtingen dat de minister enkel in het verweerschrift heeft toegelicht hoeveel reparaties van kabels plaatsvinden in de gehele Noordzee, maar daarbij heeft nagelaten om te benoemen hoeveel reparaties van leidingen gemiddeld in het Friese Front plaatsvinden.

13.4.

De minister stelt zich op het standpunt dat de vrijstelling van de activiteit ‘kabels en leidingen’ in het beheerplan niet in strijd is met rechtszekerheidsbeginsel. De minister stelt onder meer dat in de NEA is aangegeven dat reparaties in de gehele Noordzee tussen de 10 en maximaal 30 keer per jaar plaatsvinden. Hierdoor is het volgens de minister vanzelfsprekend dat het aantal reparaties in het Friese Front vele malen lager ligt. Verder heeft de gemachtigde van de minister ter zitting aangegeven dat de impact van onderhoud heel beperkt is.

13.5.

De rechtbank oordeelt dat het met de door de minister gegeven toelichting voldoende duidelijk is wat onder de term ‘sporadisch’ moet worden verstaan en dat daarvan tot op heden sprake is. Daarbij heeft de minister kunnen aansluiten bij de huidige frequentie van de onderhoudswerkzaamheden en het totaal aantal reparatiewerkzaamheden in de Noordzee afgezet tegen het beperkte aantal kabels en leidingen in het Friese Front. De stichtingen hebben ook niet onderbouwd waarom er reden zou zijn om te denken dat deze concrete werkzaamheden in de toekomst veel vaker zouden voorkomen.

Eindconclusie

14. Gelet op wat de rechtbank hiervoor heeft overwogen, is het beroep van de stichtingen gegrond. De minister heeft naar het oordeel van de rechtbank niet de vereiste zekerheid verkregen dat de bestreden vrijgestelde activiteiten, behoudens het onderhoud van kabels en leidingen, de natuurlijke kenmerken van het Friese Front niet aantasten dan wel dat de vrijstellingen niet duidelijk genoeg zijn. Daarom worden de vrijstellingen van deze activiteiten in het beheerplan vernietigd. Omdat met het verweerschrift en de aanvullende memo niet alsnog deze zekerheid en duidelijk is gegeven, ziet de rechtbank geen aanleiding om de rechtsgevolgen van de vrijstellingen van de activiteiten in het beheerplan in stand te laten. Dit betekent dat het beheerplan in zoverre vernietigd wordt. De minister zal wanneer hij alsnog de activiteiten wil vrijstellen van de vergunningplicht uit de Wnb, de vereiste zekerheid moeten verkrijgen dat de activiteiten de natuurlijke kenmerken van het Friese Front niet aantasten en de vrijstellingen duidelijker omschrijven. Gelet hierop ziet de rechtbank geen mogelijkheid de zaak verder finaal te beslechten.

De rechtbank laat wat de stichtingen hebben aangevoerd over de cumulatie van de effecten buiten beschouwing, omdat de vrijstellingen van de verschillende activiteiten worden vernietigd. Mocht de minister alsnog deze activiteiten willen vrijstellen in het beheerplan dan moet de minister deze activiteiten betrekken in een opnieuw op te stellen cumulatietoets. Tevens zal de minister in dat geval moeten onderzoeken welke stoffen bij de platforms worden geloosd en welke cumulatieve effecten dat meebrengt.

De rechtbank zal in deze uitspraak ook niet verder ingaan op hetgeen de stichtingen hebben aangevoerd over mogelijke stikstofdepositie door de vrijgestelde activiteiten. Dit kan indien nodig namelijk aan de orde komen als de minister besluit om wederom de activiteiten vrij te stellen van de vergunningplicht. De rechtbank merkt hierbij wel op dat in het Friese Front geen stikstofgevoelige natuur voorkomt.

Proceskosten

15. Omdat het beroep gegrond is moet de minister het griffierecht aan de stichtingen vergoeden en krijgen de stichtingen ook een vergoeding van hun proceskosten. Deze vergoeding bedraagt € 1.814,- omdat de gemachtigden een beroepschrift hebben ingediend en aan de zitting hebben deelgenomen.

Beslissing

De rechtbank:

- verklaart het beroep gegrond;

- vernietigt het beheerplan voor zover daarin de mijnbouwactiviteiten, schietactiviteiten, ruimen van explosieven en sonaractiviteiten zijn vrijgesteld van de vergunningplicht uit de Wnb;

- bepaalt dat de minister het griffierecht van € 365,- aan de stichtingen moet vergoeden;

- veroordeelt de minister tot betaling van € 1.814,- aan proceskosten aan de stichtingen, waarbij geldt dat de minister bij betaling aan een van hen aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.

Deze uitspraak is gedaan door mr. M. Duifhuizen, voorzitter, en mr. M.J.M. Verhoeven en mr. G.A. van der Straaten, leden, in aanwezigheid van mr. R.P.C.M. van Wel, griffier.

Uitgesproken in het openbaar op

griffier

voorzitter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving

Habitatrichtlijn (Richtlijn 92/43)

Artikel 6

1. De Lid-Staten treffen voor de speciale beschermingszones de nodige instandhoudingsmaatregelen; deze behelzen zo nodig specifieke of van ruimtelijke-ordeningsplannen deel uitmakende beheerplannen en passende wettelijke, bestuursrechtelijke of op een overeenkomst berustende maatregelen, die beantwoorden aan de ecologische vereisten van de typen natuurlijke habitats van bijlage I en de soorten van bijlage II die in die gebieden voorkomen.

2. De Lid-Staten treffen passende maatregelen om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in de speciale beschermingszones niet verslechtert en er geen storende factoren optreden voor de soorten waarvoor de zones zijn aangewezen voor zover die factoren, gelet op de doelstellingen van deze richtlijn een significant effect zouden kunnen hebben.

3. Voor elk plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor zo’n gebied, wordt een passende beoordeling gemaakt van de gevolgen voor het gebied, rekening houdend met de intandhoudingsdoelstellingen van dat gebied. Gelet op de conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied en onder voorbehoud van het bepaalde in lid 4, geven de bevoegde nationale instanties slechts toestemming voor dat plan of project nadat zij de zekerheid hebben verkregen dat het de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied niet zal aantasten en nadat zij in voorkomend geval inspraakmogelijkheden hebben geboden.

Wet natuurbescherming

Artikel 2.7

2. Het is verboden zonder vergunning van gedeputeerde staten een project te realiseren dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied.

3. Gedeputeerde staten verlenen een vergunning als bedoeld in het tweede lid uitsluitend indien is voldaan aan artikel 2.8.

Artikel 2.8

1. Voor een plan als bedoeld in artikel 2.7, eerste lid, of een project als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, maakt het bestuursorgaan, onderscheidenlijk de aanvrager van de vergunning, een passende beoordeling van de gevolgen voor het Natura 2000-gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen voor dat gebied.

2. In afwijking van het eerste lid hoeft geen passende beoordeling te worden gemaakt, ingeval het plan of het project een herhaling of voortzetting is van een ander plan, onderscheidenlijk project, of deel uitmaakt van een ander plan, voor zover voor dat andere plan of project een passende beoordeling is gemaakt en een nieuwe passende beoordeling redelijkerwijs geen nieuwe gegevens en inzichten kan opleveren over de significante gevolgen van dat plan of project.

3. Het bestuursorgaan stelt het plan uitsluitend vast, en gedeputeerde staten verlenen voor het project, bedoeld in het eerste lid, uitsluitend een vergunning, indien uit de passende beoordeling de zekerheid is verkregen dat het plan, onderscheidenlijk het project de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zal aantasten.

Artikel 2.9

1. Het verbod, bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, is niet van toepassing op projecten die zijn beschreven in en worden gerealiseerd overeenkomstig een beheerplan als bedoeld in artikel 2.3 of een programma als bedoeld in artikel 1.13, eerste, zevende, of achtste lid, of een plan of programma als bedoeld in artikel 2.3, vijfde lid, indien:

a. ten aanzien van het plan of het programma, althans het desbetreffende onderdeel, een passende beoordeling van projecten is uitgevoerd waaruit de zekerheid is verkregen dat het project de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied niet zal aantasten, en

b. het bestuursorgaan dat het plan of het programma heeft vastgesteld tevens bevoegd is voor de verlening van een vergunning als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, voor een dergelijk project, of, als dat niet het geval is, het laatstbedoelde bestuursorgaan heeft ingestemd met het onderdeel van het plan of programma dat betrekking heeft op het project.

Artikel 8.1

2. Een beroep tegen een besluit tot vaststelling van een beheerplan als bedoeld in artikel 2.3, eerste lid, of van een programma als bedoeld in artikel 1.13 heeft uitsluitend betrekking op de beschrijvingen van projecten als bedoeld in artikel 2.9, eerste lid, handelingen als bedoeld in artikel 3.3, zevende lid, onderdeel b, artikel 3.8, zevende lid, onderdeel b, al dan niet in samenhang met artikel 3.10, tweede lid.

Beroep tegen het Natura 2000-beheerplan Friese Front en de beoordeling van de minister van Infrastructuur en Waterstaat

Uitspraak

uitspraak van de meervoudige kamer van

Stichting Doggerland, uit [plaats 1],

de minister van Infrastructuur en Waterstaat, de minister

Inleiding

Beoordeling door de rechtbank

Leeswijzer

Waartegen kan worden geprocedeerd?

‘Conclusie

De vrijstellingsvoorwaarden voor het laten springen van explosieven dragen voldoende bij aan het mitigeren van effecten op de ISHD voor de gebieden Klaverbank, Friese Front en Doggersbank waardoor significante effecten uitgesloten kunnen worden op basis van de volgende punten:

Conclusie

Beslissing

Informatie over hoger beroep

Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving

Artikel 2.8

Artikel 2.9

Artikel 8.1

Voetnoten