ECLI:NL:RBGEL:2025:1991

Uitspraak

RECHTBANK GELDERLAND

Bestuursrecht

zaaknummers: ARN 24/3487, 24/5407, 24/5408 en 24/5409

uitspraak van de meervoudige kamer van

in de zaken tussen

[eiseres 1] en

[eiseres 2] ,uit [plaats 1] , eiseres

(gemachtigde: mr. J.P. Hoegee),

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Zevenaar

(gemachtigden: [naam gemachtigde 1] en [naam gemachtigde 2] ).

Als derde-partijen hebben aan het geding deelgenomen:

[derde-partij 1] uit [plaats 2] (eigenaar [locatie 1] ), en
[derde-partij 2] uit [plaats 1] (eigenaar [locatie 2] ).

Inleiding

1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank de beroepen van eiseres tegen de lasten onder dwangsom die op 17 juli 2023 en 21 november 2023 in verband met het geldende bestemmingsplan ‘Rhederlaag’ strijdige (niet-recreatief) gebruik zijn opgelegd.

1.1.

Met de bestreden besluiten van 7 mei 2024 en 9 juli 2024 op de bezwaren van eiseres is het college bij die besluiten gebleven.

1.2.

Het college heeft de begunstigingstermijn van de lasten onder dwangsom verlengd tot 6 weken na de uitspraak van de rechtbank.

1.3.

De rechtbank heeft de beroepen op 21 januari 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: namens eiseres de heer [persoon A] en mevrouw [persoon B] , bijgestaan door de gemachtigde van eiseres, de gemachtigden van het college en derde-partij [derde-partij 1] . Derde-partij [derde-partij 2] is zonder bericht van verhindering niet verschenen.

Totstandkoming van het bestreden besluit van 7 mei 2024

2. Eiseres is exploitant van meerdere vakantieparken, waaronder de camping [naam camping] . Door toezichthouders van de gemeente Zevenaar zijn controles uitgevoerd op het perceel, kadastraal bekend gemeente [kadastraal perceel 1] , plaatselijk bekend als [locatie 3] in [plaats 1] .^[1]Tijdens deze controles is vastgesteld dat het perceel in strijd met het geldende bestemmingsplan ‘Rhederlaag’ wordt gebruikt, omdat eiseres het perceel laat gebruiken in strijd met de bestemming nu de recreatiewoningen op het perceel niet-recreatief gebruikt worden. Bij brief van 1 mei 2023 heeft het college zijn voornemen geuit om aan eiseres een last onder dwangsom op te leggen om de overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) juncto artikel 11.1, lid d, en 24.3 van het bestemmingsplan ‘Rhederlaag’ te (laten) beëindigen en herhaling van de overtreding te voorkomen. Bij besluit van 17 juli 2023 heeft het college hier definitief toe besloten. Eiseres is gelast om het met het geldende bestemmingsplan ‘Rhederlaag’ strijdige (niet-recreatief) gebruik, bestaande uit het (laten) gebruiken van het perceel en/of de daarop aanwezige opstallen voor huisvesting van persoon en/of personen die daarvandaan naar hun werk gaan en/of gebruiken als centrum van hun sociaal maatschappelijk leven binnen zes maanden te (laten) beëindigen en beëindigd te (laten) houden. Dit op straffe van een dwangsom van € 10.000 per maand of gedeelte daarvan tot een maximum van € 60.000.

2.1.

Eiseres heeft tegen de last onder dwangsom bezwaar gemaakt. Voordat op het bezwaar is beslist heeft het college advies ingewonnen bij de adviescommissie voor bezwaarschriften. De adviescommissie heeft het college geadviseerd het bezwaar gegrond te verklaren, de last aan te passen en deels te herroepen. Voor wat betreft object [locatie 4] adviseert de adviescommissie het bezwaar gegrond te verklaren omdat door eiseres ter discussie is gesteld dat de bewoners gezegd zouden hebben dat zij jaarlijks acht maanden in de recreatiewoning zouden verblijven. De adviescommissie heeft op basis van het dossier niet kunnen vaststellen dat hiervan inderdaad sprake is geweest. Het college dient nader te motiveren op basis waarvan is gebleken dat de bewoners permanent en/of aaneengesloten acht maanden per jaar in de recreatiewoning verblijven en waarom dit geen recreatief gebruik is. Voor wat betreft object [locatie 5] is de adviescommissie op basis van de uitspraak van de rechtbank van mening dat het gebruiksovergangsrecht van toepassing is op het gehele perceel.^[2]Ook voor wat betreft de onduidelijkheid van de last, de strekking van de last en de dwangsommodaliteit adviseert de adviescommissie het bezwaar gegrond te verklaren.

2.2.

Bij besluit van 7 mei 2024 heeft het college in afwijking van het advies van de adviescommissie het bezwaar ongegrond verklaard. Het bestreden besluit wordt onder aanvulling van de motivering in stand gelaten.

Totstandkoming van de bestreden besluiten van 9 juli 2024

3. Op 30 augustus 2022 en 13 juli 2023 hebben toezichthouders van de gemeente Zevenaar controles uitgevoerd op het perceel, kadastraal bekend gemeente [kadastraal perceel 2] , plaatselijk bekend als [locatie 6] in [plaats 1] .^[3]

Op 14 november 2022 hebben toezichthouders van de gemeente Zevenaar controles uitgevoerd op het perceel, kadastraal bekend gemeente [kadastraal perceel 3] , plaatselijk bekend als [locatie 1] in [plaats 1] .^[4]

Op 4 augustus 2022, 20 en 27 juni 2023 en 13 juli 2023 hebben toezichthouders van de gemeente Zevenaar controles uitgevoerd op het perceel, kadastraal bekend gemeente [kadastraal perceel 4] , plaatselijk bekend als [locatie 7] in [plaats 1] .^[5]

3.1.

Tijdens deze controles is vastgesteld dat de percelen, dan wel een gedeelte daarvan, en/of de daarop aanwezige recreatiewoningen in strijd met het geldende bestemmingsplan ‘Rhederlaag’ worden gebruikt, omdat de recreatiewoningen op het perceel niet-recreatief gebruikt worden.

3.2.

Bij brieven van 1 mei 2023^[6]en 28 juli 2023^[7]heeft het college zijn voornemen geuit om aan eiseres lasten onder dwangsom op te leggen om het met het geldende bestemmingsplan ‘Rhederlaag’ strijdige niet-recreatief gebruik, bestaande uit het (laten) gebruiken van het perceel en/of de daarop aanwezige opstallen voor huisvesting van persoon en/of personen die daarvandaan naar hun werk gaan en/of gebruiken als centrum van hun sociaal maatschappelijk leven binnen zes maanden te (laten) beëindigen en beëindigd te (laten) houden. Dit op straffe van een dwangsom van € 10.000 per maand of gedeelte daarvan tot een maximum van € 60.000. Bij besluiten van 21 november 2023 heeft het college hier definitief toe besloten.

3.3.

Eiseres heeft tegen de lasten onder dwangsom bezwaar gemaakt. Voordat op de bezwaren is beslist heeft het college advies ingewonnen bij de adviescommissie voor bezwaarschriften. De adviescommissie heeft het college geadviseerd de bezwaren gegrond te verklaren en de bestreden besluiten aan te passen dan wel te herroepen met inachtneming van het advies. De adviescommissie adviseert het college om voorafgaand aan de beslissing op bezwaar een nieuwe controle uit te voeren op de percelen. Dit omdat voor het laatst op 14 november 2022 en 13 juli 2023 is geconstateerd dat er sprake is van niet-recreatief gebruik van de recreatiewoningen en de lasten onder dwangsom pas op 21 november 2023 zijn opgelegd. Het college heeft hier volgens de adviescommissie het risico mee gelopen dat de situatie ten tijde van het opleggen van de lasten (feitelijk) anders was dan ten tijde van de controle. Dit acht de commissie niet zorgvuldig. Daarbij acht de commissie de formulering van de lasten niet correct omdat aannemelijk is dat een aantal overtredingen niet meer bestonden ten tijde van het opleggen van de lasten. Ook is er volgens de commissie een nadere onderbouwing/motivering vereist voor de stellingname dat voldaan is aan de voorwaarden voor functioneel daderschap. Voor wat betreft de strekking van de last op het gehele perceel [kadastraal perceel 4] adviseert de commissie de last aan te passen en de aanschrijving niet voor het gehele perceel te laten gelden, maar enkel voor de recreatiewoningen waar een overtreding van het bestemmingsplan is geconstateerd. Voor wat betreft de dwangsommodaliteit adviseert de commissie de lasten aan te passen zodat de dwangsom niet meer dan € 10.000 per maand kan bedragen.

3.4.

Bij besluiten van 9 juli 2024 heeft het college in afwijking van het advies van de adviescommissie het bezwaar ongegrond verklaard. Het bestreden besluit wordt onder aanvulling van de motivering in stand gelaten.

Beoordeling door de rechtbank

4. De rechtbank beoordeelt de aan eiseres opgelegde lasten onder dwangsom. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.

4.1.

De beroepen zijn gegrond
.De rechtbank komt tot het oordeel dat het college de lasten voor een aantal overtredingen mocht opleggen, maar dat de formulering van de lasten te verstrekkend en onduidelijk is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.

Inwerkingtreding Omgevingswet

5. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven.

5.1.

Bij besluiten van 17 juli 2023 en 21 november 2023 heeft het college aan eiseres lasten onder dwangsom opgelegd. Dat betekent dat in dit geval de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.

Zijn de lasten opgelegd voor de gehele kadastrale percelen te verstrekkend?

6. Eiseres voert aan dat de lasten die opgelegd zijn op de kadastrale percelen^[8]voor de gehele kadastrale percelen gelden en dit tot gevolg heeft dat de lasten ook zien op het gebruik van andere op de kadastrale percelen gelegen recreatieobjecten die niet in strijd met het bestemmingsplan worden gebruikt en waar geen sprake is van een overtreding. Eiseres stelt dat het college voor wat betreft die kavels niet bevoegd is om handhavend op te treden nu er geen sprake is van een overtreding. Daarbij is de opgelegde last in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. Eiseres is dan ook, net als de bezwaaradviescommissie, van mening dat de last beperkt had moeten worden tot de recreatieobjecten waarop door het college een overtreding is geconstateerd.

6.1.

Deze beroepsgrond slaagt. De rechtbank oordeelt dat het opleggen van lasten voor de gehele kadastrale percelen te verstrekkend is. Om aan het beginsel van rechtszekerheid te voldoen, moet in de last niet alleen aangegeven worden welke overtreding moet worden beëindigd, maar moet het college bij het opleggen van een last ook concretiseren hoe de overtreder aan de overtreding een einde kan maken om aan de last te voldoen. Het rechtszekerheidsbeginsel vereist namelijk dat een last zodanig duidelijk en concreet geformuleerd wordt dat degene tot wie de last is gericht niet in het duister hoeft te tasten over wat gedaan of nagelaten moet worden om de overtreding te beëindigen.^[9]Het college had de last dus zo moeten formuleren dat duidelijk is welke overtreding bij welk recreatieobject beëindigd moet worden. Anders dan in de uitspraak waarnaar het college verwijst heeft het college geen representatieve controles uitgevoerd. Er zijn slechts enkele objecten gecontroleerd van de 27 respectievelijk 97 recreatieobjecten op de kadastrale percelen. Dit schept geen representatief beeld. Daar komt bij dat deze objecten door verschillende verhuurders worden verhuurd en niet enkel door eiseres.

Zijn de lasten te onduidelijk?

7. Eiseres stelt dat de lasten onduidelijk zijn omdat daaruit voortvloeit dat een dwangsom wordt verbeurd als iemand vanuit de recreatiewoning naar zijn werk gaat. Het bestemmingsplan bevat geen verbod om vanuit de recreatiewoning naar het werk te reizen. Ook de omschrijving in de last, dat de recreatiewoning niet mag dienen als centrum van iemands sociaal maatschappelijk leven, is niet voldoende concreet en bij gevolg onduidelijk. Volgens eiseres is het hierdoor onvoldoende duidelijk wat eiseres moet doen om verbeurte van een dwangsom te voorkomen.

7.1.

Deze beroepsgrond slaagt. Het college heeft de lasten zo geformuleerd dat de dwangsom wordt verbeurd zodra, zelfs na een recreatief verblijf, vanuit het recreatieobject naar het werk wordt gegaan. Een dergelijk gebruik komt de rechtbank niet vreemd voor en is dan ook onvoldoende om te stellen dat er sprake is van niet-recreatief gebruik. Voor wat betreft de omschrijving in de last dat de recreatiewoning niet mag worden gebruikt als centrum van iemands sociaal maatschappelijk leven is de last voldoende concreet en duidelijk. Het college heeft ook ter zitting aangegeven dat een recreatiewoning als centrum van iemands sociaal maatschappelijk leven wordt gezien als het verblijf in de recreatiewoning drie maanden of langer is. De rechtbank benadrukt dat het aan het college is om in het omgevingsplan duidelijke definities te geven over de verschillende begrippen.

Is er sprake van een overtreding?

8. Eiseres stelt dat in bezwaar ten aanzien van een aantal recreatieobjecten is aangegeven dat van een overtreding geen sprake is.^[10]Volgens eiseres wordt hier door het college niet op ingegaan in de beslissingen op bezwaar. Vaststaat dat voor een aantal recreatieobjecten ten tijde van het primaire besluit geen sprake was van een overtreding, dat maakt dat het college ten aanzien van die recreatieobjecten ook niet bevoegd was om handhavend op te treden. Voor zover sprake is geweest van niet-recreatief gebruik van recreatieobjecten, heeft eiseres de huurovereenkomsten met de betrokkenen beëindigd en zijn dus ook de overtredingen beëindigd. Ten tijde van de beslissing op bezwaar waren volgens eiseres alle geconstateerde overtredingen beëindigd.

8.1.

Het college is alleen bevoegd om een last onder dwangsom op te leggen, wanneer sprake is van een overtreding.^[11]In het bestemmingsplan is aan de percelen de bestemming ‘recreatie’ toegekend. Uit de planregels blijkt dat deze percelen gebruikt mogen worden voor verblijfsrecreatie in de vorm van recreatiewoningen, stacaravans en overige kampeermiddelen. Het gebruiken of laten gebruiken van de recreatieobjecten ten behoeve van niet-recreatief gebruik is volgens het college niet in overeenstemming met de planregels. De rechtbank stelt vast dat er controles zijn uitgevoerd op vier kadastrale percelen, te weten:

[kadastraal perceel 1] , plaatselijk bekend als [locatie 3] in [plaats 1] .

[kadastraal perceel 2] , plaatselijk bekend als [locatie 6] in [plaats 1] .

[kadastraal perceel 3] , plaatselijk bekend als [locatie 1] in [plaats 1] .

[kadastraal perceel 4] , plaatselijk bekend als [locatie 7] in [plaats 1] .

De overtredingen die op deze kadastrale percelen geconstateerd zijn zullen hierna per perceel en per overtreding worden besproken.

[kadastraal perceel 1] , plaatselijk bekend als [locatie 3] in [plaats 1]^[12]

8.2.

Op dit perceel staan 27 recreatieobjecten. Ten aanzien van drie op dit perceel gelegen recreatieobjecten wordt betwist dat er sprake is van een overtreding. Eiseres stelt dat hier in de beslissing op bezwaar niet op wordt ingegaan, dit betreft een motiveringsgebrek. Dit zijn de recreatieobjecten [locatie 4] , [locatie 8] en [locatie 5] . Met betrekking tot de andere recreatieobjecten ([locatie 9], [locatie 10], [locatie 11], [locatie 12], [locatie 13], [locatie 14] en [locatie 15]) wordt aangegeven dat eiseres met het college heeft moeten vaststellen dat er sprake was van niet-recreatief gebruik.

8.3.

De rechtbank oordeelt dat vaststaat dat in de recreatieobjecten [locatie 9], [locatie 10], [locatie 11], [locatie 12], [locatie 13], [locatie 14] en [locatie 15] overtredingen zijn geconstateerd. Ten aanzien van de recreatieobjecten [locatie 4] , [locatie 8] en [locatie 5] wordt betwist dat er sprake is van een overtreding. Deze recreatieobjecten bespreekt de rechtbank hieronder.

8.3.1.

De rechtbank oordeelt dat het college terecht heeft besloten dat er sprake was van een overtreding ten aanzien van recreatieobject [locatie 4] . Eigenaar van dit object is een ouder echtpaar dat met pensioen is en gemiddeld genomen acht maanden per jaar gebruik maakt van het recreatieobject. Dit betekent volgens de rechtbank gelet op de tijdsduur van het verblijf dat geen sprake is van recreatief gebruik maar dat er sprake is van het gebruik van de recreatiewoning als centrum van het sociaal maatschappelijk leven.

8.3.2.

De rechtbank oordeelt voor wat betreft recreatieobject [locatie 8] dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd dat er sprake is van een overtreding. Uit het controlerapport dat is opgemaakt op 14 november 2022 blijkt dat is verklaard dat de einddatum van het gebruik 25 november 2022 was. Nu de last op 17 juli 2023 is opgelegd lag het op de weg van het college om een nieuwe controle uit te voeren, gelet op de gegeven verklaring die er op duidt dat er ten tijde van de oplegging van de last geen overtreding meer was. Nu het college dit heeft nagelaten is niet aannemelijk dat ten tijde van de oplegging van de last sprake was van een overtreding. Gelet hierop berust het bestreden besluit in zoverre niet op een deugdelijke motivering.

8.3.3.

De rechtbank oordeelt voor wat betreft recreatieobject [locatie 5] dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd dat er sprake is van een overtreding. Ten aanzien van dit object wordt een beroep op het overgangsrecht gedaan. Het college motiveert niet waarom dit object niet onder het overgangsrecht valt. Het college heeft in zijn geheel niet gereageerd op de stukken die door eiseres zijn ingebracht. Het is aan het college om ook voor dit object opnieuw te beoordelen of het onder het overgangsrecht valt. Nu het college dit heeft nagelaten berust het bestreden besluit ook op dit punt niet op een deugdelijke motivering.

[kadastraal perceel 2] , plaatselijk bekend als [locatie 6] in [plaats 1]^[13]

8.4.

Op dit perceel staat één recreatieobject. Eiseres stelt dat ten tijde van de oplegging van de last geen sprake was van een overtreding en dat het college daarom niet bevoegd was om handhavend op te treden. De huurovereenkomst was volgens eiseres opgezegd tegen 1 november 2023 en dus voor de oplegging van de last. Dat geen sprake was van een overtreding wordt volgens eiseres door het college erkend in de beslissing op bezwaar.

8.5.

De rechtbank oordeelt dat het college terecht heeft besloten dat er sprake was van een overtreding ten aanzien van dit recreatieobject. Uit de controlerapporten van 30 augustus 2022 en 13 juli 2023 blijkt dat er gesproken is met de eigenaar van het recreatieobject en die verklaarde in het object te wonen en in de BRP op dit adres ingeschreven te staan. Het college had geen reden om aan te nemen dat ten tijde van het opleggen van de last onder dwangsom geen sprake (meer) was van een overtreding. Dat de huurovereenkomst was opgezegd maakt dit niet anders nu niet is onderbouwd dat het college op de hoogte was van de opzegging met betrekking tot dit recreatieobject.

[kadastraal perceel 3] , plaatselijk bekend als [locatie 1] in [plaats 1]^[14]9.7. Op dit perceel staat één recreatieobject. Eiseres stelt dat er ten tijde van de oplegging van de last geen sprake was van een overtreding en dat het college daarom niet bevoegd was om handhavend op te treden.

9.8.

Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat er geen sprake was van een overtreding ten tijde van de oplegging van de last. De rechtbank oordeelt daarom dat het college ten aanzien van dit recreatieobject niet bevoegd was om een last onder dwangsom op te leggen.

[kadastraal perceel 4] , plaatselijk bekend als [locatie 7] in [plaats 1]^[15]

9.9.

Op dit perceel staan 97 recreatieobjecten. Eiseres wijst er op dat in de last onder dwangsom zes objecten op dit kadastrale perceel worden genoemd waar een overtreding zou zijn geconstateerd. Vervolgens worden er in de beslissing op bezwaar vier andere objecten genoemd waar een overtreding zou zijn geconstateerd. Dit illustreert volgens eiseres waarom de last in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel. Eiseres betwist daarnaast de overtredingen die in de beslissing op bezwaar worden genoemd.

9.10.

De rechtbank oordeelt voor wat betreft alle in de last onder dwangsom genoemde objecten, behalve recreatieobject [locatie 16], dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd dat er sprake is van een overtreding. Het college heeft namelijk nagelaten om vlak voor de oplegging van de last onder dwangsom een hercontrole uit te voeren. Het oordeel van de rechtbank in 6.1 hiervoor heeft voor wat betreft de eerst in de beslissing op bezwaar genoemde recreatieobjecten tot gevolg, dat het college eerst een primair besluit moet nemen dat ziet op de concrete overtreding in het concrete recreatieobject.

9.11.

Recreatieobject [locatie 16] wordt in de last onder dwangsom genoemd en in de beslissing op bezwaar. Eiseres stelt dat dit object leeg staat en dat er dus geen sprake is van niet-recreatief gebruik.

9.12.

De rechtbank oordeelt dat het college terecht heeft besloten dat er sprake was van een overtreding ten aanzien van recreatieobject [locatie 16]. Volgens de controlerapporten is er gesproken met de eigenaar van het recreatieobject. Die verklaarde op basis van een arbeidsovereenkomst werkzaam te zijn als parkmanager bij eiseres en in het recreatieobject te wonen met zijn partner en kind(eren). Dit betekent volgens de rechtbank dat geen sprake is van recreatief gebruik maar dat er sprake is van het gebruik van de recreatiewoning als centrum van het sociaal maatschappelijk leven.

Tussenconclusie

9.13.

De rechtbank is van oordeel dat het college voor wat betreft de recreatieobjecten [locatie 9], [locatie 10], [locatie 11], [locatie 12], [locatie 13], [locatie 14], [locatie 15], [locatie 4] , [locatie 6] en [locatie 16] aannemelijk heeft gemaakt dat er sprake is van een overtreding en dat het college bevoegd was om daar handhavend tegen op te treden. Voor wat betreft de hierboven niet genoemde recreatieobjecten is de rechtbank van oordeel dat het college niet aannemelijk heeft gemaakt dat er sprake is van een overtreding en ten aanzien van die recreatieobjecten was het college dan ook niet bevoegd om handhavend op te treden.

Kan eiseres als overtreder worden aangemerkt?

10. Eiseres betoogt dat voor zover in rechte vast is komen te staan dat er sprake is van overtredingen en het college bevoegd is om daartegen handhavend op te treden de vervolgvraag is of eiseres is aan te merken als overtreder. Eiseres is van mening dat zij geen overtreder is. Eiseres stelt dat de adviescommissie van oordeel was dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd dat eiseres als functioneel dader kan worden aangemerkt. Hier is door het college in het bestreden besluit verder niets mee gedaan.

10.1.

Onder overtreder wordt verstaan degene die de overtreding pleegt of medepleegt.^[16]Dit is in de eerste plaats degene die de verboden handeling fysiek verricht. In dit geval gaat het om een rechtspersoon en dus om de vraag of iemand die niet zelf fysiek de verboden gedraging uitvoert als dader aangemerkt kan worden, omdat hij voor de fysieke gedraging van een ander verantwoordelijk wordt gehouden. Uit rechtspraak van de Afdeling^[17]volgt dat voor de vraag of iemand als overtreder aangemerkt kan worden in die gevallen dat diegene de verboden handeling niet zelf fysiek heeft verricht, moet worden aangesloten bij de strafrechtelijke criteria voor functioneel daderschap. Voor het daderschap van rechtspersonen zijn de criteria uit het zogenoemde Drijfmest-arrest van de Hoge Raad^[18]van belang. In dat arrest heeft de Hoge Raad geoordeeld dat een rechtspersoon kan worden aangemerkt als dader van een strafbaar feit indien de desbetreffende gedraging redelijkerwijs aan die rechtspersoon kan worden toegerekend. Die toerekening is afhankelijk van de concrete omstandigheden van het geval, waartoe mede behoort de aard van de (verboden) gedraging. Een belangrijk oriëntatiepunt bij de toerekening is of de gedraging heeft plaatsgevonden dan wel is verricht in de sfeer van de rechtspersoon. Een dergelijke gedraging kan in beginsel worden toegerekend aan de rechtspersoon. Van een gedraging in de sfeer van de rechtspersoon kan sprake zijn indien zich een of meer van de navolgende omstandigheden voordoen:

a. a) het gaat om een handelen of nalaten van iemand die hetzij uit hoofde van een dienstbetrekking hetzij uit anderen hoofde werkzaam is ten behoeve van de rechtspersoon,

b) de gedraging past in de normale bedrijfsvoering of taakuitoefening van de rechtspersoon,

c) de gedraging is de rechtspersoon dienstig geweest in het door hem uitgeoefende bedrijf of in diens taakuitoefening,

d) de rechtspersoon vermocht erover te beschikken of de gedraging al dan niet zou plaatsvinden en zodanig of vergelijkbaar gedrag werd blijkens de feitelijke gang van zaken door de rechtspersoon aanvaard of placht te worden aanvaard, waarbij onder bedoeld aanvaarden mede begrepen is het niet betrachten van de zorg die in redelijkheid van de rechtspersoon kon worden gevergd met het oog op de voorkoming van de gedraging.

10.2.

Het college stelt zich op het standpunt dat voldaan is aan alle vier genoemde omstandigheden. De rechtbank zal deze daarom hierna afzonderlijk bespreken.

Is er gehandeld door iemand die werkzaam is voor eiseres?

10.2.1

De rechtbank stelt vast dat het college niet met stukken heeft aangetoond dat er gehandeld is door iemand die werkzaam is voor eiseres. De rechtbank is daarom van oordeel dat er ten aanzien van eiseres geen sprake is van de in 10.1. genoemde omstandigheid a.

Past de gedraging in de normale bedrijfsvoering of taakuitoefening van eiseres?

10.2.2.

Gelet op de in de KVK-gegevens opgenomen activiteiten van [eiseres 1]^[19], ‘verhuur van vakantiehuisjes en appartementen’ en ‘exploitatie van een of meer bungalow-/ chaletparken, verhuur van campingplaatsen’ past het in gebruik geven van recreatiewoningen in de normale bedrijfsvoering dan wel taakuitoefening van [eiseres 1] De rechtbank is daarom van oordeel dat er ten aanzien van [eiseres 1] sprake is van de in 10.1. genoemde omstandigheid b.

10.2.3.

Naar het oordeel van de rechtbank doet deze omstandigheid zich niet voor bij [eiseres 2] , gelet op de in de KVK-gegevens opgenomen activiteiten ‘het beleggen van vermogen en het beleggen van gelden in onroerende zaken, aandelen en obligaties, het kopen en verkopen van onroerende zaken, effecten en andere goederen, alsmede het verrichten van alle werkzaamheden en het ontwikkelen van projecten die voor het bereiken van het vorenstaande bevorderlijk kunnen zijn.’ De rechtbank is daarom van oordeel dat er ten aanzien van [eiseres 2] geen sprake is van de in 10.1. genoemde omstandigheid b.

Is de gedraging eiseres dienstig geweest?

10.2.4.

De rechtbank stelt vast dat het college niet met stukken heeft onderbouwd dat de gedraging eiseres dienstig is geweest. De rechtbank is daarom van oordeel dat er ten aanzien van eiseres geen sprake is van de in 10.1. genoemde omstandigheid c.

Is er sprake geweest van beschikking en aanvaarding door eiseres?

10.2.5.

In dit geval moet bekeken worden of eiseres de beschikkingsmacht had of de (verboden) gedragingen al dan niet zouden plaatsvinden en, zo ja, of dit of vergelijkbaar gedrag door eiseres specifiek of algemeen werd aanvaard. Dat laatste moet blijken uit de feitelijke gang van zaken.

Beschikkingsmacht

10.2.6.

Eiseres betoogt dat zij als eigenaar van het kadastrale perceel geen beschikkingsmacht heeft omdat de grond door eiseres is verhuurd voor recreatieve doeleinden. Alleen voor de grond wordt huur betaald en door de huurders zelf wordt op het perceel een recreatieobject geplaatst. Eiseres stelt niet door natrekking eigenaar te zijn geworden van de door de huurders geplaatste recreatieobjecten. Het aan de huurder toekomende wegneemrecht doorbreekt volgens eiseres de natrekking.^[20]Eiseres stelt dat de huurder die zijn stacaravan plaatst, eigenaar blijft van de stacaravan en de beschikkingsmacht heeft. Daarnaast geldt dat zelfs als uitgegaan wordt van de juridische fictie dat eiseres eigenaar is van de recreatieobjecten op haar perceel, dan nog moet aan de hand van de concrete feiten en omstandigheden van het geval worden bezien of eiseres daarover daadwerkelijk beschikkingsmacht heeft. Volgens eiseres is dat niet het geval omdat zij niet degene is die de stacaravan verhuurt. Alleen de grond wordt verhuurd, alleen daarvoor wordt huur betaald. De huurder plaatst en gebruikt zelf de stacaravan. De huurder houdt zijn sleutel en eiseres wordt geen sleutel ter beschikking gesteld. Wat dat betreft heeft eiseres dan ook geen beschikkingsmacht over de stacaravan. Het is de huurder toegestaan zijn stacaravan zelf te gebruiken of deze (zonder tussenkomst van eiseres) voor recreatieve doeleinden aan derden te verhuren. Eiseres verwijst ter onderbouwing van haar standpunt nog naar een conclusie waarin overwogen wordt dat een huurverhouding ook niet mee brengt dat de eigenaar/verhuurder erover kan beschikken of de huurder zich in strijd met expliciet andersluidende afspraken in het huurcontract al dan niet zal misdragen; dat beslist de huurder zelf. Dat de eigenaar onrechtmatig gedrag van de huurder wel kan stoppen als hij er achter komt, door de huur op te zeggen, maakt hem geen functioneel pleger van dat gedrag van de huurder: de functioneel pleger moet de overtreding kunnen bewerkstelligen. Eigenmachtig en onbevoegd optreden van de huurder buiten het zicht van de eigenaar is geen functioneel plegerschap van de eigenaar volgens de conclusie. Daar komt bij dat functioneel daderschap bedoeld is om de centrale figuur in het onrecht te vatten. Functioneel daderschap is niet bedoeld om het bestuursorgaan te ontheffen van de taak om de ‘ware toedracht van de zaak’ uit te zoeken, dus wie écht ‘verantwoordelijk’ is voor de overtreding, noch om het bestuursorgaan in staat te stellen in plaats daarvan gemakshalve de eigenaar te beboeten met omkering van de bewijslast.^[21]Eiseres erkent dat de hoofdregel is dat de eigenaar kan beschikken over zijn woning, maar dat er ook ruimte is om op deze regel een uitzondering te maken.^[22]Op de zitting heeft eiseres daar aan toegevoegd dat volgens een uitspraak van de Rechtbank Overijssel het zijn van eigenaar niet per definitie leidt tot het hebben van beschikkingsmacht.^[23]

10.2.7.

Deze beroepsgrond slaagt niet. De rechtbank is van oordeel dat eiseres beschikkingsmacht had over de vraag of de (verboden) gedragingen al dan niet zouden plaatsvinden. Het college stelt terecht dat eiseres als eigenaar van het perceel door natrekking eigenaar is geworden van de opstallen op het perceel.^[24]De rechtbank volgt daarbij de overwegingen van de voorzieningenrechter in de uitspraak van 12 oktober 2023. Het wegneemrecht van de huurders doorbreekt deze natrekking niet. Nu eiseres door natrekking eigenaar is geworden kan zij in de regel beschikken over de wijze van gebruik van haar eigendom, ook als zij deze heeft verhuurd.^[25]Eiseres had als eigenaar van de grond en de daar op geplaatste opstallen dan ook beschikkingsmacht over het gebruik van de opstallen. De uitspraak waarnaar eiseres verwijst maakt dit niet anders nu het in die uitspraak ging om openbaar gebied. Van openbaar gebied is op het recreatiepark van eiseres geen sprake.

Aanvaarding

10.2.8.

Eiseres betoogt dat het college niet heeft aangetoond dat zij de overtreding heeft aanvaard, of pleegt te aanvaarden. Het tegengaan van niet-recreatief gebruik van recreatiewoningen heeft bij eiseres de hoogste prioriteit. Zij heeft daarvoor concreet maatregelen getroffen. In de huurovereenkomsten, de parkregels en de toepasselijke Recron-voorwaarden is permanente bewoning expliciet verboden. Het terugkopen van kavels wordt verder opgepakt om op deze manier de uitstraling van het park te verbeteren en meer grip te krijgen op het recreatief verhuren van chalets. Er is besloten dat in nieuwe situaties verhuur uitsluitend via eiseres is toegestaan. Voor bestaande gevallen wil eiseres dit ook verplicht stellen. Met de gemeente Zevenaar is afgesproken dat, als iemand zich in de BRP op het park laat inschrijven, eiseres daarvan melding krijgt zodat zij gericht maatregelen kan nemen en ingrijpt. Er vindt periodiek overleg met de gemeente Zevenaar plaats en zij houden elkaar op de hoogte van ontwikkelingen op het park met betrekking tot niet-recreatief gebruik van recreatiewoningen. Naar aanleiding van de vooraankondiging en de opgelegde last onder dwangsom van 17 juli 2023 heeft eiseres met alle huurders van de betrokken percelen gesprekken gevoerd en zijn – waar sprake was van niet-recreatief gebruik – de huurovereenkomsten (en dus de overtredingen) daadwerkelijk beëindigd. Volgens eiseres kan niet worden volgehouden dat zij de gepleegde overtredingen heeft aanvaard of pleegt te aanvaarden. Door het college is volgens eiseres dan ook niet bewezen dat aan de criteria van functioneel daderschap is voldaan.

10.2.9.

Deze beroepsgrond slaagt niet. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college voldoende gemotiveerd dat eiseres het niet-recreatieve gebruik van de recreatieobjecten heeft aanvaard. Uit de verklaring van een bewoner van een recreatieobject blijkt dat hij als medewerker van eiseres met zijn gezin op het park woont. Gelet hier op wist of kon eiseres weten dat de recreatiewoning in werkelijkheid niet overeenkomstig de recreatieve functie gebruikt zou worden. Het laten wonen van een medewerker op het recreatiepark is volgens de rechtbank voldoende om aan te nemen dat eiseres het niet-recreatieve gebruik in algehele zin heeft aanvaard. Daar komen de geconstateerde overtredingen op grond van de Opiumwet en de algehele wijze van exploitatie van het recreatiepark bij.^[26]Eiseres heeft dan ook niet de zorg betracht die in redelijkheid van haar gevergd kon worden. Dat betekent dat eiseres terecht als functioneel dader is aangemerkt.

10.2.10.

Dat in de huurovereenkomsten, de parkregels en de toepasselijke Recron-voorwaarden permanente bewoning expliciet is verboden maakt bovenstaande niet anders. Van eiseres wordt ook na het sluiten van huurovereenkomsten of overlegging van de parkregels en de Recron voorwaarden verwacht dat ze de benodigde zorg betracht ter voorkoming en beëindiging van overtredingen.

De dwangsommodaliteit in zaaknummer 24/3487

11. Eiseres kan zich niet verenigen met de dwangsommodaliteit. In de beslissing op bezwaar in de zaaknummers 24/5407, 24/5408 en 24/5409 is naar aanleiding van het bezwaar van eiseres de dwangsommodaliteit aangepast en toegevoegd dat maximaal één constatering per maand zal plaatsvinden. Dit wijkt af van de dwangsommodaliteit die is gekozen in zaaknummer 24/3487 waarin staat dat ‘per dag’ niet meer dan één constatering zal worden gedaan. Het beroep in 24/3487 moet volgens eiseres alleen om die reden al gegrond worden verklaard. Het college handelt volgens eiseres immers willekeurig.

11.1

Het college heeft op de zitting bevestigd dat de dwangsommodaliteit in zaaknummer 24/3487 moet worden aangepast, zoals altijd de bedoeling is geweest, in die zin dat maximaal één constatering per maand zal plaatsvinden en niet per dag. De dwangsommodaliteit moet in zaaknummer 24/3487 dus gelijkluidend zijn aan die in de zaaknummers 24/5407, 24/5408 en 24/5409. Deze grond treft dus doel.

Conclusie en gevolgen

12. Het beroep in zaaknummer 24/5408 is gegrond, omdat daar ten tijde van de oplegging van de last geen sprake was van een overtreding. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit en herroept het primaire besluit. Ook de andere beroepen zijn gegrond en deze bestreden besluiten moeten worden vernietigd voor zover het gaat om de formulering van de lasten. De rechtbank ziet aanleiding om zelf in de zaak te voorzien. De rechtbank bepaalt dat de lasten onder dwangsom alleen betrekking hebben op concrete overtredingen in concrete recreatieobjecten. Daarbij worden in zaak 24/3487 de recreatieobjecten [locatie 8] en [locatie 5] geschrapt uit de last. In zaak 24/5409 worden alle objecten behalve [locatie 16] geschrapt. Verder worden de lasten geherformuleerd zodat ze niet zo ver strekken dat deze worden verbeurd zodra daarvandaan naar het werk wordt gegaan.

De rechtbank herformuleert de lasten in de zin dat deze inhouden:

In zaaknummer 24/3487 dat:
In zaaknummer 24/5407 dat:
In zaaknummer 24/5409 dat:

In zaaknummer 24/3487 wordt de dwangsommodaliteit aangepast en gelijkluidend aan die in de zaaknummer 24/5407, 24/5408 en 24/5409.

13. Omdat de beroepen gegrond zijn, krijgt eiseres een vergoeding van het griffierecht en de proceskosten. Het college moet deze vergoeding betalen. Dat geldt voor wat betreft zaaknummer 24/5408 ook voor de proceskosten in bezwaar nu het primaire besluit wordt herroepen. Eiseres heeft zich in bezwaar en beroep laten bijstaan door een gemachtigde. De rechtbank stelt deze vergoeding op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht vast op € 5.829 (Inzake 24/3487, 24/5407 en 24/5409: in ieder van deze zaken 1 punt voor het indienen van het beroepschrift. Inzake 24/5408: 1 punt voor het indienen van het bezwaar, 1 punt voor het bijwonen van de hoorzitting in bezwaar. 1 punt voor het indienen van het beroepschrift. Inzake 24/3487, 24/5407, 24/5408 en 24/5409 gezamenlijk 1 punt voor het bijwonen van de zitting van de rechtbank. In bezwaar heeft elke proceshandeling een waarde van € 647. In beroep heeft elke proceshandeling een waarde van € 907. Voor alle punten geldt een wegingsfactor 1). Daarnaast moet het college het door eiseres betaalde griffierecht van vier keer € 371 aan haar vergoeden. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden.

Beslissing

De rechtbank:

verklaart de beroepen gegrond;
vernietigt het bestreden besluit en herroept het primaire besluit in zaaknummer 24/5408;
vernietigt de andere drie bestreden besluiten voor zover het gaat om de formulering van de lasten en voor zaaknummer 24/3487 ook voor de dwangsommodaliteit;
bepaalt dat de last op dit onderdeel komt te luiden dat eiseres wordt gelast:

o In zaaknummer 24/3487 dat:
eiseres het met het geldende bestemmingsplan 'Rhederlaag' strijdige (niet-recreatief) gebruik, bestaande uit het (laten) gebruiken van de recreatieobjecten [locatie 9], [locatie 10], [locatie 11], [locatie 12], [locatie 13], [locatie 14], [locatie 15] en [locatie 4] voor huisvesting van persoon en/of gebruiken als centrum van hun sociaal maatschappelijk leven moet (laten) beëindigen en beëindigd moet (laten) houden.

o In zaaknummer 24/5407 dat:
eiseres het met het geldende bestemmingsplan 'Rhederlaag' strijdige (niet-recreatief) gebruik, bestaande uit het (laten) gebruiken van het recreatieobject [locatie 6] voor huisvesting van persoon en/of gebruiken als centrum van hun sociaal maatschappelijk leven moet (laten) beëindigen en beëindigd moet (laten) houden.

o In zaaknummer 24/5409 dat:
eiseres het met het geldende bestemmingsplan 'Rhederlaag' strijdige (niet-recreatief) gebruik, bestaande uit het (laten) gebruiken van de recreatieobject[locatie 16]
voor huisvesting van persoon en/of gebruiken als centrum van hun sociaal maatschappelijk leven moet (laten) beëindigen en beëindigd moet (laten) houden.

bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van de bestreden besluit voor zover die zijn vernietigd vanwege de formulering van de lasten;
bepaalt dat de dwangsommodaliteit in zaaknummer 24/3487 gelijkluidend is aan die in de zaaknummer 24/5407, 24/5408 en 24/5409, zodat de last geldt op straffe van een dwangsom van € 10.000 per maand of gedeelte daarvan tot een maximum van € 60.000;
veroordeelt het college in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 5.829;
draagt het college op het betaalde griffierecht van € 1.484 aan eiseres te vergoeden.

Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J.M. Verhoeven, voorzitter, en mr. G.H.W. Bodt en mr. J.A.M. van Heijningen, leden, in aanwezigheid van mr. C.M.J.C. Rooding, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op

griffier

voorzitter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Bestuursrechtelijke toetsing lasten onder dwangsom wegens niet-recreatief gebruik recreatieobjecten