ECLI:NL:RBGEL:2025:3614

Uitspraak

RECHTBANK GELDERLAND

Zittingsplaats Arnhem

Bestuursrecht

zaaknummer: ARN 24/2269

uitspraak van de enkelvoudige kamer van

in de zaak tussen

[eiser] , uit [plaats] , eiser

(gemachtigde: mr. T. Tuenter),

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Maasdriel

(gemachtigde: [naam gemachtigde] ).

Samenvatting

1. Deze uitspraak gaat over de aan eiser opgelegde last onder dwangsom voor bewoning van de bovenverdieping van het pand op het perceel [locatie 1] in [plaats] in strijd met het bestemmingsplan. Eiser is het hier niet mee eens. Hij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de last onder dwangsom.

1.1.

De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het college terecht een last onder dwangsom heeft opgelegd. Eiser krijgt geen gelijk en het beroep is dus ongegrond.

Procesverloop

2. Met het besluit van 17 maart 2023 heeft het college een last onder dwangsom opgelegd aan eiser. Met de beslissing op bezwaar van 29 februari 2024 heeft het college de last onder dwangsom in stand gelaten.

2.1.

Eiser heeft beroep ingesteld tegen de beslissing op bezwaar.

2.2.

Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. Eiser heeft nadere stukken ingediend.

2.3.

De rechtbank heeft het beroep op 25 maart 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [persoon A] en [persoon B] namens eiser en de gemachtigde van het college.

Beoordeling door de rechtbank

Waar gaat deze zaak over?

3. De toezichthouder van het college heeft op 13 september 2022 een controle uitgevoerd op het perceel [locatie 1] in [plaats] . Bij die controle heeft de toezichthouder geconstateerd dat eiser woonachtig is op de bovenverdieping van het pand. Volgens het college is dit niet toegestaan, omdat het bestemmingsplan het gebruik voor bewoning niet toestaat op het perceel. Verder is er volgens het college geen sprake van een bedrijfswoning zoals bedoeld in het bestemmingsplan.

3.1.

Op 7 december 2022 heeft het college een voornemen tot het opleggen van een last onder dwangsom aan eiser verstuurd. Op 15 februari 2023 heeft de toezichthouder een tweede controle uitgevoerd. Bij die controle heeft de toezichthouder geconstateerd dat er nog steeds sprake is van bewoning.

3.2.

Op 17 maart 2023 heeft het college een last onder dwangsom opgelegd aan eiser waarin hij is gelast de bewoning van het perceel en het gebouw op het adres [locatie 1] in [plaats] te (laten) beëindigen en beëindigd (laten) houden. Aan deze last heeft het college een dwangsom verbonden van € 15.000,- ineens. Het college heeft hierbij een begunstigingstermijn gegeven tot 11 oktober 2023.

3.3.

Op 27 maart 2023 heeft eiser het college verzocht terug te komen op het dwangsombesluit. Deze e-mail heeft het college aanvankelijk niet, maar later wel aangemerkt als bezwaarschrift.

3.4.

Op 12 oktober 2023 heeft de toezichthouder wederom een controle uitgevoerd. De toezichthouder heeft geconstateerd dat de bewoning niet is beëindigd. Daarom heeft het college op 27 oktober 2023 een brief gestuurd naar eiser met daarin de verbeurdverklaring van de dwangsom en het voornemen om over te gaan tot invordering.

3.5.

In de beslissing op bezwaar van 29 februari 2024 heeft het college het bezwaar van eiser ongegrond verklaard en de last onder dwangsom in stand gelaten. Het college heeft de begunstigingstermijn verlengd tot 6 weken na de beslissing op bezwaar. Het college is daarom niet overgegaan tot invordering van de verbeurde dwangsom.

3.6.

Op 10 april 2024 heeft eiser het college verzocht om de begunstigingstermijn te verlengen met minimaal 6 maanden en bij voorkeur tot het besluit onherroepelijk is. Op 11 april stelt eiser ook pro forma beroep in tegen de beslissing op bezwaar. Met het besluit van 31 mei 2024 heeft het college geweigerd de begunstigingstermijn te verlengen.

3.7.

Op 11 juli 2024 heeft eiser bezwaar gemaakt tegen het besluit van het college om de begunstigingstermijn niet te verlengen. Het college heeft dit bezwaarschrift op 23 juli 2024 doorgestuurd naar de rechtbank, omdat het beroepschrift op grond van artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van rechtswege ook betrekking heeft op het besluit tot het weigeren van de verlenging van de begunstigingstermijn.

3.8.

Met de brief van 20 augustus 2024 heeft het college een nadere motivering gegeven op het weigeringsbesluit van 31 mei 2024. Eiser heeft hier schriftelijk op gereageerd.

3.9.

Op 5 september 2024 heeft het college een nadere controle uitgevoerd. De toezichthouder heeft geconstateerd dat er geen sprake meer is van bewoning van het pand en dat de overtreding is beëindigd.

Last onder dwangsom

Is er sprake van een overtreding?

4. Eiser betoogt dat er geen sprake is van een overtreding. Er is sprake van een noodzaak om bij het bedrijf te wonen vanwege het scooterbedrijf met 24-uursservice. Op de zitting heeft eiser toegelicht dat dit een onderscheidende functie is ten opzichte van andere ondernemers. Eiser garandeert met deze service dat hij binnen een straal van 30 kilometer en binnen 30 minuten ter plaatse te kunnen zijn voor pechhulp. Volgens eiser kan hij deze service alleen bieden als hij bij het bedrijf woont. Daarnaast is er door het college niet aangegeven dat er geen sprake is van een goed woon- en leefklimaat bij de woning. Omliggende bedrijven worden niet beperkt. Ook zorgt eiser voor de beveiliging van de betreffende verhuurde panden op het perceel.

4.1.

Op het perceel is het bestemmingsplan “ [naam bestemmingsplan 1]” van toepassing. De grond heeft hierin de bestemming “Bedrijf”.^[1]Deze gronden zijn bestemd voor bedrijven tot en met categorie 4.1. Wonen in een bedrijfswoning is toegestaan, mits de bedrijfswoning geen onevenredige beperkingen oplegt aan bedrijfsactiviteiten op het bedrijventerrein en bij de bedrijfswoning sprake is van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat. Volgens artikel 1.8 van het bestemmingsplan wordt onder bedrijfswoning verstaan:
een woning in of bij een gebouw of op of bij een terrein, kennelijk slechts bestemd voor één persoon, gezin of andere groep van personen, van wie huisvesting daar, gelet op de bestemming van het gebouw of terrein, noodzakelijk is.

4.2.

Voor de vraag naar de noodzaak van een bedrijfswoning is van belang of de bedrijfsprocessen ter plaatse zoveel tijd en aandacht opeisen, dat op grond daarvan een redelijk belang om op het perceel te wonen aanwezig moet worden geacht.^[2]De rechtbank is van oordeel dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat er geen sprake is van een bedrijfswoning. Aan de hand van de beschreven werkzaamheden ziet de rechtbank niet in dat eiser genoodzaakt is om permanent bij het bedrijf te wonen. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat de service die eiser biedt op een andere locatie plaatsvindt dan in het bedrijf zelf. Ook voor de beveiliging van het bedrijventerrein acht de rechtbank het niet noodzakelijk om ter plaatse woonachtig te zijn, omdat niet is gebleken dat dat niet op afstand zou kunnen. Er is sprake van een overtreding van het bestemmingsplan. De beroepsgrond slaagt niet.

Valt het gebruik onder het overgangsrecht zodat er geen sprake is van een overtreding?

5. Eiser betoogt dat er sinds 2008 sprake is van legaal gebruik en bewoning van het pand. Onder het bestemmingsplan “[naam bestemmingsplan 2]” was volgens eiser ook al een bedrijfswoning toegestaan.

5.1.

Volgens artikel 17.2, eerste lid, van het geldende bestemmingsplan mag het gebruik van grond en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan en hiermee in strijd is, worden voortgezet. Daarbij geldt als peildatum voor de werking van het overgangsrecht 21 november 2013, omdat op die datum het geldende bestemmingsplan in werking is getreden. Op grond van artikel 17.2, vierde lid, van het geldende bestemmingsplan is het eerste lid van dat artikel niet van toepassing op het gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat plan.

5.2.

Op grond van artikel 4, tweede lid, onder a, van het voorgaande bestemmingsplan “[naam bestemmingsplan 2]” mochten uitsluitend bouwwerken worden gebouwd ten dienste van de bestemming “bedrijfsdoeleinden”, met dien verstande dat:
“per bedrijf ten hoogste één dienstwoning mag worden gebouwd met inbegrip van een woning, die ten tijde van de tervisielegging van het ontwerp van het plan wel, maar die door verkoop, bedrijfssplitsing of enige andere transactie niet meer tot dat bedrijf behoort”.Onder b:
“deze dienstwoning slechts mag worden gebouwd tegelijk met of na het tot stand komen van de bedrijfsgebouwen;”Op grond van artikel 1 onder i wordt onder dienstwoning verstaan:
“woning in of bij een gebouw dat kennelijk bestemd is voor permanente huisvesting van een persoon voor wie de huisvesting noodzakelijk is”.

5.3.

De rechtbank is van oordeel dat het gebruik als bedrijfswoning niet valt onder het gebruiksovergangsrecht. Zoals onder 4.2 is overwogen, wordt er niet voldaan aan het noodzakelijkheidscriterium. Onder het oude bestemmingsplan gold dit criterium ook. Alleen al doordat er geen sprake is van een noodzaak om bij het bedrijf te wonen slaagt het beroep op het overgangsrecht niet. Bovendien heeft het college op de zitting gesteld dat eiser sinds 2016 op het adres ingeschreven staat. Eiser heeft dit niet betwist. Op de peildatum voor het overgangsrecht was er geen sprake van gebruik voor bewoning. De beroepsgrond slaagt niet.

Is er in 2008 toestemming verleend voor een bedrijfswoning?

6. Eiser meent dat de brief van het college van 21 oktober 2008 moet worden opgevat als een besluit op een aanvraag. In deze brief wordt namelijk aangegeven dat de bouw en het gebruik van een dienstwoning is toegestaan op grond van het bestemmingsplan. De brief is een antwoord op de toestemming die eiser per brief op 16 oktober 2008 aan het college heeft gevraagd.

6.1.

De rechtbank is van oordeel dat er geen sprake kan zijn van een besluit op een aanvraag om de bovenverdieping/bedrijfswoning te mogen bewonen. De vraag die eiser in de brief van 16 oktober 2008 ziet op het gebruiken van een bestaand kantoor op het perceel als woonruimte. Het pand waar de last onder dwangsom op ziet is volgens het college in 2011 gebouwd. De beroepsgrond slaagt niet.

Beginselplicht tot handhaving

7. Nu er sprake is van een overtreding van een wettelijk voorschrift, is het college bevoegd om handhavend op te treden. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, moet het college in de regel gebruik maken van zijn bevoegdheid om handhavend op te treden. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.^[3]

Is er sprake van bijzondere omstandigheden?

Vertrouwensbeginsel

8. Eiser betoogt dat er sprake is van strijd met het vertrouwensbeginsel. Eiser heeft zowel mondeling als schriftelijk toestemming gevraagd voor het bewonen van het pand aan [locatie 1] . Volgens eiser is er door het college een toezegging gedaan in de brief van 21 oktober 2008. Deze toezegging kan aan het bestuursorgaan worden toegerekend omdat de opsteller van de brief een beleidsmedewerker ruimtelijke ordening van het college is. Ook is de brief ondertekend namens het college.

8.1.

Om te beoordelen of het beroep op het vertrouwensbeginsel slaagt, moet de rechtbank drie stappen doorlopen.^[4]

Is er sprake van een toezegging?

Kan de toezegging worden toegerekend aan het bevoegde bestuursorgaan?

Als de eerste twee stappen bevestigend worden beantwoord dan betekent dit dat er gerechtvaardigd vertrouwen is gewekt. Bij de derde stap moet vervolgens onderzocht worden of er zwaarwegende belangen zijn die zich verzetten tegen honorering van het opgewekte vertrouwen.

Stap 1: is er sprake van een toezegging?

8.2.

Er is sprake van een toezegging als aannemelijk wordt gemaakt dat er een uitlating of gedraging van een ambtenaar is geweest die redelijkerwijs de indruk wekt van een welbewuste standpuntbepaling van het bestuur over de manier waarop in zijn geval een bevoegdheid wel of niet zal worden uitgeoefend. Om een toezegging aan te kunnen nemen, moet de uitlating en/of gedraging in ieder geval toegesneden zijn op de concrete situatie. Algemene voorlichting of uitlatingen over een ander geval of jegens derden zijn niet aan te merken als een toezegging. Ook is er geen sprake van een toezegging als er uitdrukkelijk over het concrete geval aan de betrokkene een voorbehoud is gemaakt.

8.3.

De rechtbank is van oordeel dat er geen sprake is van een toezegging van het college aan eiser om op het adres [locatie 1] te mogen wonen. In de brief van het college staat onder andere:
“Op 16 oktober 2008 hebben wij een gesprek gehad over het perceel [locatie 2]. Tijdens dat gesprek gaf u aan dat u het bestaande kantoor op dit perceel wilt gaan gebruiken als woonruimte. (…)”. De brief gaat dus over een bestaande kantoorruimte aan de [locatie 2]. Het pand [locatie 1], waar de last onder dwangsom op ziet, is in 2011 gebouwd. Het kan daarom niet om hetzelfde gebouw gaan. Er is daarom in 2008 door het college geen toestemming gegeven om het pand aan [locatie 1] te bewonen. De beroepsgrond slaagt niet.

Evenredigheidsbeginsel

9. Eiser betoogt dat er geen deugdelijke belangenafweging heeft plaatsgevonden. Het college heeft niet onderzocht dat er bedrijven op het terrein beperkt worden door de bewoning. Het college heeft alleen aangegeven dat illegale bewoning voor precedentwerking zorgt. Volgens eiser had het college zijn belang zwaarder moeten wegen, omdat eiser door uitvoering van de last onder dwangsom op straat komt te staan. Voor een starter op de woningmarkt is het moeilijk om een geschikte woonruimte te vinden. Het college heeft volgens eiser in strijd met het evenredigheidsbeginsel gehandeld.

9.1.

Uit artikel 3:4, eerste lid, van de Awb volgt dat het college de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen moet afwegen. In artikel 3:4, tweede lid, van de Awb is de evenredigheidstoets neergelegd en daaruit volgt dat de voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit niet onevenredig mogen zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. Gelet op de uitspraak van de Afdeling van 2 februari 2022^[5]kunnen de factoren geschiktheid, noodzakelijkheid en evenwichtigheid bij de toetsing van een besluit aan de norm van artikel 3:4, tweede lid, van de Awb een rol spelen.

9.2.

Ten aanzien van het beroep op het evenredigheidsbeginsel overweegt de rechtbank als volgt. Een last onder dwangsom is een herstelsanctie, die tot doel heeft om een overtreding te beëindigen. Het besluit tot het opleggen van de last onder dwangsom is daarmee per definitie geschikt om een overtreding te beëindigen. De opgelegde last onder dwangsom is ook noodzakelijk om het doel te bereiken, omdat het college in het kader van het beëindigen van de overtreding geen andere maatregel voorhanden heeft die voor eiser minder belastend is. Naar het oordeel van de rechtbank is de opgelegde last onder dwangsom dus zowel geschikt, als noodzakelijk om de overtreding te beëindigen. Vervolgens moet de vraag worden beantwoord of de maatregel ook evenwichtig is. Meer concreet beantwoord de rechtbank de vraag of de op zichzelf geschikte en noodzakelijke maatregel in de gegeven omstandigheden niet onredelijk bezwarend is voor eiser.

9.3.

Het door eiser aangevoerde argument geeft geen aanleiding voor het oordeel dat de opgelegde last onder dwangsom in de gegeven omstandigheden onredelijk bezwarend is voor eiser. Het college mocht een zwaarder belang toekennen aan het belang van handhaving van het bestemmingsplan dan aan het belang van eiser om in het bedrijfspand te blijven wonen. De krapte op de woningmarkt is geen bijzondere omstandigheid die maakt dat het college heeft moeten afzien van het opleggen van een last onder dwangsom. Dit is immers een omstandigheid die voor veel andere woningzoekenden geldt. De beroepsgrond slaagt niet.

Is de opgelegde dwangsom te hoog?

10. Op grond van artikel 5:32b, derde lid, van de Awb dient de hoogte van een vastgestelde dwangsom in redelijke verhouding te staan tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsomoplegging. Het opleggen van een last onder dwangsom heeft het doel de overtreder te bewegen tot naleving van de voor hem geldende regels. Van de dwangsom moet zo’n prikkel uitgaan, dat de opgelegde last wordt uitgevoerd zonder dat het er een dwangsom wordt verbeurd.^[6]

10.1.

Eiser betoogt dat het onduidelijk is waarom er gekozen is voor een dwangsomhoogte van € 15.000,- omdat uit het beleid van de gemeente volgt dat voor een burger € 5.000,- als richtlijn wordt gehanteerd. De hoogte van de dwangsom is volgens eiser niet evenredig.

10.2.

Voor de hoogte van de dwangsom is door het college aangesloten bij het door hem gevoerde beleid dat is neergelegd in het Beleidskader uitvoering VTH-taken Regio Rivierenland 2020-2024 (de beleidsregel). Daarin is opgenomen dat bij illegale bewoning een dwangsom wordt opgelegd van € 15.000,- ineens. De dwangsom is volgens deze beleidsregel vastgesteld. De rechtbank kan eiser niet volgen in zijn betoog dat uit het beleid blijkt dat er € 5.000,- wordt opgelegd in het geval van illegale bewoning. Uit de beleidsregel volgt ook niet dat er een verschil is tussen burgers en bedrijven als het gaat om illegale bewoning. Eiser heeft de redelijkheid van het beleid niet betwist. Ook anderszins is er geen sprake van een onevenredig hoge dwangsom. De beroepsgrond slaagt niet.

Is de begunstigingstermijn te kort?

11. Eiser betoogt dat de begunstigingstermijn te kort is om in de huidige woningmarkt als starter een woonruimte te vinden. In een volgens eiser vergelijkbare zaak heeft rechtbank Gelderland geoordeeld dat een termijn van 6 weken te kort is om tot het zoeken van vervangende woonruimte over te gaan.^[7]

11.1.

Volgens de beleidsregel hanteert het college een begunstigingstermijn van 12 tot 26 weken bij illegale bewoning. Met de last onder dwangsom heeft het college een termijn van ruim 29 weken gegeven. In de beslissing op bezwaar heeft het college de termijn verlengd met 6 weken tot na de datum van de beslissing op bezwaar. De rechtbank acht deze termijn niet onredelijk. Een verlenging van de begunstigingstermijn is overigens niet nodig, want eiser heeft op de zitting toegelicht voor een half jaar een andere woonruimte gevonden te hebben. Het is niet aannemelijk geworden dat een langere begunstigingstermijn nodig is. De rechtbank kan eiser niet volgen in zijn verwijzing naar de uitspraak waarin is geoordeeld dat een termijn van 6 weken te kort is. Eiser heeft namelijk bij de last onder dwangsom een termijn van 29 weken gekregen. De beroepsgrond slaagt niet.

Besluit weigeren verlengen begunstigingstermijn

12. Eiser meent dat het college de begunstigingstermijn ten onrechte niet heeft verlengd.

12.1.

De begunstigingstermijn strekt ertoe de overtreding op te heffen, waarbij als uitgangspunt geldt dat deze niet wezenlijk langer mag worden gesteld dan noodzakelijk is om de overtreding te kunnen opheffen. De rechtbank volgt eiser niet in zijn stelling dat het college de begunstigingstermijn heeft moeten verlengen. Eiser heeft een begunstigingstermijn gekregen van 29 weken. Na de beslissing op bezwaar is dit verlengd met 6 weken. Overigens heeft eiser aangegeven dat aan de last tegemoet is gekomen en er geen sprake meer is van een overtreding. De beroepsgrond slaagt niet.

Conclusie en gevolgen

13. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat de last onder dwangsom in stand blijft. Omdat het beroep ongegrond is, hoeft het college geen proceskosten te vergoeden. Ook krijgt eiser geen vergoeding van het griffierecht.

Beslissing

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. D. Bruinse-Pot, rechter, in aanwezigheid van D. van Til, griffier.

Uitgesproken in het openbaar op

griffier

Rechter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.