Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummer: ARN 24/2452
uitspraak van de enkelvoudige kamer van
in de zaak tussen
[eiser], uit [plaats 1], eiser
(gemachtigde: mr. T. Tuenter),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente West Maas en Waal
(gemachtigde: [gemachtigde]).
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over de afwijzing van de aanvraag van eiser om een omgevingsvergunning voor het legaliseren van een tuinhuis. Het college heeft de vergunning geweigerd omdat het tuinhuis in strijd is met de voorschriften van het bestemmingsplan en het college geen mogelijkheid ziet om hiervan af te wijken. Eiser is het niet eens met de afwijzing van de aanvraag. Hij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de afwijzing van de aanvraag.
1.1.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat de besluitvorming van het college een gebrek heeft. Eiser krijgt dus gelijk en het beroep is dan ook gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
1.2.
Onder 2 staat het procesverloop in deze zaak. De beoordeling door de rechtbank volgt vanaf 3. Daarbij gaat de rechtbank eerst in op de feiten en omstandigheden van de zaak en het toetsingskader. Daarna volgt de bespreking en beoordeling van de verschillende beroepsgronden. Aan het eind staat de beslissing van de rechtbank en de gevolgen daarvan.
De wettelijke regels en beleidsregels die van belang zijn voor deze zaak, staan in de bijlage bij deze uitspraak.
Procesverloop
2. Eiser heeft een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning voor een tuinhuis (bouwen en handelen in strijd met het bestemmingsplan). Het college heeft deze aanvraag met het besluit van 29 september 2023 afgewezen. Met het bestreden besluit van 7 maart 2024 op het bezwaar van eiser is het college bij de afwijzing van de aanvraag gebleven.
2.1.
Eiser heeft op 17 april 2024 beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
2.2.
De rechtbank heeft het beroep op 28 mei 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigde van eiser en de gemachtigde van het college.
Beoordeling door de rechtbank
Waar gaat de zaak over?
3. Eiser woont aan de [locatie] in [plaats 1]. Tot zijn gronden behoren de percelen genummerd [nummer 1] en [nummer 2]. [1] De woning (inclusief bijgebouwen) van eiser staat op het voorste perceel, met nummer [nummer 1]. Op het bredere en erachter gelegen perceelnummer [nummer 2] staat het tuinhuis.
3.1.
Het tuinhuis was voorheen een schuur maar is door renovatie en een nieuwe aanbouw verworden tot wat het nu is. Deze activiteiten zijn zonder vergunning uitgevoerd. [2] Om het tuinhuis alsnog te legaliseren heeft eiser op 26 juni 2023 een aanvraag gedaan voor een omgevingsvergunning voor de activiteiten bouwen [3] en handelen in strijd met regels van ruimtelijke ordening [4] . Het college heeft, na het besluit van 11augustus 2023 om de beslistermijn te verlengen, op 29 september 2023 de aanvraag geweigerd. Daarbij heeft het college overwogen dat sprake is van strijd met de regels van het bestemmingsplan en dat geen toestemming wordt verleend om hiervan af te wijken. [5] Eiser heeft hiertegen bezwaar gemaakt. Het college is in de beslissing op bezwaar van 7 maart 2024 bij de afwijzing gebleven.
Wijze van beoordelen
4. Voordat de rechtbank ingaat op de beroepsgronden, benadrukt de rechtbank dat het college bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, beleidsruimte toekomt en het de betrokken belangen moet afwegen. De rechtbank oordeelt niet zelf of verlening van de omgevingsvergunning in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De rechtbank beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met de verlening van de omgevingsvergunning te dienen doelen. [6]
4.1.
De rechtbank beoordeelt de beslissing op bezwaar, aan de hand van de beroepsgronden.
Maakt het overgangsrecht een omgevingsvergunning overbodig?
5. Het betoog van eiser dat op grond van het overgangsrecht een omgevingsvergunning niet nodig is, slaagt niet. Tussen partijen is niet in geschil dat voor de verbouw en uitbreiding van het tuinhuis geen omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen is verleend. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling [7] geeft een met succes gedaan beroep op het overgangsrecht voor bouwwerken geen omgevingsvergunning vervangende titel en worden de bouwwerken daardoor ook niet op een andere manier gelegaliseerd. Indien zou worden aangenomen dat de schuur onder de werking van het overgangsrecht valt, laat dit onverlet dat daarvoor geen omgevingsvergunning is verleend. Het beroep op het overgangsrecht kan daarom niet leiden tot het daarmee door eiser beoogde doel.
Is sprake van vergunningvrij bouwen?
6. Eiser brengt naar voren dat sprake is van vergunningvrij bouwen. Daarvoor verwijst eiser naar de definities in het Besluit omgevingsrecht (Bor) van achtererfgebied en erf en is hij van mening dat het gebruik van het perceel als tuin niet uitgesloten is in het bestemmingsplan.
6.1.
Het college stelt zich op het standpunt dat het tuinhuis niet vergunningvrij is omdat sprake is van een agrarische bestemming van perceel [nummer 2] en dus het in strijd is met het bestemmingsplan. Het college spreekt tegen dat het erkend zou hebben dat het al jarenlang als tuin wordt gebruikt.
6.2.
De beroepsgrond van eiser slaagt niet.
6.3.
De rechtbank stelt vast dat het perceel waar de woning staat op grond van het bestemmingsplan ‘Dorpen, Actualisatie 2021’ de bestemming ‘Wonen-1’ heeft en het perceel waar het tuinhuis op staat op grond van het bestemmingsplan ‘Bedrijventerreinen’ de bestemming ‘Agrarisch’ heeft. Ingevolge artikel 2, aanhef en derde lid, van bijlage II van het Bor is geen omgevingsvergunning vereist voor activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a en c, van de Wabo, indien deze activiteiten betrekking hebben op een op de grond staand bijbehorend bouwwerk in achtererfgebied, mits sprake is van een erf in de zin van artikel 1 van bijlage II van het Bor. Als een bestemmingsregeling gepaard gaat met belemmeringen om een perceel of delen van een perceel te gebruiken en feitelijk in te richten ten dienste van het hoofdgebouw, is er geen sprake van een erf. [8] De rechtbank stelt vast dat in artikel 3.1. aanhef en onder a van de voorschriften behorende bij het bestemmingsplan “Bedrijventerreinen” is bepaald dat de gronden bestemd zijn voor de uitoefening van een agrarisch bedrijf met een agrarische bedrijfsvoering. Hieruit volgt dat de inrichting van het perceel ten dienste van de woning, het hoofdgebouw op het andere perceel, niet is toegestaan. Het betreffende perceel kan, nu het geen erf betreft, evenmin als ‘achtererfgebied’ als bedoeld in artikel 1 van bijlage II van het Bor worden aangemerkt. Dat het gebruik als tuin niet als verboden strijdig gebruik is vermeld in de specifieke gebruiksregels van artikel 3.4 van het bestemmingplan, maakt dat oordeel niet anders. Immers dit artikel bevat, in aanvulling op de planvoorschriften, een niet limitatieve opsomming van vormen van gebruik van gronden en bouwwerken die in ieder geval niet zijn toegestaan. Anders dan eiser veronderstelt, wordt de bepaling niet zo uitgelegd dat alles wat hierin niet is opgenomen, wel zou zijn toegestaan. Bovendien is het feitelijke gebruik niet van betekenis voor de uitleg van het bestemmingsplan. Het college heeft naar het oordeel van de rechtbank zich terecht op het standpunt gesteld dat geen sprake is van vergunningvrij bouwen.
Is sprake van een rechtswege verleende vergunning?
7. Eiser betoogt dat het college niet tijdig een besluit heeft genomen op de aanvraag om een omgevingsvergunning en dat de vergunning daarom geacht moet worden van rechtswege te zijn verleend.
7.1.
De beroepsgrond van eiser slaagt niet.
7.2.
Een omgevingsvergunning van rechtswege kan alleen aan de orde zijn als de reguliere voorbereidingsprocedure op de behandeling van die aanvraag van toepassing is. Deze voorbereidingsprocedure is van toepassing als dat volgt uit de Wabo en de daarop gebaseerde regelgeving. [9] De reguliere voorbereidingsprocedure is van toepassing indien kan worden afgeweken van het bestemmingsplan op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a en onder 1o (de ‘binnenplanse afwijking’) of onder 2o (de ‘kruimelregeling’) van de Wabo in samenhang met artikel 4 van bijlage II bij het Bor. [10]
7.3.
Niet in geschil is dat geen toepassing kan worden gegeven aan de bevoegdheid om van het bestemmingsplan af te wijken op grond van een ‘binnenplanse’ afwijkingsmogelijkheid.
7.4.
In geschil is of dit wel kan met toepassing van de ‘kruimelregeling’. De rechtbank stelt vast dat op grond van artikel 4, aanhef en onderdeel 1, van bijlage II van het Bor een bijbehorend bouwwerk in aanmerking komt voor verlening van een omgevingsvergunning met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a en onder 2o van de Wabo (‘kruimelregeling). Zoals hiervoor is overwogen is het tuinhuis echter geen bijbehorend bouwwerk. Alleen al daarom kon het college de omgevingsvergunning niet verlenen met toepassing van deze bepalingen.
7.5.
Gelet op wat hiervoor is overwogen kan in dit geval een omgevingsvergunning alleen worden verleend op grond van artikel 2.12, eerst lid, aanhef en onder a en onder 3o van de Wabo. Gelet op het bepaalde in artikel 3.10, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo moet in dat geval de uitgebreide voorbereidingsprocedure worden toegepast, en kan van een vergunning van rechtswege dus geen sprake zijn.
Hoe nu verder?
8. Gelet op wat hiervoor is overwogen is voor het tuinhuis een omgevingsvergunning vereist. De verlening of weigering van de omgevingsvergunning had in dit geval moeten worden voorbereid met de in afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) opgenomen uniforme openbare voorbereidingsprocedure (hierna: uitgebreide voorbereidingsprocedure). De rechtbank stelt vast dat het college dit ten onrechte niet onder ogen heeft gezien en de reguliere voorbereidingsprocedure heeft toegepast. Daarmee vertoont het bestreden besluit een gebrek.
8.1.
De rechtbank ziet geen aanleiding om dit gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb. Dit artikel kan alleen worden toegepast als evident is dat belanghebbenden door een gebrek in het bestreden besluit niet zijn benadeeld. Daarvan is in dit geval niet gebleken, nu niet alleen de verkeerde voorbereidingsprocedure is toegepast maar ook is nagelaten een verklaring van geen bedenkingen aan de gemeenteraad te vragen. Het kan niet worden uitgesloten dat eiser hierdoor niet benadeeld is. Immers, het is gebruikelijk dat een aanvrager van een omgevingsvergunning in de gelegenheid wordt gesteld een ruimtelijke onderbouwing aan te leveren. Daarmee heeft eiser zelf de gelegenheid te onderbouwen waarom het bouwplan volgens hem in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij komt dat de gemeenteraad het bevoegde orgaan is om aan te geven of hij bedenkingen heeft tegen het bouwplan.
Bovendien kan er niet aan voorbij worden gegaan dat bij de beoordeling of sprake is van een goede ruimtelijke onderbouwing in aanmerking dient te worden genomen dat het gaat om een bestaand bouwwerk dat weliswaar gewijzigd is maar dat qua ruimtelijke impact op de omgeving beperkt is. Verder is op de zitting duidelijk geworden dat in de directe omgeving van de percelen van eiser afwijkingsvergunningen zijn verleend voor de bouw van twee woningen en de bijbehorende bouwwerken en in zoverre sprake is van een omgeving waarin functiewijziging plaatsvindt.
Bovendien kan er niet aan voorbij worden gegaan dat bij de beoordeling of sprake is van een goede ruimtelijke onderbouwing in aanmerking dient te worden genomen dat het gaat om een bestaand bouwwerk dat weliswaar gewijzigd is maar dat qua ruimtelijke impact op de omgeving beperkt is. Verder is op de zitting duidelijk geworden dat in de directe omgeving van de percelen van eiser afwijkingsvergunningen zijn verleend voor de bouw van twee woningen en de bijbehorende bouwwerken en in zoverre sprake is van een omgeving waarin functiewijziging plaatsvindt.
Conclusie en gevolgen
9. Het beroep is gegrond. De rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen en zal zelf op het bezwaar van eiseres beslissen door het bezwaar gegrond te verklaren en het besluit van 29 september 2023 te herroepen.
9.1.
Omdat het beroep gegrond is, moet het college het griffierecht aan eiser vergoeden en krijgt eiser ook een vergoeding van zijn proceskosten. Het college moet deze vergoeding betalen. De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgt eiser een vast bedrag per proceshandeling. In bezwaar heeft elke proceshandeling een waarde van € 647,-. In beroep heeft elke proceshandeling een waarde van € 907,-. Eiser heeft in bezwaar en in beroep gevraagd om vergoeding van de proceskosten. De gemachtigde heeft een bezwaarschrift ingediend, de hoorzitting bijgewoond, een beroepschrift ingediend en deelgenomen aan de zitting van de rechtbank. De vergoeding bedraagt daarmee in totaal € 3.108,-.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt de beslissing op bezwaar van 7 maart 2024;
- herroept het besluit van 29 september 2023;
- draagt het college op om met toepassing van de uitgebreide voorbereidingsprocedure een besluit te nemen op de aanvraag om een omgevingsvergunning van eiser;
- bepaalt dat het college het griffierecht van € 187,- aan eiser te vergoeden.
- veroordeelt het college tot betaling van € 3.108,- aan proceskosten aan eiser.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.L.M. Steinebach-de Wit, rechter, in aanwezigheid van mr. S.G. Hoijinck, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 6:22
Een besluit waartegen bezwaar is gemaakt of beroep is ingesteld, kan, ondanks schending van een geschreven of ongeschreven rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel, door het orgaan dat op het bezwaar of beroep beslist in stand worden gelaten indien aannemelijk is dat de belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld.
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
Artikel 2.1, eerste lid, onder a en onder c
1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
a. het bouwen van een bouwwerk,
(…)
het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet,
Artikel 2.10, eerste lid, onder c, en tweede lid
1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, wordt de omgevingsvergunning geweigerd indien:
(…)
de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan, de beheersverordening of het exploitatieplan, of de regels die zijn gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening, tenzij de activiteit niet in strijd is met een omgevingsvergunning die is verleend met toepassing van artikel 2.12;
(…)
2. In gevallen als bedoeld in het eerste lid, onder c, wordt de aanvraag mede aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, en wordt de vergunning op de grond, bedoeld in het eerste lid, onder c, slechts geweigerd indien vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 niet mogelijk is.
Artikel 2.12, eerste lid, onder a
1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
1°. met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,
2°. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
3°. in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat;
Artikel 3.10, eerste lid, onder a
1. Afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht is van toepassing op de voorbereiding van de beschikking op de aanvraag om een omgevingsvergunning, indien de aanvraag geheel of gedeeltelijk betrekking heeft op:
a. een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, voor zover er strijd is met het bestemmingsplan of een beheersverordening en slechts vergunning kan worden verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°;
Bijlage II van het Besluit omgevingsrecht
Artikel 4, aanhef en onder 1
Voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, komen in aanmerking:
1. een bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan, mits, voor zover gelegen buiten de bebouwde kom, wordt voldaan aan de volgende eisen:
niet hoger dan 5 m, tenzij sprake is van een kas of bedrijfsgebouw van lichte constructie ten dienste van een agrarisch bedrijf,
de oppervlakte niet meer dan 150 m2;
Bestemmingsplan ‘Bedrijventerreinen’
Artikel 3.1 Bestemmingsomschrijving
De voor 'Agrarisch' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
de uitoefening van een agrarisch bedrijf met een agrarische bedrijfsvoering;
een bedrijfswoning, ter plaatse van de aanduiding 'bedrijfswoning', al dan niet in combinatie met de uitoefening van een beroep aan huis, met dien verstande dat maximaal 40% van de vloeroppervlakte van de bedrijfswoning en bijbehorende bouwwerken mag worden gebruikt ten behoeve van het beroep aan huis, met een maximum van 80 m2.
Artikel 3.2.1 Gebouwen
Voor het bouwen van gebouwen gelden de volgende bepalingen:
gebouwen mogen uitsluitend binnen een bouwvlak worden gebouwd, behoudens het bepaalde in 3.2.2 sub c;
het bouwvlak mag volledig worden bebouwd.
Artikel 3.4 Specifieke gebruiksregels
Tot een strijdig gebruik van gronden en bouwwerken, wordt in elk geval gerekend het gebruik voor:
seksinrichtingen;
het bewonen van de bedrijfswoning, zonder dat sprake is van daadwerkelijke agrarische bedrijfsvoering;
het opslaan van onbruikbare of althans aan hun oorspronkelijke gebruik onttrokken voorwerpen, goederen, stoffen en materialen en van emballage en/of afval, behoudens voor zover zulks noodzakelijk is in verband met het op de bestemming gerichte gebruik van de grond;
het opslaan, opgeslagen houden, storten of lozen van vaste of vloeibare afvalstoffen behoudens voor zover zulks noodzakelijk is in verband met het op de bestemming gerichte gebruik van de grond;
en gebruik voor detailhandel met uitzondering van detailhandel als ondergeschikte nevenactiviteit in ter plaatse vervaardigde goederen of detailhandel zoals bedoeld in 3.1 sub i.
Artikel 28.1 Overgangsrecht bouwwerken
a. Een bouwwerk dat op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan aanwezig of in uitvoering is, dan wel gebouwd kan worden krachtens een omgevingsvergunning voor het bouwen, en afwijkt van het plan, mag, mits deze afwijking naar aard en omvang niet wordt vergroot,
1. gedeeltelijk worden vernieuwd of veranderd;
2. na het teniet gaan ten gevolge van een calamiteit geheel worden vernieuwd of veranderd, mits de aanvraag van de omgevingsvergunning voor het bouwen wordt gedaan binnen twee jaar na de dag waarop het bouwwerk is teniet gegaan.
Het bevoegd gezag kan eenmalig in afwijking van sub a een omgevingsvergunning verlenen voor het vergroten van de inhoud van een bouwwerk als bedoeld in sub a met maximaal 10%.
Sub a is niet van toepassing op bouwwerken die weliswaar bestaan op het tijdstip van inwerkingtreding van het plan, maar zijn gebouwd zonder vergunning en in strijd met het daarvoor geldende plan, daaronder begrepen de overgangsbepaling van dat plan.