Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummer: ARN 23/7323
uitspraak van de meervoudige kamer van
in de zaak tussen
[eiseres] B.V., uit [plaats 1], eiseres
(gemachtigde: mr. J. van Groningen)
en
het college van Gedeputeerde Staten van de provincie Gelderland, verweerder
(gemachtigden: [gemachtigde 1] en [gemachtigde 2]).
Als derde-partij neemt aan de zaak deel: Stichting Animal Rights uit Den Haag
(gemachtigde: mr. D. Delibes-Vermeulen).
Hierna worden de partijen genoemd: de varkenshouderij (eiseres), de provincie (verweerder) en de stichting (derde-partij).
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over de intrekking van twee omgevingsvergunningen (milieu) van de varkenshouderij. De varkenshouderij is het daar niet mee eens en voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de intrekking van de omgevingsvergunningen.
1.1.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het beroep ongegrond is. De varkenshouderij krijgt dus geen gelijk. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Procesverloop
2. Met het besluit van 26 september 2023 heeft de provincie twee milieuvergunningen voor deze locatie ingetrokken, omdat daar sinds de locatie op 27 juli 2017 is afgebrand geen gebruik meer van is gemaakt.
2.1.
De varkenshouderij heeft beroep ingesteld tegen dit besluit. De provincie heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. De stichting heeft ook schriftelijk gereageerd.
2.2.
De rechtbank heeft het beroep op 7 juli 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: namens de varkenshouderij [persoon A] en de gemachtigde, de gemachtigden van de provincie en de gemachtigde van de stichting.
Beoordeling door de rechtbank
Totstandkoming van de intrekking van de milieuvergunningen
-fokkerij aan de [locatie] in [plaats 2]. Op 27 juli 2017 is de varkensstal op deze locatie afgebrand.
3.1.
Op 18 juli 2019 heeft de varkenshouderij bij de provincie een aanvraag om een omgevingsvergunning ingediend voor het herbouwen van de stal. [2] De provincie heeft die aanvraag uiteindelijk op 8 februari 2022 buiten behandeling gelaten en is daar in de beslissing op bezwaar van 8 november 2022 bij gebleven omdat de varkenshouderij niet alle gevraagde gegevens heeft ingediend. De rechtbank heeft dat besluit in een uitspraak van 8 oktober 2024 in stand gelaten. [3] Tegen deze uitspraak loopt nog de hoger beroepsprocedure van de varkenshouderij bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling).
3.2.
In de tussentijd heeft de gemeente op 11 februari 2022 een voorbereidingsbesluit genomen en op 25 januari 2023 een nieuw ontwerpbestemmingsplan ter inzage gelegd dat op 25 april 2023 is vastgesteld. In dat nieuwe bestemmingsplan is de intensieve veehouderij-functie wegbestemd. Tegen dit bestemmingsplan loopt nog de beroepsprocedure van de varkenshouderij bij de Afdeling. De varkenshouderij heeft geen verzoek om voorlopige voorziening ingediend, zodat het bestemmingsplan inmiddels in werking is getreden.
3.3.
Omdat er meer dan zes jaar geen gebruik is gemaakt van de milieuvergunningen, heeft de provincie deze op 7 maart 2023 in ontwerp en op 26 september 2023 definitief ingetrokken. [4] De vergunningen zijn volledig ingetrokken met uitzondering van een voorschrift uit de vergunning van 2010 dat de varkenshouderij nog verplicht om een bodemonderzoek te doen bij bedrijfsbeëindiging.
3.4.
Op 9 juli 2024 heeft de provincie ook de natuurvergunning van de varkenshouderij gedeeltelijk ingetrokken. Het beroep van de varkenshouderij over die intrekking is ook op de zitting van 7 juli 2025 behandeld (zaaknummer ARN 24/5498).
3.5.
Voor de duidelijkheid merkt de rechtbank op dat deze uitspraak alleen gaat over het besluit tot intrekking van de milieuvergunningen. De rechtbank oordeelt in deze uitspraak dus niet over het buiten behandeling laten van de aanvraag [5] , het bestemmingsplan [6] of het gedeeltelijk intrekken van de natuurvergunning. [7]
Oud recht van toepassing
4. Op 1 januari 2024 is de Omgevingswet in werking getreden, maar op deze zaak is nog het oude recht (waaronder de Wabo) van toepassing omdat het ontwerpbesluit voor 1 januari 2024 ter inzage is gelegd. [8]
Toetsingskader
5. De provincie heeft de milieuvergunningen ingetrokken op grond van artikel 2.33, tweede lid, onder a en d, sub 2, van de Wabo. Daarin staat:
2. Het bevoegd gezag kan de omgevingsvergunning geheel of gedeeltelijk intrekken, voor zover:
a. gedurende drie jaar, dan wel indien de vergunning betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a onderscheidenlijk b of g, gedurende 26 weken onderscheidenlijk de in de vergunning bepaalde termijn, geen handelingen zijn verricht met gebruikmaking van de vergunning;
(…)
d. deze betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, indien:
(…)
2°. de inrichting of het mijnbouwwerk geheel of gedeeltelijk is verwoest;(…)
5.1.
De intrekking van een omgevingsvergunning op grond van deze bepaling is geen verplichting, maar een bevoegdheid. Bij de toepassing van de bevoegdheid heeft de provincie beleidsruimte. De provincie moet alle relevante belangen inventariseren en afwegen. Daartoe behoren ook de (financiële) belangen van de vergunninghouder. Daarbij mag in aanmerking worden genomen of het niet tijdig gebruik maken van de vergunning aan de vergunninghouder is toe te rekenen. De enkele omstandigheid dat de houder van een omgevingsvergunning niet aannemelijk weet te maken dat hij deze alsnog binnen korte termijn zal benutten, is voldoende om de intrekking van een ongebruikte omgevingsvergunning te rechtvaardigen. [9]
De bevoegdheid tot intrekking
6. Partijen zijn het er over eens dat de provincie bevoegd was om tot intrekking van de vergunningen over te gaan nu de inrichting is verwoest, dan wel drie jaar geen handelingen zijn verricht met gebruikmaking van die vergunningen.
Misbruik van bevoegdheid?
7. De varkenshouderij stelt dat de provincie misbruik van haar bevoegdheid maakt. Alles is er namelijk op gericht om herbouw van het bedrijf op deze plek te voorkomen. Dit moet volgens de varkenshouderij wel een gecoördineerde actie zijn van de provincie en de gemeente en zij moeten hier wel afspraken over hebben gemaakt gelet op de hoeveelheid elkaar opvolgende besluiten. De varkenshouderij wijst daarbij op het buiten behandeling laten van de aanvraag tot herbouw, het voorbereidingsbesluit en het nieuwe bestemmingsplan en de (latere) intrekking van de natuurvergunning.
7.1.
De varkenshouderij heeft niet aannemelijk gemaakt dat de provincie misbruik heeft gemaakt van haar bevoegdheid. Daarbij stelt de rechtbank voorop dat overleg tussen bestuursorganen is toegestaan en in voorkomende gevallen ook zeer wenselijk is, zolang deze bestuursorganen vanuit hun eigen rol en verantwoordelijkheid opereren en deze niet het doel hebben om iemand dwars te zitten. De varkenshouderij heeft niet (met stukken) aannemelijk gemaakt dat sprake is van een gecoördineerde actie of gemaakte afspraken met het oogmerk om de varkenshouderij tegen te werken. Hoewel de rechtbank zich kan voorstellen dat het voor de varkenshouderij heel ingrijpend is om kort na elkaar meerdere, voor haar negatieve, besluiten te ontvangen, heeft de provincie de bevoegdheid om de vergunningen in te trekken.
7.2.
Dat de provincie vervolgens voorafgaand aan de keuze om van die bevoegdheid gebruik te maken eerst afgestemd zou hebben met de gemeente, zou bovendien eerder getuigen van een weloverwogen beslissing om wel of niet in te trekken. Dit geldt ook in dit geval, nu de provincie bij de intrekking heeft betrokken dat de gemeente gewijzigde planologische inzichten voor deze locatie heeft en het hierdoor niet aannemelijk is dat de varkenshouderij deze vergunningen op korte termijn zal benutten.
7.3.
De beroepsgrond slaagt niet.
De belangenafweging
8. Partijen zijn het er niet over eens dat de provincie de bevoegdheid tot intrekking in dit geval mocht gebruiken. Volgens de varkenshouderij had de provincie de vergunningen gelet op haar belangen en de omstandigheden van het geval namelijk niet mogen intrekken.
8.1.
Hiertoe voert de varkenshouderij ten eerste aan dat de provincie best had kunnen wachten met intrekken tot de andere procedures (over het wel of niet terecht buiten behandeling laten van haar aanvraag en het nieuwe bestemmingsplan) zouden zijn afgerond. De provincie had ook eerder al gebruik kunnen maken van haar bevoegdheid.
Ten tweede valt de varkenshouderij niets te verwijten. Zij heeft zich naar eigen zeggen tot het uiterste ingezet om de stal herbouwd te krijgen. Zo heeft zij een aanvraag ingediend die drie jaar lang in behandeling is geweest. Dit heeft volgens de varkenshouderij zo lang geduurd doordat er lang discussie is geweest over of het plan binnen het bouwovergangsrecht valt en overleg niet goed mogelijk was tijdens de COVID-pandemie. Uiteindelijk is de aanvraag volgens de varkenshouderij ten onrechte buiten behandeling gelaten. De varkenshouderij stelt dat zij niet voldoende tijd heeft gehad om de vergunning verleend te krijgen en ook dat is niet aan haar te wijten. Als er inhoudelijk zou zijn beslist dan had de vergunning moeten worden verleend omdat het plan in het vorige bestemmingsplan past. Ten derde zijn de (financiële) belangen van de varkenshouderij niet meegewogen bij de intrekking. Dat de provincie geen inzicht zou hebben in de exacte financiële gevolgen is niet juist. Het staat volgens de varkenshouderij namelijk vast dat de schade enorm is. Ervan uit gaande dat de intensieve veehouderij-functie wordt wegbestemd en herbouw is uitgesloten, is de waarde gereduceerd tot landbouwwaarde van de grond en ook de inkomensschade is enorm als er geen varkens meer kunnen worden gehouden. Dit had de provincie moeten meewegen.
8.2.
Het bestuursorgaan weegt de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen af, voor zover niet uit een wettelijk voorschrift, of uit de aard van de uit te oefenen bevoegdheid een beperking voortvloeit. [10]
8.3.
De rechtbank is van oordeel dat de provincie de omgevingsvergunningen in redelijkheid heeft kunnen intrekken omdat het hiervoor volgens vaste rechtspraak van de Afdeling [11] al voldoende is dat de varkenshouderij niet aannemelijk heeft weten te maken dat zij deze alsnog binnen korte termijn zal benutten. De provincie kon daar op het moment van intrekking in redelijkheid van uit gaan, nu het bedrijfsgebouw is verwoest, er op dat moment een nieuw bestemmingsplan in werking was getreden waarmee de intensieve veehouderij-functie is wegbestemd en de aanvraag van de varkenshouderij voor de herbouw buiten behandeling is gelaten. De provincie heeft daarbij het algemene belang van het niet willen laten voortbestaan van onbenutte milieuruimte zwaarder kunnen laten wegen dan het individuele belang van de varkenshouderij.
8.3.1.
Dat de provincie niet heeft gewacht op de uitkomst van de lopende procedures doet daar niet aan af omdat de omstandigheid dat er nog procedures, met een onzekere uitkomst, lopen niet (zonder meer) in de weg staat aan het gebruik maken van de bevoegdheid tot intrekking. De vaststelling van het bestemmingsplan en het besluit om de aanvraag voor de herbouw niet in behandeling te nemen zijn hangende het (hoger) beroep van kracht en dit maakt dat het niet aannemelijk is dat de varkenshouderij op korte termijn weer gebruik kan maken van de vergunningen. Zelfs al zouden deze besluiten niet in stand blijven, dan nog geldt dat daarmee nog niet is gezegd dat de varkenshouderij aannemelijk heeft gemaakt dat zij de vergunningen alsnog op korte termijn kan benutten. De eventuele vernietiging van deze besluiten betekent immers nog niet dat uiteindelijk in een voor de varkenshouderij positieve zin wordt besloten. Daar komt bij dat de provincie de vergunningen ook niet meteen na de verwoesting op 27 juli 2017 heeft ingetrokken, waartoe zij wel bevoegd zou zijn geweest. [12] Vanaf de verwoesting tot het indienen van de aanvraag, op 18 juli 2019, is namelijk bijna twee jaar verstreken. Verder is tussen het indienen van de aanvraag en het buiten behandeling laten van de aanvraag (8 februari 2022) ruim tweeëneenhalf jaar verstreken en heeft de provincie vervolgens de beslissing op bezwaar afgewacht over het buiten behandeling laten van de aanvraag. Dat het niet aan de varkenshouderij zou zijn te wijten dat de procedure van de aanvraag voor de herbouw lang zou hebben geduurd, volgt de rechtbank niet. Weliswaar kan het zo zijn dat een discussie over het bouwovergangsrecht en de COVID-pandemie tot vertraging of bemoeilijking van overleg hebben geleid, maar dat doet er niet aan af dat de provincie er op het moment van de intrekking van uit mocht gaan dat de aanvraag op dat moment buiten behandeling was gelaten omdat de varkenshouderij zelf niet (tijdig) alle gevraagde gegevens had aangeleverd. [13] De provincie heeft daartoe ook de beslissing op bezwaar over het buiten behandeling laten afgewacht.
8.3.2.
Dat de provincie de (financiële) belangen van de varkenshouderij niet zou hebben meegenomen, is niet juist. Uit het bestreden besluit volgt namelijk, in reactie op de zienswijze van de varkenshouderij, dat dat wel is gebeurd:
“Uiteraard raakt het intrekken van de milieuvergunningen de belangen (o.a. financieel en wellicht ook procedureel) van [eiseres], maar dat maakt niet dat we in redelijkheid van intrekking af moeten zien. Bij het nemen van dit intrekkingsbesluit gaan wij uit van de op dit moment geldende feiten en omstandigheden en van de rechtsgeldigheid van genomen besluiten (zowel van onszelf als van de gemeente).”
En:
“Wij zien uiteraard dat het intrekken van de vergunningen tot gevolg heeft dat u niet meer beschikt over de vereiste publiekrechtelijke toestemming om ter plaatse uw inrichting te exploiteren zoals oorspronkelijk vergund. Het niet kunnen exploiteren van uw inrichting heeft logischerwijs financiële gevolgen. Wat de exacte financiële gevolgen zijn, is voor ons moeilijk in te schatten. U geeft daar zelf in uw zienswijze geen inzicht in. Vandaar dat wij dit belang slechts in algemene zin hebben benoemd. De exacte hoogte van de financiële gevolgen hoeven wij niet noodzakelijkerwijs te weten om dit intrekkingsbesluit te kunnen nemen.”
8.3.3.
Hieruit volgt dat de provincie een belangrijk gevolg van de intrekking (beëindiging van de exploitatie) onder ogen heeft gezien en heeft erkend dat dit financiële gevolgen heeft. Daarbij heeft de provincie ook acht geslagen op de al genomen besluiten, waaronder begrepen de vaststelling van het bestemmingsplan dat het gebruik van de gronden voor intensieve veehouderij al niet meer toestaat. Het betoog dat de provincie zich meer had moeten verdiepen in de financiële gevolgen voor de varkenshouderij volgt de rechtbank niet.
8.4.
De beroepsgrond slaagt niet.
Evenredigheid
9. De varkenshouderij stelt dat de intrekking voor haar onevenredig uitpakt. De nadelige gevolgen van het besluit zijn onevenredig in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. De provincie had moeten wachten met intrekken van de milieuvergunningen tot het moment dat zou vaststaan dat de omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen niet (meer) kan worden verleend. Zolang daarover nog onduidelijkheid bestaat, stelt de varkenshouderij een groot belang te hebben bij het behoud van de vergunning. De varkenshouderij brengt naar voren dat het milieu daardoor niet zou worden geschaad, want zonder omgevingsvergunning voor herbouw kan geen gebruik worden gemaakt van de milieuvergunningen. Nu de provincie zelf zegt dat zij alle tijd heeft gegeven voor het aanvragen van een omgevingsvergunning voor de herbouw, volgt daar volgens de varkenshouderij ook uit dat provincie geen echte noodzaak ziet om de vergunningen nu in te trekken. Onder die omstandigheden is het besluit volgens de varkenshouderij niet evenwichtig en had de provincie de procedures over de omgevingsvergunning voor de herbouw van de stal en het bestemmingsplan moeten afwachten.
9.1.
De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. [14] Bij de toetsing spelen geschiktheid, noodzakelijkheid en evenwichtigheid een rol. Als daarvoor aanleiding is moet worden getoetst (1) of het besluit geschikt is om het doel te bereiken, (2) of het een noodzakelijke maatregel is of dat met een minder vergaande maatregel kon worden volstaan en (3) of de maatregel in het concrete geval evenwichtig is.
9.2.
De rechtbank is van oordeel de gevolgen van de intrekking van de omgevingsvergunningen voor de varkenshouderij niet onevenredig zijn in verhouding tot het met de intrekking gediende doel. Hiervoor is van belang dat het college toepassing heeft gegeven aan de intrekkingsbevoegdheid om het bestaan van ongebruikte milieuruimte tegen te gaan. Hiermee wordt een milieubelang gediend omdat het intrekken van een omgevingsvergunning voor het in werking hebben van een inrichting bijdraagt aan de bescherming van het milieu. [15] Dat dit op dit moment feitelijk een administratief belang is, omdat de inrichting al niet in bedrijf kan zijn, doet hier niet aan af. Dat de vergunde situatie in beginsel zo veel mogelijk overeenkomt met de feitelijke situatie is namelijk ook in het belang van het milieu, ook omdat de vergunde situatie effect heeft op andere besluiten over de fysieke leefomgeving. Dit maakt de maatregel van intrekking geschikt. Nu dit doel niet op een andere manier kan worden bereikt, kon niet met een minder vergaande maatregel worden volstaan. Tegenover dit doel (het tegengaan van ongebruikte milieuruimte) staat het gevolg van de intrekking voor de varkenshouderij. Dat gevolg is volgens de varkenshouderij dat, als de (hoger) beroepsprocedures tegen het niet in behandeling nemen van de aanvraag voor de herbouw en het bestemmingsplan zouden slagen en daarover (al dan niet gedeeltelijk) opnieuw moet worden besloten, zij bij de beoordeling daarvan niet meer beschikt over een referentiesituatie en dit de kans op herbouw en het opnieuw in bedrijf nemen van een varkenshouderij verder verkleint. Daarmee stelt de varkenshouderij dat zo de intrekking op zichzelf niet onevenwichtig is, die onevenwichtigheid wel zit in de keuze om op dit moment in te trekken. De rechtbank volgt dit standpunt niet. De provincie heeft namelijk betekenis kunnen toekennen aan de rechtskracht van het buiten behandeling laten van de aanvraag en de vaststelling van het bestemmingsplan en mag in beginsel ook van de rechtmatigheid van deze besluiten uitgaan. Zoals de provincie tijdens de zitting heeft toegelicht, is de intrekking in het licht van deze andere besluiten eerder een logisch gevolg. Daarbij is de provincie ook niet direct tot intrekking overgegaan toen een voorbereidingsbesluit voor wijziging van het bestemmingsplan werd genomen of toen een ontwerpbestemmingsplan ter inzage werd gelegd. Ook bij het besluit tot het niet in behandeling nemen van de aanvraag voor herbouw heeft het provincie eerst de beslissing op bezwaar afgewacht. Ten slotte heeft de provincie na de verwoesting zes jaar gewacht met de intrekking. Ook die omstandigheid maakt het besluit tot intrekking van de omgevingsvergunningen niet onevenredig.
Conclusie en gevolgen
10. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat de varkenshouderij geen gelijk krijgt en de intrekking van de omgevingsvergunningen in stand blijft. Voor een proceskostenvergoeding bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M. van Harten, voorzitter, en mr. A.L.M. Steinebach-de Wit en mr. M.A.A. Soppe, leden, in aanwezigheid van mr. K.M. van Leeuwen, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.