ECLI:NL:RBGEL:2026:1633

Uitspraak

RECHTBANK GELDERLAND

Zittingsplaats Arnhem

Bestuursrecht

zaaknummer: ARN 25/6607

uitspraak van de voorzieningenrechter van

op het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen

[verzoeker], uit [plaats 1], verzoeker

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Maasdriel

(gemachtigden: D.H.M. de Rouw en S.T.B. Elemans).

Als derde-partij nemen aan de zaken deel: [derde-partij 1/maatschap] uit [plaats 2], [derde-partij 2] en [derde-partij 3] (derde-partij).

Samenvatting

1. Deze uitspraak gaat over het besluit van het college om aan verzoeker een last onder dwangsom op te leggen. Met het besluit op het bezwaar van verzoeker heeft het college de opgelegde last onder dwangsom gehandhaafd. Verzoeker is hier het niet mee eens. Hij heeft daarom beroep ingesteld en verzocht om een voorlopige voorziening te treffen. Hij voert een aantal gronden aan. Aan de hand van deze gronden beoordeelt de voorzieningenrechter het verzoek om voorlopige voorziening.

1.1.

De voorzieningenrechter komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het college verzoeker ten onrechte wegens overtreding van artikel 5.1., aanhef en onder a, van de Omgevingswet heeft gelast de opgerichte bouwwerken (de paardenstal, paardenbak, unit, overkapping, mestopslag, verharding en lichtmasten) te (laten) verwijderen en verwijderd te (laten) houden nu verzoeker deze bouwwerken niet (zelf) heeft gerealiseerd. Het college heeft dit niet onderkend. Het college was wel bevoegd om handhavend op te treden tegen de door verzoeker gehouden dieren.
1.2. De voorzieningenrechter wijst het verzoek om voorlopige voorziening deels toe en schorst de last onder dwangsom voor zover verzoeker is gelast de aanwezige bouwwerken te verwijderen. Voor het overige wijst de voorzieningenrechter het verzoek af. Dit betekent dat de dieren alsnog binnen twee weken na deze uitspraak moeten worden weggehaald als verzoeker wil voorkomen dat dwangsommen worden verbeurd.
1.3. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe hij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet.

Procesverloop

2. Met het besluit van 24 juli 2025 heeft het college aan verzoeker een last onder dwangsom opgelegd. Met het bestreden besluit van 3 december 2025 op het bezwaar van verzoeker is het college bij dat besluit gebleven. Verzoeker heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit en de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.

2.1.

Het college heeft de aan de last verbonden begunstigingstermijn verlengd tot twee weken na de uitspraak van de voorzieningenrechter.

2.2.

Het college heeft een verweerschrift ingediend.

2.3.

De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 11 februari 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: verzoeker, de gemachtigden van het college en [derde-partij 3] namens derde-partij.

Beoordeling door de voorzieningenrechter

Totstandkoming van het bestreden besluit

3. Verzoeker redt dieren van de slacht en houdt deze dieren op het perceel aan de [locatie] ongenummerd (kadastraal bekend gemeente Heerewaarden, sectie [sectie], nummer [nummer]) in [plaats 2]. Verzoeker hield hier schapen, geiten, bokken en paarden.
4. De percelen van derde-partij grenzen aan het perceel van verzoeker. Derde-partij ervaart overlast van de dieren van verzoeker die op zijn land komen, zijn gewas eten en het land bevuilen. Op 3 april 2025 heeft derde-partij aan het college gevraagd om handhavend op te treden tegen de op het perceel van verzoeker geplaatste opstallen en tegen het houden van dieren.
5. Op 4 april 2025 heeft het college een controle uitgevoerd op het perceel van verzoeker. Vastgesteld is dat verzoeker op het perceel dieren houdt en dat op het perceel verschillende bouwwerken zijn gerealiseerd zonder vergunning.
6. Het college heeft verzoeker met het besluit van 24 juli 2025 gelast de paardenstal, paardenbak, unit, overkapping, mestopslag, verharding, lichtmasten en dieren te (laten) verwijderen en verwijderd te (laten) houden. Voldoet verzoeker niet (tijdig) aan de last dan verbeurt hij dwangsommen. Aan dit besluit heeft het college ten grondslag gelegd dat verzoeker geen omgevingsvergunning heeft voor de bouwwerken en dat het houden van dieren op dit perceel in strijd is met de ter plaatse geldende bestemming. Daardoor handelt verzoeker volgens het college in strijd met het bepaalde in artikel 5.1, aanhef en onder a, van de Omgevingswet. Met het besluit van 3 december 2025 op het bezwaar van verzoeker heeft het college de last gehandhaafd.

Standpunt van verzoeker7. Verzoeker heeft in beroep erkend dat hij het perceel zonder de benodigde vergunningen in gebruik heeft, maar wijst erop dat hij het perceel zonder makelaar heeft gekocht. De vorige eigenaar heeft de opstallen opgericht en hield ook paarden op dit perceel. Hij ging er daarom vanuit dat het houden van dieren ter plaatse was toegestaan. De door het college geboden begunstigingstermijn is onvoldoende om alle dieren te herplaatsen. De geiten zijn inmiddels herplaatst, maar voor de paarden zoekt hij nog een nieuwe plek. De door het college bepaalde dwangsom van – in totaal – € 32.500,- kan hij bovendien niet betalen. Hij benadrukt bovendien dat hij alleen uit liefde voor de dieren handelt, de dieren vaak al heel lang heeft en er een emotionele band mee heeft opgebouwd. Op de zitting van de voorzieningenrechter heeft verzoeker toegelicht dat hij een alternatieve locatie had gevonden, maar daags voor de zitting hoorde dat dit toch niet doorging. Hij kan niet binnen de gestelde termijn aan de last voldoen. Niet alleen kan hij de dieren niet herplaatsen, maar bovendien is het afbreken van de opstallen erg kostbaar en dat geld heeft hij niet. Hij stelt verder dat het college hem onvoldoende hulp biedt om het probleem op te lossen. Hij wil het perceel graag verkopen, maar zolang de last geldt lukt dat niet. De schade die hij door de last lijdt is vele malen groter dan de schade die derde-partij stelt te hebben geleden doordat dieren op zijn land kwamen. Hij vindt het verder onbegrijpelijk dat hij alles binnen een korte termijn moet afbreken, terwijl de bouwwerken er volgens verzoeker al 30 jaar staan.

Bevoegdheid van het college8. Met de inwerkingtreding van de Omgevingswet op 1 januari 2024 heeft elke gemeente direct een omgevingsplan van rechtswege dat regels geeft over de fysieke leefomgeving voor het gehele grondgebied van de gemeente. Dat omgevingsplan bestaat voor nu uit een tijdelijk deel, waarin onder meer alle bestemmingsplannen zijn opgenomen die vóór 1 januari 2024 golden. Op het perceel van verzoeker was vóór 1 januari 2024 het bestemmingsplan Buitengebied herziening 2022, Reparatieplan van kracht. Dat bestemmingsplan maakt dus onderdeel uit van het tijdelijk deel van het omgevingsplan van de gemeente Maasdriel. Volgens het bestemmingsplan Buitengebied herziening 2022, Reparatieplan geldt op het perceel de bestemming Agrarisch met waarden.

8.1.

Een activiteit die in strijd is met het (tijdelijk deel van) het omgevingsplan wordt een omgevingsplanactiviteit genoemd.^[1]Op grond van artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Omgevingswet is het verboden om zonder omgevingsvergunning een omgevingsplanactiviteit te verrichten.

8.2.

Niet in geschil is dat het hobbymatig houden van dieren in strijd is met de bestemming. Hiervoor heeft verzoeker geen omgevingsvergunning. Daarom handelt verzoeker op dit punt in strijd met artikel 5.1., aanhef en onder a, van de Omgevingswet. Het college is dan ook in zoverre bevoegd om handhavend op te treden.

8.3.

Het betoog van verzoeker dat de bouwwerken er al lange tijd staan en de vorige eigenaar deze heeft opgericht merkt de voorzieningenrechter aan als een betoog dat verzoeker niet als overtreder in de zin van artikel 5.1, aanhef en onder a, van de Omgevingswet kan worden aangemerkt.

8.3.1.

Niet in geschil is dat verzoeker de bouwwerken niet zelf heeft opgericht. Daarnaast is niet gebleken dat hij hieraan wijzigingen heeft aangebracht. Daarom kan verzoeker niet worden aangemerkt als overtreder in de zin van artikel 5.1., aanhef en onder a, van de Omgevingswet. Nu het college aan de last geen andere overtreding dan artikel 5.1., aanhef en onder a, van de Omgevingswet ten grondslag heeft gelegd en verzoeker niet als overtreder van dit artikel kan worden aangemerkt voor zover het betreft de ter plaatse opgerichte bouwwerken, is het college op dit punt naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet bevoegd om handhavend op te treden. Het college heeft dit niet onderkend. Het betoog slaagt.

Beginselplicht tot handhaving

9. Het is vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak dat het bestuursorgaan dat bevoegd is om bij een overtreding van een wettelijk voorschrift op te treden met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moet maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd dit niet te doen. Een bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij concreet zicht op legalisatie, maar ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen leiden tot het oordeel dat er een bijzonder geval is. Andere redenen om van handhavend optreden af te zien kunnen zich bijvoorbeeld voordoen bij een schending van het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel.^[2]

Concreet zicht op legalisatie10. Niet in geschil is dat verzoeker geen aanvraag heeft ingediend voor een omgevingsvergunning om de strijdige situatie te legaliseren. Al om die reden is er van concreet zicht op legalisatie geen sprake. Bovendien heeft het college op zitting toegelicht dat is beoordeeld of legalisatie tot de mogelijkheden behoort. Zowel het huidige gebruik als het minder intensieve gebruik dat bestond ten tijde van de aankoop van het perceel door verzoeker is beoordeeld. Gelet op de geldende bestemming en het ruimtelijke beleid ziet het college hiervoor echter geen ruimte.

10.1.

Het is vaste rechtspraak van de Afdeling dat het enkele feit dat het college niet bereid is een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan te verlenen, in beginsel volstaat voor het oordeel dat geen concreet zicht op legalisatie bestaat.^[3]

10.2.

Het college heeft naar het oordeel van de voorzieningenrechter afdoende toegelicht dat hij heeft beoordeeld of meegewerkt kan worden aan legalisatie, maar dat hij daartoe geen mogelijkheden ziet. Er is geen reden voor het oordeel dat het door het college ingenomen standpunt rechtens onhoudbaar is en de vereiste medewerking niet kan worden geweigerd. Een uitgebreider onderzoek naar de legalisatiemogelijkheden ligt niet voor de hand en is ook niet vereist. Het betoog slaagt niet.

Is handhavend optreden in strijd met het gelijkheidsbeginsel?

11. Verzoeker voert aan dat handhavend optreden in strijd is met het gelijkheidsbeginsel. Op meer percelen langs de [locatie] staan paarden en stallen en daar treedt het college niet tegenop.

11.1

Het college heeft op zitting toegelicht dat niet alle percelen langs de [locatie] dezelfde bestemming hebben en dat er ook percelen zijn waar voor de opstallen vergunningen zijn verleend. Daarom wordt niet in strijd met het gelijkheidsbeginsel gehandeld door tegen de overtredingen van de Omgevingswet door verzoeker wel op te treden.

11.2.

Voor een geslaagd beroep op het gelijkheidsbeginsel moet sprake zijn van rechtens vergelijkbare zaken, die het college ongelijk heeft behandeld.^[4]Omdat niet is gebleken dat sprake is van vergelijkbare zaken slaagt het betoog van verzoeker niet.

Is handhavend optreden in strijd met het vertrouwensbeginsel?12. Verzoeker stelt dat de burgemeester heeft aangegeven dat de situatie al 30 jaar wordt gedoogd en dat het gedogen wat hem betreft voortgezet kan worden als verzoeker het eens wordt met de derde-partij. Verzoeker verwijst hiertoe naar een e-mail die hijzelf aan de gemeente heeft gestuurd waarin hij onder meer zijn dank uitspreekt voor het bezoek van de burgemeester aan zijn perceel.

12.1

Wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel moet ten eerste aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid al dan niet zou uitoefenen en zo ja hoe.^[5]

12.2.

Het college weerspreekt dat de burgemeester heeft gesproken over gedogen, omdat dit ook haaks staat op het gemeentelijk beleid.

12.3.

De voorzieningenrechter stelt voorop dat verzoeker wisselend heeft verklaard over de vermeende toezegging. Volgens de e-mail, die door verzoeker zelf is opgesteld en kort voor de zitting door hem is overgelegd, zou de burgemeester hebben toegezegd met de derde-partij in gesprek te zullen gaan, terwijl verzoeker tijdens de zitting heeft verklaard dat de burgemeester er bij verzoeker op heeft aangedrongen om zelf met de derde-partij te gaan praten om het geschil op te lossen. Vast staat in elk geval dat - ook volgens verzoeker - nooit door de burgemeester is toegezegd dat niet handhavend zou worden opgetreden. De toezegging, zo deze is gedaan, beperkt zich tot het aangaan van een gesprek. Tijdens de zitting is toegelicht dat ook verschillende gesprekken hebben plaatsgevonden. Zowel tussen verzoeker en de derde-partij als tussen de gemeente en de derde-partij. Tijdens deze gesprekken is echter bij herhaling gebleken dat partijen het niet eens konden worden en dat gedogen voor het college geen optie is. Verzoeker kon in de gegeven omstandigheden uit de vermeende uitlatingen van de burgemeester dan ook redelijkerwijs niet afleiden dat het college de handhavingsprocedure niet zou doorzetten en het college handelt met de opgelegde last onder dwangsom ook niet in strijd met het vertrouwensbeginsel. Het betoog slaagt daarom niet.
Is de last onder dwangsom in de gegeven omstandigheden onevenwichtig?13. Verzoeker heeft aangevoerd dat de last onder dwangsom zeer verstrekkende gevolgen voor hem heeft. Hij verliest alles waar hij jaren voor heeft gewerkt en gespaard. Hij is zeer gehecht aan zijn dieren en het feit dat hij een ander onderkomen voor hen moet zoeken doet hem erg veel. Hij is door de spanning momenteel niet in staat om te werken en heeft zich ziek gemeld. Hij ervaart de last ook als een straf. Hij heeft onvoldoende geld om een alternatieve locatie te kopen, kan zijn eigen perceel op deze manier niet verkopen en ook voor het afbreken van de opstallen heeft hij geen geld. Bovendien bestaat de huidige situatie al 30 jaar.

13.1.

De voorzieningenrechter stelt voorop dat een last onder dwangsom wordt aangemerkt als een herstelsanctie. Het doel van de last onder dwangsom is immers dat de overtreding wordt beëindigd, niet om verzoeker te straffen voor het handelen in strijd met de Omgevingswet. Als de overtreding ongedaan wordt gemaakt, verbeurt verzoeker ook geen dwangsom. Dat verzoeker de last wel als een straf ervaart maakt dit niet anders.

13.2.

Hoewel verzoeker verstrekkende gevolgen ervaart van de opgelegde last is de last naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet te verstrekkend. Hij is er immers zelf verantwoordelijk voor zijn perceel in overeenstemming met het recht te gebruiken. Hierbij weegt de voorzieningenrechter mee dat het college de aan de last verbonden begunstigingstermijn een aantal keer heeft verlengd en derde-partij zich heeft verzet tegen verdere verlenging van de begunstigingstermijn. Dat verzoeker niet binnen de gestelde termijn aan de last kan voldoen is verder niet aannemelijk gemaakt.

13.3.

Tijdsverloop voorafgaand aan een besluit tot handhaving is bovendien op zichzelf geen bijzondere omstandigheid op grond waarvan het college van handhaven moet afzien. Dat is ook niet het geval als het college op de hoogte van de overtreding was of dat kon zijn.^[6]Dat de situatie al lange tijd bestaat is daarom geen reden om van handhavend optreden af te zien. Hoewel de voorzieningenrechter begrip heeft voor de emotionele binding die verzoeker heeft met de dieren is dit geen bijzondere omstandigheid die maakt dat het college van handhavend optreden had moeten afzien. Hierbij weegt de voorzieningenrechter mee dat de last niet inhoudt dat hij de dieren moet afstaan. Hij moet de dieren alleen herplaatsen omdat hij de dieren niet op het perceel aan de [locatie] mag houden. Het betoog slaagt daarom niet.

Hoogte van de dwangsom en begunstigingstermijn14. Het is vaste rechtspraak van de Afdeling dat het opleggen van een last onder dwangsom ten doel heeft de overtreder te bewegen tot naleving van de geldende regels. Van de dwangsom moet zo’n prikkel uitgaan dat de opgelegde last wordt uitgevoerd zonder dat een dwangsom wordt verbeurd. De financiële omstandigheden van een overtreder mogen in beginsel geen rol spelen bij het vaststellen van de hoogte van de dwangsom.^[7]

Het is verder vaste rechtspraak van de Afdeling dat de begunstigingstermijn niet wezenlijk langer mag worden gesteld dan noodzakelijk is om de overtreding te kunnen opheffen.^[8]Daarnaast is slechts van belang of binnen de begunstigingstermijn aan de last kan worden voldaan en niet of de overtreder dat op een vanuit economisch opzicht op zo gunstig mogelijke wijze kan doen.^[9]

14.1.

Het college heeft voor de onderbouwing van de hoogte van de dwangsom en de geboden begunstigingstermijn verwezen naar het VTH-beleid Rivierenland 2022-2025. Het college heeft aangesloten bij de hoogte en termijn die is bepaald voor bouwwerken geen gebouw, te weten een bedrag ineens van € 2.500,- tot € 5.000,- en een begunstigingstermijn van 6 weken. Op de zitting heeft het college toegelicht dat de hoogte van de dwangsom is bepaald op het laagst mogelijke bedrag uit het beleid en dat gelet op de omstandigheden en het aantal dieren dat herplaatst moet worden is gekozen voor een begunstigingstermijn van 10 weken. De begunstigingstermijn is vervolgens een aantal keer verlengd. De laatste keer tot de twee weken na de uitspraak van de voorzieningenrechter.

14.2.

De voorzieningenrechter stelt vast dat het college de dwangsom en begunstigingstermijn conform het vastgestelde beleid heeft vastgesteld en acht dit ook overigens niet onredelijk.

Conclusie en gevolgen

15. De voorzieningenrechter concludeert dat het college verzoeker ten onrechte wegens overtreding van artikel 5.1., aanhef en onder a, van de Omgevingswet heeft gelast de opgerichte bouwwerken (de paardenstal, paardenbak, unit, overkapping, mestopslag, verharding en lichtmasten) te (laten) verwijderen en verwijderd te (laten) houden nu verzoeker deze bouwwerken niet heeft gerealiseerd. Het college heeft dit niet onderkend. De voorzieningenrechter ziet hierin aanleiding niet tevens op het beroep te beslissen.
De voorzieningenrechter zal het verzoek om voorlopige voorziening deels toewijzen en de last, voor zover deze inhoudt dat verzoeker de aanwezige bouwwerken dient te verwijderen, schorsen tot de uitspraak van de rechtbank op het beroep van verzoeker. In afwachting van de behandeling van het beroep kan het college desgewenst een nieuwe beslissing op bezwaar nemen, waarbij de grondslag van de last onder dwangsom wordt gewijzigd.^[10]16. Het college was wel bevoegd om handhavend op te treden tegen de door verzoeker gehouden dieren. Er is geen aanleiding om te veronderstellen dat het bestreden besluit voor zover verzoeker wordt gelast de aanwezige dieren te verwijderen, in beroep niet in stand zal blijven. De voorzieningenrechter wijst het verzoek om voorlopige voorziening in zoverre dan ook af.
17. Omdat het college de begunstigingstermijn heeft verlengd tot twee weken na de uitspraak van de voorzieningenrechter heeft verzoeker na de uitspraak nog twee weken om de aanwezige dieren te herplaatsen. Voldoet hij niet of niet tijdig aan de last, dan verbeurt hij dwangsommen, zoals in het bestreden besluit is omschreven. Zoals op zitting is besproken, is het raadzaam met het college in overleg te gaan over de wijze waarop aan de last kan worden voldaan.
18. Omdat er aanleiding is om een voorlopige voorziening te treffen krijgt verzoeker het betaalde griffierecht terug. Van te vergoeden proceskosten is niet gebleken.

Beslissing

De voorzieningenrechter:

- wijst het verzoek om voorlopige voorziening toe;

- schorst het besluit van 3 december 2025 voor zover verzoeker is gelast de paardenstal, paardenbak, unit, overkapping, mestopslag, verharding en lichtmasten te verwijderen en verwijderd te houden;

- wijst het verzoek voor het overige af;

- bepaalt dat het college het door verzoeker betaalde griffierecht à € 194,- aan hem dient te vergoeden.

Deze uitspraak is gedaan door mr. M. van Harten, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. M.H.Y Snoeren-Bos, griffier, en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.

griffier

voorzieningenrechter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open.

Deels toewijzing voorlopige voorziening tegen last onder dwangsom voor verwijderen bouwwerken en dieren