Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummers: ARN 25/2405 en ARN 25/2602
tussenuitspraak van de enkelvoudige kamer van
in de zaken tussen
[eiser 1] , uit [plaats 1] , eiser 1 (zaaknr. 25/2405)
en
[eiser 2] , uit [plaats 1] , eiser 2 (zaaknr. 25/2602)
(gemachtigde: mr. M.J.C. Mol),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Nijkerk,het college
(gemachtigde: mr. D.I. Liesdek).
Als derde-partij neemt aan de zaken deel: [derde-partij] uit [plaats 2] .
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over een besluit van het college dat voor het plaatsen van vier chalets op het perceel naast [locatie] [nummer 1] in [plaats 1] geen omgevingsvergunning is vereist. Eisers zijn het niet eens met dit besluit. Zij voeren daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de omgevingsvergunning.
1.1.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat de beroepsgrond met betrekking tot het aantal chalets slaagt. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
1.2.
Onder 2 staat het procesverloop in deze zaak. Onder 3 staan de van belang zijnde feiten en omstandigheden die hebben geleid tot het bestreden besluit. De beoordeling door de rechtbank volgt vanaf 4. Aan het eind staan de beslissing van de rechtbank en de gevolgen daarvan.
Procesverloop
2. De derde-partij heeft op 28 november 2023 een aanvraag ingediend voor het plaatsen van vier chalets op het perceel naast [locatie] [nummer 1] in [plaats 1] . Met het besluit van 28 oktober 2024 heeft het college besloten dat dit vergunningvrij is. Met de (afzonderlijke) besluiten van 29 april 2025 op de bezwaren van eisers is het college bij dat besluit gebleven.
2.1.
Eisers hebben elk afzonderlijk beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
2.2.
De rechtbank heeft de beroep op 26 februari 2026 gelijktijdig op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser 1, eiser 2, mr. M.A.F. Beukema-Veldkamp als vervanger van de gemachtigde van eiser 1, de gemachtigde van het college en de derde-partij, bijgestaan door [persoon A] .
Totstandkoming van het besluit
3. Naar aanleiding van een handhavingszaak heeft de derde-partij op 28 november 2023 een aanvraag ingediend ter legalisering van het plaatsen van vier chalets op het perceel, kadastraal bekend als sectie [sectie] , nummer [perceelnummer] , naast [locatie] [nummer 1] in [plaats 1] . Het betreffende perceel heeft volgens het bestemmingsplan “Buitengebied Nijkerk 2017, veegplan 2” de bestemming Recreatie. In artikel 17.1 van de planregels is hieraan de nadere aanduiding ‘recreatiepark’ toegekend, waarbij is opgenomen dat maximaal 190 recreatieverblijven zijn toegestaan. Bij brief van 6 mei 2024 is aan de aanvrager meegedeeld dat het college voornemens is de aangevraagde vergunning te weigeren. De aanvraag is in strijd met het bestemmingsplan, omdat geen van de vier chalets op een afstand van 5 meter van de perceelgrens staat, de groenstrook in gebruik is genomen ten behoeve van de bestemming ‘Recreatie’ en wordt voorzien in 5 parkeerplaatsen, terwijl op grond van de Nota parkeernormen 9 parkeerplaatsen aanwezig moeten zijn. De derde-partij heeft tegen dit voornemen een zienswijze ingediend.
3.1.
Op 11 oktober 2024 heeft het college per e-mail een aangepast bouwplan van de derde-partij ontvangen. In het aangepaste bouwplan zijn de vier chalets op een afstand van 5 meter van de perceelgrens geplaatst, is de groenbestemming weer voorzien van beplanting en wordt voorzien in 10 parkeerplaatsen op eigen terrein in plaats van 5. Bij brief van 28 oktober 2024 heeft het college aan de derde partij meegedeeld dat voor de realisering van het aangepaste bouwplan geen omgevingsvergunning is vereist (de positieve weigering). Eisers hebben tegen dit besluit bezwaar gemaakt.
3.2.
Op 29 januari 2025 hebben twee toezichthouders een telling uitgevoerd van het aantal recreatieverblijven op het adres [locatie] [nummer 2] in [plaats 1] . Uit het inspectierapport blijkt dat op het recreatiepark 191 recreatieverblijven aanwezig zijn.
3.3.
Met het besluit van 29 april 2025 is, met inachtneming van het advies van de commissie bezwaarschriften, het bezwaar van eisers tegen de positieve weigering gegrond verklaard en is het besluit van 28 oktober 2024, onder aanvulling van de motivering, in stand gelaten. Tegen dit besluit hebben eisers beroep ingesteld.
3.4.
Op 16 december 2025 heeft het college aan de derde-partij een last onder dwangsom opgelegd, omdat de chalets op ongeveer 1 meter afstand van de perceelgrens staan. De derde-partij dient de overtreding vóór 11 maart 2026 te beëindigen. De derde partij heeft bezwaar gemaakt tegen deze last onder dwangsom en aangegeven eerst de uitspraak van de rechtbank af te willen wachten voordat hij overgaat tot het verplaatsen van de chalets. Bij besluit van 11 februari 2026 heeft het college de begunstigingstermijn verlengd tot zes weken na verzending van het besluit op bezwaar of na intrekking van het bezwaarschrift. De last onder dwangsom ligt in de onderhavige procedure niet voor.
Beoordeling door de rechtbank
Is er sprake van een wijziging van ondergeschikte aard?
4. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag voor een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet, het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt.
4.1.
In dit geval heeft de derde-partij op 28 november 2023 een aanvraag ingediend. Omdat deze aanvraag is ingediend voor 1 januari 2024 en op dat moment de Wabo gold is die wet daarop van toepassing. Naderhand is echter een (gewijzigde) aanvraag ingediend op 11 oktober 2024. Op dat moment was de Omgevingswet in werking getreden. Het college heeft deze tweede aanvraag beoordeeld naar het recht zoals dat gold ten tijde van de eerste aanvraag van 28 november 2023 (de Wabo), omdat het van mening is dat de wijzigingen van ondergeschikte aard zijn en het moment van indiening van de eerste aanvraag dus bepalend bleef voor het toepasselijk recht. Wanneer de aanpassingen in de tweede aanvraag echter niet als ondergeschikte wijzigingen kunnen worden aangemerkt, moet die aanvraag als een nieuwe aanvraag worden aangemerkt en is daarop de Omgevingswet van toepassing. De rechtbank zal daarom nagaan of de gewijzigde aanvraag van 11 oktober 2024 moet worden gezien als een nieuwe aanvraag.
4.2.
Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling moet de vraag of sprake is van een wijziging van ondergeschikte aard per concreet geval worden beoordeeld in relatie tot het bouwplan. [1] Als de wijziging van de oorspronkelijke aanvraag zodanig ingrijpend is dat redelijkerwijs niet meer van hetzelfde bouwplan kan worden gesproken, moet een nieuwe aanvraag worden ingediend.
Ter illustratie: het bouwplan van de eerste aanvraag (links) en dat van de gewijzigde aanvraag (rechts).
4.3.
De rechtbank oordeelt dat de wijzigingen niet van ondergeschikte aard zijn. De rechtbank komt tot dit oordeel omdat de positionering van de tuin is veranderd, de chalets op een andere plek komen te staan en er 5 extra parkeerplaatsen bijkomen. De uiterlijke verschijningsvorm van het voorziene bouwplan, en daarmee de ruimtelijke uitstraling ervan, is zodanig veranderd dat niet meer van hetzelfde bouwplan kan worden gesproken. De aanvraag van 11 oktober 2024 moet daarom als een nieuwe aanvraag worden gezien. Dit is door het college ten onrechte niet onderkend. De rechtbank zal de aanvraag daarom beoordelen naar het recht zoals dat gold ten tijde van het nemen van het bestreden besluit, namelijk de Omgevingswet. Voor de beoordeling van de aanvraag maakt dit echter geen verschil, omdat het inhoudelijke toetsingskader niet is gewijzigd zoals hierna onder 5 en 5.1 zal worden uitgelegd.
Wettelijk kader
5. Op 1 januari 2024 is de Omgevingswet in werking getreden. Met de inwerkingtreding van deze wet heeft elke gemeente direct een omgevingsplan van rechtswege dat regels geeft over de fysieke leefomgeving voor het gehele grondgebied van de gemeente [2] . Dat omgevingsplan bestaat voor nu uit een tijdelijk deel, waarin onder meer alle bestemmingsplannen zijn opgenomen die vóór 1 januari 2024 golden. Ook bestaat het tijdelijke deel van het omgevingsplan uit enkele gemeentelijke verordeningen en de bruidsschat. De bruidsschat bevat regels die eerst op Rijksniveau geregeld waren, maar nu (in ieder geval tijdelijk) onderdeel uitmaken van het omgevingsplan.
5.1.
Op het perceel was vóór 1 januari 2024 het bestemmingsplan ‘Buitengebied Nijkerk 2017, veegplan 2’ van kracht. Dat bestemmingsplan maakt dus onderdeel uit van het tijdelijk deel van het omgevingsplan van de gemeente Nijkerk. Op het perceel geldt de bestemmingen ‘Recreatie’ met nadere bestemming 'Recreatiepark’ toegekend. Op een klein deel van het perceel rust de bestemming 'Groen'.
5.2.
Op grond van artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Omgevingswet is het verboden om zonder omgevingsvergunning een omgevingsplanactiviteit te verrichten. In bijlage A behorend bij artikel 1.1 van de Omgevingswet is het begrip ‘omgevingsplanactiviteit’ gedefinieerd als:
een activiteit waarvoor in het omgevingsplan is bepaald dat het is verboden deze zonder omgevingsvergunning te verrichten en die niet in strijd is met het omgevingsplan;
een activiteit waarvoor in het omgevingsplan is bepaald dat het is verboden deze zonder omgevingsvergunning te verrichten en die in strijd is met het omgevingsplan.
een andere activiteit die in strijd is met het omgevingsplan.”
5.3.
Op grond van artikel 22.26 van het omgevingsplan is het verboden zonder omgevingsvergunning een bouwactiviteit te verrichten en het te bouwen bouwwerk in stand te houden en te gebruiken. Op grond van artikel 22.27, sub b, van het omgevingsplan is een bouwwerk voor recreatief nachtverblijf onder voorwaarden vergunningvrij. Zo moet het bouwwerk op de grond staan, niet hoger zijn dan 5 meter en een maximale oppervlakte hebben van niet meer dan 70 m².
5.4.
Op grond van artikel 17.1 van het tijdelijke deel van het omgevingsplan mogen er binnen de gronden met de bestemming “Recreatiepark” maximaal 190 recreatieverblijven worden geplaatst.
5.5.
Op grond van artikel 32.3 van het tijdelijke deel van het omgevingsplan moet, indien de ligging, de omvang of de bestemming van een gebouw daartoe aanleiding geeft [3] parkeerruimte zijn aangebracht en in stand gehouden in, op of onder dat gebouw, dan wel op of onder het onbebouwde terrein bij dat gebouw.
Vaststaande feiten
6. Tussen partijen is niet in geschil dat de vier recreatiechalets op de grond staan, niet hoger zijn dan 5 meter en een maximale oppervlakte hebben van niet meer dan 70 m². Eisers stellen echter wel dat het maximaal aantal recreatieverblijven dat is toegelaten op de gronden met de bestemming “recreatiepark” is overschreden.
Aantal recreatieverblijven
7. Eisers stellen dat op het braakliggende terrein geen recreatiewoningen meer mogen worden gebouwd, omdat volgens de gemeente in augustus 2022 het maximum van 190 recreatieverblijven al was bereikt. De peildatum voor de telling van het aantal chalets op dit recreatiegebied is volgens eisers 28 oktober 2024, omdat op dat moment het primaire besluit is genomen. Op dat moment zouden al 190 recreatiewoningen op het park aanwezig zijn geweest. De telling van de toezichthouders in januari 2025 doet hier volgens eisers niet aan af. Volgens eiser is niet onderkend dat luchtfoto die het college heeft gebruikt voor de telling en waarop de chalets van nummers zijn voorzien, niet juist is. Een chalet tussen nummer [nummer 3] en [nummer 4] en een chalet tussen [nummer 5] en [nummer 6] zijn namelijk ten onrechte niet meegeteld. Het college beschouwt deze twee chalets als bijgebouwen bij bestaande chalets, maar heeft niet onderkend dat deze chalets verschillende eigenaren hebben. Ook is op het perceel [locatie] [nummer 1] in september 2024 een chalet geplaatst dat niet is meegeteld. Daarnaast heeft het college volgens eisers niet aangetoond dat één van de drie later bijgeplaatste chalets groter is dan 70 m² waardoor deze volgens het college illegaal aanwezig zou zijn. Gelet hierop moet ook dit chalet worden meegenomen in de telling, aldus eisers.
7.1.
In het besluit op bezwaar staat dat de telling van het aantal chalets aanvankelijk verkeerd is uitgevoerd, omdat het college uitging van luchtfoto’s uit 2023, terwijl het primaire besluit op 28 oktober 2024 is genomen. Het college merkt op dat op een luchtfoto van 10 maart 2024 te zien is dat er drie extra chalets zijn geplaatst en dat er 191 chalets aanwezig zijn. Dit volgt ook uit het inspectierapport van 29 januari 2025, dat ten grondslag ligt aan de beslissing op bezwaar. Daarin staat dat de toezichthouders tot het aantal van 191 zijn gekomen op grond van luchtfoto’s uit 2023 en de door hen uitgevoerde telling. De drie extra recreatieverblijven zouden volgens hen zijn geplaatst nadat de vier chalets, waartegen een handhavingsverzoek is ingediend, zijn geplaatst. Het college stelt dat één van de drie recreatiechalets die later zijn geplaatst een oppervlakte van meer dan 70 m² heeft en om die reden niet als vergunningvrij kan worden aangemerkt. Voor deze recreatiewoning is geen omgevingsvergunning aangevraagd en deze is daarom illegaal gebouwd en hoeft niet te worden meegeteld. Het college stelt daarom dat het besluit van 28 oktober 2024 over het verplaatsen en verkleinen van de vier aanwezige recreatiechalets, waardoor deze als vergunningvrij kunnen worden aangemerkt, in stand kan worden gelaten, omdat er op dat moment niet meer dan 190 chalets aanwezig waren.
7.2.
De beroepsgrond slaagt. De rechtbank is van oordeel dat het college niet op een deugdelijke en verifieerbare manier heeft gemotiveerd dat er op het peilmoment niet meer dan 190 recreatieverblijven aanwezig waren op het park. Als peildatum hanteert de rechtbank de datum van de beslissing op bezwaar: 29 april 2025. De rechtbank volgt het college in het oordeel dat het chalet op [locatie] [nummer 1] niet moet worden meegeteld. Dit volgt uit artikel 17.1, onder a, van de planregels: alleen de recreatieverblijven die staan op het recreatiepark aan de [locatie] [nummer 2] moeten worden meegeteld. Het college heeft echter niet voldoende deugdelijk gemotiveerd waarom de andere bouwwerken waarnaar eisers verwijzen niet zouden moeten worden meegeteld. Het college stelt dat de bouwwerken tussen de nummers [nummer 3] en [nummer 4] en tussen de nummers [nummer 5] en [nummer 6] bijbehorende bouwwerken zijn en daarom niet als recreatieverblijven hoeven te worden meegeteld. De rechtbank acht de stelling van het college dat het gaat om oude kavels die zijn samengevoegd onvoldoende om te kunnen concluderen dat het daarom gaat om bijbehorende bouwwerken en geen recreatieverblijven. Het college heeft, na de gemotiveerde stelling van eisers dat het om recreatieverblijven gaat, ook geen nadere controle uitgevoerd om te onderzoek of het daadwerkelijk om bijgebouwen zou gaan. Daarnaast heeft het college ook niet voldoende deugdelijk en verifieerbaar gemotiveerd dat één van de drie recreatiechalets die later zijn geplaatst een oppervlakte van meer dan 70 m² heeft en om die reden niet als vergunningvrij kan worden aangemerkt. De rechtbank zal in de conclusie ingaan op de gevolgen van het slagen van deze beroepsgrond.
Veiligheid
8. Eiser 1 stelt dat de veiligheid onvoldoende is gewaarborgd. De vier chalets staat op een deel van het park dat grotendeels wordt omheind door een hekwerk. De vluchtroute is volgens eiser 1 niet breed genoeg om bij een brand veilig te kunnen evacueren. Het deel van het park waar de vier chalets staan, is bovendien niet met minimaal twee rijroutes ontsloten om de brandweer toegang te kunnen verlenen. Bij brand ter hoogte van de uitgang zouden recreanten daardoor opgesloten zitten.
8.1.
De beroepsgrond slaagt niet. De rechtbank stelt vast dat de chalets moeten voldoen aan de brandveiligheidsvoorschriften uit het Besluit bouwwerken leefomgeving. Het is niet gebleken dat hier niet wordt voldaan. Het college heeft daarnaast gesteld dat er, wat betreft de bereikbaarheid voor brandweervoertuigen en ambulances, geen belemmeringen zijn om de chalets te bereiken. Eiser heeft niet onderbouwd gemotiveerd dat niet aan deze eisen wordt voldaan.
Parkeren
9. Eiser 1 stelt dat het plan moet voorzien in negen parkeerplaatsen. Weliswaar zijn op de bouwtekening tien parkeerplaatsen ingetekend, maar volgens eiser 1 kunnen deze parkeerplaatsen niet gelijktijdig worden gebruikt. De afmetingen van de parkeerplaatsen voldoen volgens eiser 1 aan de wettelijke eisen, maar de breedte van de weg voldoet niet aan de NEN-norm.
9.1.
De beroepsgrond slaagt niet. De rechtbank stelt vast dat de parkeerplaatsen in de ingediende aanvraag voldoen aan de gemeentelijke parkeernormen, zoals opgenomen in de thans geldende Nota Parkeernormen Nijkerk 2021. In bijlage 1 van deze Nota is bepaald dat parkeerplaatsen afmetingen moeten hebben die zijn afgestemd op gangbare personenauto’s. Deze afmetingen zijn nader uitgewerkt in de Leidraad Inrichting Bestuursrecht Openbare Ruimte 2021. Eiser heeft niet gemotiveerd aangetoond dat hieraan niet wordt voldaan.
Besluit tot verlenging begunstigingstermijn
10. Ten aanzien van de beroepsgronden van eiser 1 die zien op de verlenging van de begunstigingstermijn van de last onder dwangsom die op 16 december 2025 is opgelegd merkt de rechtbank op dat in deze zaak uitsluitend de beoordeling van het besluit van 29 april 2025 voorligt. De rechtbank zal deze gronden daarom buiten beschouwing laten.
Twee primaire besluiten
11. Eiser 2 stelt dat er twee primaire besluiten op de aanvraag zijn genomen, waaronder een weigering van de omgevingsvergunning. Het besluit van 28 oktober 2024, waartegen het besluit op bezwaar was gericht, is volgens eiser 2 een tweede besluit op de aanvraag van 28 november 2023. Het eerste besluit zou dateren van 6 mei 2024. In het besluit van 6 mei 2024 is volgens eiser 2 de omgevingsvergunning voor het plaatsen van vier chalets geweigerd.
11.1.
De beroepsgrond slaagt niet. De rechtbank stelt vast dat het besluit van 28 oktober 2024, waartegen het besluit op bezwaar was gericht, geen tweede besluit op de aanvraag van 28 november 2023 is. De brief van 6 mei 2024 bevat een voornemen van het college om de aanvraag van 28 november 2023 af te wijzen en kan niet worden aangemerkt als een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb, omdat deze mededeling niet is gericht op een rechtsgevolg.
Provinciale beleid en goede ruimtelijke ordening
12. De rechtbank zal de beroepsgrond met betrekking tot het provinciale beleid van eiser 1 en de beroepsgrond met betrekking tot de goede ruimtelijke ordening van eiser 2 nog niet behandelen, omdat de beoordeling daarvan afhankelijk is van de beslissing van het college om het gebrek te herstellen.
Conclusie en gevolgen
13. Uit overweging 7.2. volgt dat de beslissing op bezwaar een motiveringsgebrek bevat. De rechtbank kan het college in de gelegenheid stellen een gebrek in de beslissing op bezwaar te herstellen of te laten herstellen. [4] Dit wordt het toepassen van een bestuurlijke lus genoemd. Op grond van artikel 8:80a van de Awb doet de rechtbank dan een tussenuitspraak. In dit geval ziet de rechtbank aanleiding om het college in de gelegenheid te stellen het gebrek te herstellen.
13.1.
Om het gebrek te herstellen, moet het college nader motiveren dat er sprake is van een bijgebouw en niet van een recreatieverblijf met betrekking tot de bouwwerken tussen de nummers [nummer 3] en [nummer 4] en tussen [nummer 5] en [nummer 6] . Dit kan bijvoorbeeld door toezichthouders een controle te laten uitvoeren en met foto’s en een omschrijving aan te tonen dat het om bijgebouwen gaat. Daarnaast moet het college aantonen dat het recreatieverblijf dat illegaal is geplaatst daadwerkelijk groter is dan 70 m².
13.2.
Als het college geen gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen, moet hij dat op grond van artikel 8:51b, eerste lid, van de Awb en om nodeloze vertraging te voorkomen, zo spoedig mogelijk maar uiterlijk binnen twee weken meedelen aan de rechtbank.
13.3.
Als het college gebruik maakt van de geboden herstelmogelijkheid, zal de rechtbank eisers en de derde-partij in de gelegenheid stellen om binnen vier weken te reageren op de herstelpoging van het college. In beginsel, ook in de situatie dat het college de hersteltermijn ongebruikt laat verstrijken, zal de rechtbank zonder tweede zitting uitspraak doen op het beroep.
13.4.
De rechtbank houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op het beroep. Dat betekent ook dat zij over de proceskosten en het griffierecht nu nog geen beslissing neemt.
Beslissing
De rechtbank:
- draagt het college op om binnen twee weken na verzending van de tussenuitspraak de rechtbank mee te delen of hij gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen;
- stelt het college in de gelegenheid om binnen zes weken na verzending van deze tussenuitspraak het gebrek te herstellen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in deze tussenuitspraak;
- houdt iedere verdere beslissing aan.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M. Duifhuizen, rechter, in aanwezigheid van mr. J. van Oosterhout, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.