Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummers: ARN 24/4667 en ARN 24/9185
uitspraak van de enkelvoudige kamer van
in de zaken tussen
[eiseres] B.V., uit [plaats], eiseres
(gemachtigde: mr. M. Gideonse),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Buren
(gemachtigde: mr. A. de Zeeuw).
Als derde-partij neemt aan de zaak ARN 24/4667 deel:
[derde-partij 1], uit [plaats].
[derde-partij 1], uit [plaats].
Aan de zaak ARN 24/9185 neemt als derde-partij deel:
[derde-partij 2], uit [plaats].
[derde-partij 2], uit [plaats].
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over afzonderlijke besluiten waarin het college aan eiseres een last onder dwangsom heeft opgelegd. Het college heeft ook een volgens hem verbeurde dwangsom van € 20.000,- ingevorderd. Eiseres is het niet eens met de lasten onder dwangsom en de invordering. Zij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de lasten onder dwangsom en het invorderingsbesluit.
1.1.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het beroep tegen de eerste last onder dwangsom en het invorderingsbesluit ongegrond is. Het beroep tegen de tweede last onder dwangsom is niet-ontvankelijk. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Procesverloop
2. Op 18 januari 2024 heeft het college aan eiseres een last onder dwangsom opgelegd. Met de beslissing op bezwaar van 29 mei 2024 is het college bij dat besluit gebleven.
2.1.
Op 31 mei 2024 is het college overgegaan tot invordering van de verbeurde dwangsom.
2.2.
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen de beslissing op bezwaar en het invorderingsbesluit. Hierover gaat de procedure met zaaknummer ARN 24/4667.
2.3.
Op 22 maart 2024 heeft het college een tweede last onder dwangsom opgelegd. Met de beslissing op bezwaar van 12 november 2024 is het college bij dat besluit gebleven.
2.4.
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen de beslissing op bezwaar. Hierover gaat de procedure met zaaknummer ARN 24/9185.
2.5.
Het college heeft op de beroepen gereageerd met een verweerschrift. Eiseres heeft aanvullende stukken ingediend. Het college heeft ook aanvullende stukken ingediend.
2.6.
De rechtbank heeft het beroep op 12 maart 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiseres, de gemachtigde van eiseres, de gemachtigde van het college en [derde-partij 2]. De rechtbank heeft de beroepen gelijktijdig op zitting behandeld met de procedure ARN 24/6344 (over de weigering van een omgevingsvergunning).
Beoordeling door de rechtbank
Waar gaat deze zaak over?
3. Eiseres heeft een seizoensgebonden omgevingsvergunning voor het plaatsen van recreatieverblijven op het recreatieterrein [naam terrein] aan de [locatie] [nummer 1] in [plaats]. Deze vergunning geldt jaarlijks van maart tot en met oktober.
3.1.
Het college heeft op 23 oktober 2023 van de derde-partijen een handhavingsverzoek ontvangen over het verplaatsen van de recreatieverblijven van de [locatie] [nummer 1] in [plaats] naar een stuk grasland naast de [locatie] [nummer 2] in [plaats]. Dit is door de toezichthouder van het college ook geconstateerd op 22 december 2023.
3.2.
Op het perceel is het bestemmingsplan “Buitengebied Buren” van toepassing. Het perceel heeft hierin de bestemming “Agrarisch - Oeverwalgebied”. Deze gronden zijn onder meer bestemd voor grondgebonden agrarische productie en het weiden van dieren. Ook is extensief dagrecreatief medegebruik toegestaan. Volgens het college past de opslag van recreatieverblijven niet binnen de bestemming.
ARN 24/4667
3.3.
Op 27 december 2023 heeft het college een voornemen tot het opleggen van een last onder dwangsom aan eiseres verzonden. Met de brief van 10 januari 2024 heeft eiseres haar zienswijze tegen dit voornemen kenbaar gemaakt.
3.4.
Met het besluit van 18 januari 2024 heeft het college een last onder dwangsom aan eiseres opgelegd. Het college heeft eiseres gelast alle recreatieverblijven geheel te (laten) verwijderen en verwijderd te (laten) houden van het perceel [perceelnummer] in [plaats]. [1] Het college heeft daaraan een begunstigingstermijn verbonden tot 29 februari 2024. Als eiseres deze overtreding niet beëindigd, dan verbeurt zij een dwangsom van € 20.000,- ineens.
3.5.
Eiseres heeft tegen de last onder dwangsom bezwaar ingesteld en gelijktijdig om een voorlopige voorziening gevraagd. Met de uitspraak van 28 februari 2024 heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank Gelderland het verzoek om voorlopige voorziening afgewezen. [2]
3.6.
Op 29 februari 2024 heeft de toezichthouder van het college een hercontrole uitgevoerd op het perceel. Geconstateerd is dat de recreatieverblijven niet van het perceel zijn verwijderd.
3.7.
Op 5 maart 2024 heeft het college het voornemen tot het invorderen van de verbeurde dwangsom aan eiseres verzonden. Hiertegen heeft eiseres geen zienswijze ingediend.
3.8.
Met de beslissing op bezwaar van 29 mei 2024 heeft het college de last onder dwangsom in stand gelaten.
3.9.
Op 31 mei 2024 is het college overgegaan tot invordering van € 20.000,- aan verbeurde dwangsommen.
3.10.
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen de beslissing op bezwaar en het invorderingsbesluit.
ARN 24/9185
3.11.
Met het besluit van 22 maart 2024 heeft het college een tweede last onder dwangsom opgelegd, omdat eiseres de overtreding van de eerste last niet tijdig heeft beëindigd. Het college heeft daarbij niet eerst de mogelijkheid geboden om een zienswijze in te dienen. [3] Het college heeft eiseres gelast om voor 4 mei 2024 de recreatieverblijven geheel te (laten) verwijderen en verwijderd te (laten) houden van het perceel [perceelnummer]. [4] Doet eiseres dat niet tijdig, dan verbeurt zij een dwangsom van € 40.000,- ineens.
3.12.
Met de beslissing op bezwaar van 12 november 2024 heeft het college de last onder dwangsom in stand gelaten. Het college heeft de begunstigingstermijn opgeschort tot zes weken na het besluit op de op 4 oktober 2024 aangevraagde tijdelijke omgevingsvergunning.
3.13.
Met het besluit van 11 november 2025 heeft het college de last onder dwangsom van 22 maart 2024 ingetrokken. [5]
ARN 24/4667
De last onder dwangsom
Is er sprake van een overtreding?
4. Eiseres betoogt dat er geen sprake is van een overtreding. Opslag in relatie tot de waterhuishouding en waterberging, en de omstandigheid dat opslag in de openlucht lager is dan 4 meter, wordt niet als strijdig gebruik aangemerkt in het bestemmingsplan. Ten tijde van het indienen van het beroepschrift was hierover ook een discussie aanhangig met zaaknummer ARN 23/7831. Volgens eiseres biedt het bestemmingsplan meer ruimte dan het college heeft overwogen in de last onder dwangsom.
4.1.
De rechtbank heeft in de procedure met zaaknummer ARN 23/7831 op 11 november 2024 uitspraak gedaan. [6] Over de vraag of het gebruik van de opslag op de agrarische bestemming in strijd is met is met het bestemmingsplan, heeft de rechtbank het volgende geoordeeld:
“5.2. Zoals de voorzieningenrechter bij uitspraak van 28 februari 2024 reeds eerder heeft geoordeeld, is de opslag van recreatieverblijven niet toegestaan binnen de bestemming Agrarisch-Oeverwalgebied. De opslag van recreatieverblijven past namelijk niet binnen het toegestane gebruik zoals dat in artikel 9, eerste lid, van de planregels is omschreven. Opslag is volgens artikel 9, eerst lid, onder a, b en c, van de planregels toegestaan als het gaat om opslag ten behoeve van grondgebonden agrarische productie of het weiden van dieren. Daarvan is in dit geval geen sprake. Het beoogde gebruik kan ook niet worden gezien als de instandhouding/herstel/ontwikkeling van de landschappelijke waarden/natuurwaarden die eigen zijn aan een agrarisch oeverwalgebied (sub d) of als extensief dagrecreatief medegebruik (sub f). Voor zover eiseres betoogt dat het opslaan van recreatieverblijven past in het bestemmingsplan omdat dit onder water- en natuurbeheer valt, overweegt de voorzieningenrechter nog dat het enkele feit dat de recreatieverblijven jaarlijks van verblijfsrecreatieterrein [naam terrein] in [plaats] verwijderd moeten worden vanwege waterhuishoudkundige redenen op dat perceel, niet maakt dat het opslaan van recreatieverblijven op dit perceel als natuur- of waterbeheer aangemerkt wordt.”
4.2.
Op de zitting heeft eiseres aangegeven bij haar betoog te blijven, omdat tegen de uitspraak van de rechtbank hoger beroep is ingesteld.
4.3.
De rechtbank ziet in dat wat eiseres heeft aangevoerd geen aanleiding om nu anders te oordelen dan in de hiervoor genoemde uitspraak. Het opslaan van de recreatieverblijven past niet in het bestemmingsplan. Er is daarom sprake van een overtreding. De beroepsgrond slaagt niet.
Beginselplicht tot handhaving
5. Volgens vaste rechtspraak geldt als uitgangspunt dat tegen een overtreding van een wettelijk voorschrift moet worden opgetreden vanwege het algemeen belang gediend is met handhaving. Dat wordt ook wel de beginselplicht tot handhaving genoemd. Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Zo een bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij concreet zicht op legalisatie, maar ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen leiden tot het oordeel dat handhaving onevenredig is, bijvoorbeeld bij een schending van het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel. [7]
Is handhavend optreden onevenredig?
6. Eiseres betoogt dat het college onvoldoende heeft onderkend dat de recreatieverblijven slechts voor een korte periode op het perceel zijn opgeslagen. Het gaat enkel om de wintermaanden en had als reden dat de opslag op de aanvankelijke voorziene locatie niet mogelijk was. In dat kader wijst eiseres er ook op dat zij op 17 oktober 2023 in gesprek met het college heeft aangegeven dat het gaat om een incidentele en eenmalige oplossing. Het college heeft namelijk lasten onder dwangsom opgelegd, omdat de recreatieverblijven aan de [locatie] [nummer 1] waren blijven staan buiten de daarvoor vergunde periode van maart tot en met oktober. Voor deze tijdelijke opslag heeft eiseres ook een omgevingsvergunning aangevraagd. Ook heeft eiseres geen alternatieve opslaglocatie voorhanden. Dat maakt volgens eisers dat het onevenredig is om handhavend op te treden. Verder meent eiseres dat het college onvoldoende rekening gehouden heeft met de belangen van ecologie. De extra verplaatsing van de recreatieverblijven zorgt voor extra stikstofdepositie. Ook dat maakt handhavend optreden volgens eiseres onevenredig.
6.1.
De rechtbank is van oordeel dat handhavend optreden niet onevenredig is. De rechtbank overweegt dat de omstandigheid dat er geen alternatieve locatie voorhanden is voor de opslag van de recreatieverblijven, aan eiseres zelf te wijten is. Het jaarlijks verwijderen van de recreatieverblijven van de [locatie] [nummer 1] in [plaats] naar een opslaglocatie elders, maakt onderdeel uit van de bedrijfsvoering. Eiseres heeft sinds 2021 een omgevingsvergunning voor het seizoensgebonden plaatsen van de recreatieverblijven aan de [locatie] [nummer 1], en daarom is eiseres er ook al enkele jaren mee bekend dat zij op grond van die vergunning de recreatieverblijven in de wintermaanden moet verwijderen en elders opslaan. Bij de aanvraag van de seizoensgebonden vergunning had eiseres zelf aangegeven dat de opslag van de recreatieverblijven in de loods aan de [locatie] [nummer 2] in [plaats] zal plaatsvinden. Dat die loods niet geschikt blijkt te zijn, komt voor rekening en risico van eiseres. Bovendien had het op haar weg gelegen om tijdig een alternatief te vinden. Dat eiseres in een gesprek met het college heeft aangegeven dat het om een incidentele en eenmalige oplossing gaat, maakt ook niet dat handhavend optreden onevenredig is. Daar komt bij dat er een handhavingsverzoek door derden is gedaan. Dat eiseres een tijdelijke omgevingsvergunning heeft aangevraagd, maakt dat ook niet anders. De recreatieverblijven waren namelijk op het perceel geplaatst voordat het college op de aanvraag om een omgevingsvergunning heeft beslist. Uiteindelijk is het college tot een weigering van de omgevingsvergunning gekomen. Daarover gaat de beroepsprocedure met zaaknummer ARN 24/6344. Tot slot overweegt de rechtbank dat de omstandigheid dat de verplaatsing leidt tot extra stikstofdepositie, daargelaten of dit juist is, niet maakt dat handhavend optreden onevenredig maakt. Alles overwegende komt de rechtbank tot het oordeel dat handhavend optreden niet onevenredig is. De beroepsgrond slaagt niet.
Het invorderingsbesluit
Mocht het college overgaan tot invordering?
7. Eiseres betoogt dat het college niet tot invordering mocht overgaan, omdat de last onder dwangsom volgens eiseres ten onrechte is opgelegd.
7.1.
Bij een besluit tot invordering van een verbeurde dwangsom moet aan het belang van de invordering een zwaarwegend gewicht worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat behoort uit te gaan van een besluit tot oplegging van een last onder dwangsom. Een adequate handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dus dat verbeurde dwangsommen worden ingevorderd. Slechts in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien. [8]
7.2.
De rechtbank heeft hiervoor geoordeeld dat het college de last onder dwangsom mocht opleggen. Eiseres heeft geen omstandigheden aangevoerd die aanleiding geven voor het oordeel dat het college had moeten afzien van invordering van de verbeurde dwangsommen. De beroepsgrond slaagt niet.
ARN 24/9185
Heeft eiseres nog procesbelang?
8. Met het besluit van 11 november 2025 heeft het college de tweede last onder dwangsom van 22 maart 2024 ingetrokken. Op 16 april 2024 heeft het college gecontroleerd of de overtreding is beëindigd. Volgens het college waren de recreatieverblijven verwijderd van het perceel. De last onder dwangsom is (meer dan) een jaar van kracht geweest zonder dat de dwangsom is verbeurd. Verder is er op 2 oktober 2025 een omgevingsvergunning verleend voor het stallen van recreatieverblijven in de winterperiode op het perceel. Het college heeft daarom besloten het handhavingsbesluit in te trekken.
8.1.
Eiseres heeft het beroep niet ingetrokken, omdat uit het intrekkingsbesluit niet blijkt dat het handhavingsbesluit is ingetrokken wegens een aan het college te wijten onrechtmatigheid. In zoverre kan eiseres zich niet verenigingen met het intrekkingsbesluit. Zij heeft daarom belang bij een oordeel over de rechtmatigheid van het opleggen van de last onder dwangsom. Op de zitting heeft eiseres betoogt dat zij ook belang heeft bij een inhoudelijke beoordeling omdat de last onder dwangsom betrokken kan worden bij een onderzoek in het kader van de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (Wet Bibob).
8.2.
De rechtbank oordeelt dat eiseres geen procesbelang meer heeft bij een inhoudelijke beoordeling. De last onder dwangsom is ingetrokken. Eiseres heeft niet aannemelijk gemaakt dat zij aanvragen voor bijvoorbeeld vergunningen of subsidies heeft ingediend waarbij de Bibob-beoordeling een struikelblok dreigt te vormen. [9] Daarbij komt dat eiseres inmiddels ook een vergunning heeft verkregen zonder dat haar in een Bibob-onderzoek is tegengeworpen dat haar een last onder dwangsom is opgelegd die naderhand ook weer is ingetrokken. Eiseres heeft ook niet gesteld of aannemelijk gemaakt dat zij schade heeft geleden door de last onder dwangsom of kosten heeft gemaakt om aan de last te voldoen. Er is daarom geen procesbelang bij een inhoudelijke beoordeling van het beroep. De rechtbank zal het beroep niet-ontvankelijk verklaren.
Conclusie en gevolgen
9. Het beroep met zaaknummer ARN 24/4667 is ongegrond. Dat betekent dat de last onder dwangsom en het invorderingsbesluit in stand blijven. Het beroep met zaaknummer ARN 24/9185 is niet-ontvankelijk vanwege het ontbreken van procesbelang. Dat betekent dat de rechtbank het beroep niet inhoudelijk beoordeelt. Eiseres krijgt daarom de griffierechten niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.
Beslissing
De rechtbank:
in de zaak met zaaknummer ARN 24/4667:
- verklaart het beroep ongegrond;
in de zaak met zaaknummer ARN 24/9185:
- verklaart het beroep niet-ontvankelijk.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M. Duifhuizen, rechter, in aanwezigheid van D. van Til, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.