Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummer: ARN 25/3373
uitspraak van de enkelvoudige kamer van
in de zaak tussen
[eiser] en [eiseres], uit [plaats], eisers
en
het college van dijkgraaf en heemraden van Waterschap Rivierenland
(gemachtigde: mr. B.J. van Diggele).
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over de last onder dwangsom die het waterschap aan eisers heeft opgelegd. Het gaat om een drijvende vlonder die zonder omgevingsvergunning is aangelegd. Eisers zijn het niet eens met de last onder dwangsom. Zij voeren daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de last onder dwangsom.
1.1.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het waterschap de last onder dwangsom mocht opleggen. Eisers krijgen dus geen gelijk en het beroep is ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Procesverloop
2. Op 6 februari 2025 heeft het waterschap een last onder dwangsom opgelegd. Met de beslissing op bezwaar van 23 juni 2025 heeft het waterschap de last onder dwangsom in stand gelaten.
2.1.
Eisers hebben beroep ingesteld tegen de beslissing op bezwaar.
2.2.
Het waterschap heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
2.3.
De rechtbank heeft het beroep op 12 mei 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eisers bijgestaan door [persoon A] en de gemachtigde van het waterschap samen met [persoon B].
Beoordeling door de rechtbank
Waar gaat deze zaak over?
3. Op 13 en 26 november 2024 hebben de toezichthouders van het waterschap geconstateerd dat er een steiger was geplaatst in het oppervlaktewater De Graafstroom. [1] Dit is een primaire watergang. Het gaat om de achterzijde van het perceel van eisers, aan de [locatie] in [plaats]. Volgens het waterschap is dit niet zonder omgevingsvergunning toegestaan.
3.1.
Op 4 december 2024 heeft het waterschap een voornemen tot het opleggen van een last onder dwangsom aan eisers verzonden. Op 23 december 2024 hebben eisers hun zienswijze kenbaar gemaakt.
3.2.
Met het besluit van 6 februari 2025 heeft het waterschap een last onder dwangsom opgelegd vanwege het zonder de daarvoor vereiste omgevingsvergunning aanleggen van een steiger in de watergang. Volgens het waterschap is dit een overtreding van artikel 6.1.8 van de Waterschapsverordening Waterschap Rivierenland (de verordening). Het waterschap heeft eisers gelast de steiger uit de watergang te verwijderen en verwijderd te houden. Het waterschap heeft daaraan een begunstigingstermijn verbonden tot 3 maart 2025. Als eisers niet tijdig de overtreding beëindigen, verbeuren zij een dwangsom van € 4.500,- ineens.
3.3.
Met het besluit van 5 maart 2025 heeft het waterschap de begunstigingstermijn verlengd tot twee weken na de beslissing op bezwaar.
3.4.
Met de beslissing op bezwaar van 23 juni 2025 heeft het waterschap de kwalificatie van het object hersteld. Het gaat niet om een steiger, maar om een drijvende vlonder. Ook dat is volgens het waterschap in strijd met artikel 6.1.8 van de verordening. De last onder dwangsom heeft het waterschap daarom in stand gelaten.
3.5.
Op de zitting heeft het waterschap bevestigd dat er nog geen invorderingsbesluit genomen is.
Is er sprake van een overtreding?
4. Eisers betogen dat het betreffende object een zelfgebouwd vaartuig is. Het is een drijvend platform dat voorzien is van een buitenboordmotor en stuurinrichting. Eisers gebruiken het vaartuig voor recreatief gebruik en het wordt ook ingezet voor de plaatselijke Oranjevereniging. Op momenten dat het vaartuig niet in gebruik is, ligt het aangemeerd aan de oever van eisers. Eisers menen dat geen sprake is van een vlonder. Dat volgt ook uit het normaal spraakgebruik. Volgens de Van Dale is een vlonder een ‘los houten bruggetje, plank over een sloot’ of een ‘losse houten vloer’. Een vaartuig daarentegen duidt op een vervoersmiddel op het water. Van Dale omschrijft dit als een boot of een schip. Eisers menen dat het betreffende object in normaal spraakgebruik ook een boot genoemd kan worden, en niet een vlonder. Het heeft namelijk een motor en een stuurinrichting.
Er kan geen sprake zijn van een vlonder in de zin van de verordening. Het moet volgens eisers gaan om een constructie in of aan het water, die doorgaans gefixeerd zijn aan de oever of bodem en de watergang permanent kunnen beïnvloeden.
4.1.
Tot slot betogen eisers dat het gebruik van hun vaartuig twee componenten kent. Enerzijds het actief varen op het water en het aanmeren van het vaartuig anderzijds. Varen betekent zich met een vaartuig over het water voortbewegen. Aanmeren betekent een vaartuig vastleggen aan de wal wanneer men niet vaart. Het aanmeren van het vaartuig van eisers heeft volgens hen geen permanent karakter. Daarmee verschilt het wezenlijk van het bouwen van een vaste steiger of vlonder. Het vaartuig is ook niet bedoeld voor het afmeren van boten. Eisers meren het vaartuig aan hun eigen oever, zonder dat daar vervolgens weer een boot aan wordt afgemeerd.
4.2.
Het waterschap stelt zich op het standpunt dat op het oppervlaktewater waarop de vlonder aanwezig is, de regels uit de verordening gelden. Het oppervlaktewater is ook een vaarweg, zodat ook de regels uit de Scheepvaartverkeerswet en de onderliggende regelgeving Binnenvaartpolitiereglement (Bpr) van toepassing zijn. Het waterschap betwist niet dat de vlonder van eisers ook aangemerkt kan worden als vaartuig in de zin van het Bpr. Dat laat volgens het waterschap onverlet dat er ook sprake is van een constructie, in dit geval een vlonder, in de zin van de verordening. Ter vergelijking verwijst het waterschap naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 6 augustus 2014. [2] Volgens het waterschap zijn in hoofdstuk 6 van de verordening regels opgenomen over constructies aan water. Eisers hebben geen omgevingsvergunning. Ook kunnen zij geen omgevingsvergunning krijgen omdat in artikel 8 van Pro de beleidsregels staat dat voor drijvende vlonders geen omgevingsvergunning wordt verleend.
4.3.
De rechtbank stelt voorop dat het waterschap een overtreding van artikel 6.1.8 van de verordening ten laste heeft gelegd. In dit artikel staat:
“Vindt de activiteit plaats in het werkingsgebied zoals genoemd in artikel 6.1.2? En is niet voldaan aan de voorwaarden in artikel 6.1.3, artikel 6.1.4, artikel 6.1.5 of artikel 6.1.6 of de voorschriften in artikel 6.1.7? Dan is het verboden zonder omgevingsvergunning een steiger, terras en vlonder aan te leggen, aan te passen, te vervangen en te hebben.”
4.4.
De vlonder ligt in het werkingsgebied zoals genoemd in artikel 6.1.2. van de verordening. Uit het besluit volgt dat volgens het waterschap niet is voldaan aan de voorwaarden in de artikelen 6.1.3 tot en met 6.1.7. van de verordening.
4.5.
De vraag die beantwoord moet worden, is of de drijvende vlonder van eisers een vlonder is zoals bedoeld in de verordening. Het begrip vlonder is niet gedefinieerd. In de toelichting bij de verordening staat:
“Ligt een perceel aan het water? Dan wordt vaak een steiger, terras of vlonder aangelegd. We verwijzen hiernaar in deze afdeling met het woord ‘constructie’. Zo’n constructie wordt aangelegd voor de waterbeleving, als onderdeel van de tuin, als visplaats of als aanlegplaats voor een boot. Voldoet u aan de voorwaarden en voorschriften van afdeling 6.1? Dan zal het aanleggen van een steiger, terras of vlonder geen gevolgen hebben voor de waterberging en de aan- en afvoer van water.”
4.6.
Bij de verordening horen de “Beleidsregels bij waterschapsverordening Waterschap Rivierenland” (de beleidsregels). In artikel 8 van Pro de beleidsregels wordt een nadere verklaring gegeven van begrippen uit artikel 6.1.8. van de verordening. Over een vlonder wordt het volgende aangegeven:
“In de praktijk is er nogal eens verwarring over het onderscheid tussen een steiger en een drijvende vlonder of ponton die met peilfluctuaties meebewegen. Drijvende vlonders en/of pontons in de beperkingengebieden van een primair water belemmeren het doelmatig onderhoud, zorgen voor opstuwing en zijn ecologisch ongewenst. Voor een drijvende vlonder en een ponton wordt dan ook geen omgevingsvergunning verleend.”
4.7.
De rechtbank oordeelt dat de drijvende vlonder van eisers een vlonder is in de zin van de verordening. Het is een constructie die is aangelegd voor de waterbeleving. Uit foto’s in het dossier volgt dat er plantenpotten op staan. Ook ligt er een boot aangemeerd. Het is dus aangelegd voor de waterbeleving. De beleidsregels bij de verordening verduidelijken dat een drijvende vlonder ook een vlonder in de zin van de verordening is. Dat eisers aan de vlonder ook een motor en een stuurrichting gemaakt hebben, maakt dat de vlonder ook een vaartuig is. Maar dat betekent niet dat het geen vlonder meer is in de zin van de verordening. De rechtbank begrijpt de verwijzing van het waterschap naar de uitspraak van de Afdeling van 6 augustus 2014 ook zo. In die uitspraak kwam de Afdeling tot het oordeel dat de betreffende zolderschuit zowel een vaartuig als een aanlegsteiger is. Omdat de rechtbank van oordeel is dat de drijvende vlonder van eisers een vlonder is in de zin van de verordening, komt de rechtbank niet toe aan de uitleg van het normaal spraakgebruik. De rechtbank komt ook niet toe aan een beoordeling van de vraag of de vlonder van eisers een vaartuig is in de zin van de daarvoor geldende regelgeving. Die vraag ligt in deze procedure niet voor.
4.8.
Gelet op het voorgaande komt de rechtbank tot het oordeel dat sprake is van een overtreding. Eisers hebben zonder de daarvoor vereiste omgevingsvergunning een vlonder in de primaire watergang liggen. De beroepsgrond slaagt niet.
Is handhavend optreden onevenredig?
5. Uit vaste rechtspraak volgt dat bij handhavingsbesluiten voor de toets aan het evenredigheidsbeginsel de maatstaf van de zogeheten Harderwijk-uitspraak [3] geldt. Daarbij geldt als uitgangspunt dat het algemeen belang gediend is met handhaving en dat om die reden in de regel tegen een overtreding moet worden opgetreden. Handhaving blijft dus voorop staan. Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is er een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden moet worden afgezien. Een bijzonder geval kan zich voordoen bij concreet zicht op legalisatie, maar ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen leiden tot het oordeel dat er een bijzonder geval is.
Andere redenen om van handhavend optreden af te zien kunnen zich bijvoorbeeld voordoen bij een schending van het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel. [4]
Gelijkheidsbeginsel
6. Eisers betogen dat het waterschap in strijd met het gelijkheidsbeginsel handelt. Er liggen volgens eisers honderden andere recreatieve vaartuigen in de regio aangemeerd. In veel gevallen zelfs aan openbare grond. Het waterschap treedt hier niet handhavend tegen op.
6.1.
De rechtbank oordeelt dat niet is gebleken dat het waterschap in strijd met het gelijkheidsbeginsel handelt. Uit het advies van de adviescommissie en het verslag van de hoorzitting volgt dat het waterschap handhavend heeft opgetreden tegen vier verschillende vlonders. Eisers verwijzen bovendien naar het aanmeren van verschillende vaartuigen. Dat zijn geen vergelijkbare gevallen, omdat in dit geval niet handhavend wordt opgetreden tegen het aanmeren van een vaartuig, maar op basis van een andere grondslag.
Evenredigheid
7. Eisers betogen dat de gevolgen van het handhavingsbesluit onevenredig zwaar zijn in verhouding tot de door het waterschap te dienen doelen. Het waterschap heeft volgens eisers niet gekeken naar het concrete gebruik, de veiligheidssituatie, de precieze ligging ten opzichte van de doorstroom of de daadwerkelijke beweegbaarheid en verplaatsbaarheid van het vaartuig. Er is in eisers geval geen maatwerk geleverd. Het vaartuig van eisers ligt al elf jaar op de huidige plaats aangemeerd. Hierover is door het waterschap nooit enig bezwaar ingebracht. Eisers hebben de vlonder ook nodig om onderhoud uit te voeren aan de beschoeiing. Eisers menen dat hun vaartuig veilig, verplaatsbaar en niet-hinderlijk is.
7.1.
De rechtbank is van oordeel dat de omstandigheid dat de vlonder van eisers al elf jaar aanwezig is, geen omstandigheid is op grond waarvan het waterschap had moeten afzien van handhavend optreden. [5] Op de zitting heeft het waterschap toegelicht dat het aantal overtredingen is toegenomen en dat hij op dagelijkse basis overtredingen constateert. Omdat het niet mogelijk is om direct handhavend op te treden tegen al die overtredingen, heeft het waterschap een prioritering gemaakt. Omdat de drijvende vlonders in aantal en omvang toenemen op de vaarwegen van het waterschap, is het waterschap nu wel meer handhavend gaan optreden. Verder blijkt uit het besluit dat het waterschap het belang van de kwaliteit van het water en ecologie zwaar laat wegen. De rechtbank begrijpt dat eisers de vlonder ook gebruiken voor onderhoud aan lastig te bereiken onderdelen van de beschoeiing, of voor de plaatselijke Oranjevereniging. Dat maakt echter niet dat het belang van het waterschap en het algemeen belang dat met handhaving gediend is, niet zwaarder kan wegen. De rechtbank oordeelt daarom dat handhavend optreden in dit geval niet onevenredig is.
Is de dwangsom te hoog?
8. Eisers betogen dat de dwangsom van € 4.500,- disproportioneel hoog is.
8.1.
Het waterschap stelt zich op het standpunt dat hij voor het bepalen van de hoogte van de dwangsom gekeken heeft naar wat het zou kosten om de vlonder uit het water te krijgen, eventueel het huren van een kraan, het transporteren van de vlonder naar een al dan niet tijdelijke opslaglocatie. Daarbij kwam het waterschap uit op een gemiddeld bedrag van ongeveer € 1.500,-. Dit bedrag heeft het waterschap met drie vermenigvuldigd om zo te komen tot een voldoende hoge prikkel om eisers ertoe te bewegen de overtreding ongedaan te maken.
8.2.
Het opleggen van een last onder dwangsom heeft als doel de overtreder te bewegen tot naleving van de voor hem geldende regels. Van de dwangsom moet een zodanige prikkel uitgaan dat de opgelegde last wordt uitgevoerd zonder dat een dwangsom wordt verbeurd. [6]
8.3.
De rechtbank oordeelt dat het waterschap voldoende gemotiveerd heeft hoe de hoogte van de dwangsom is bepaald. Daarbij mag het waterschap betrekken dat de hoogte van de dwangsom hoger moet zijn dan de te verwachten kosten, om zo tot een voldoende hoge prikkel te komen. Eisers hebben ook geen omstandigheden aangevoerd waaruit volgt dat de dwangsom te hoog is. De beroepsgrond slaagt niet.
Conclusie en gevolgen
9. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat de last onder dwangsom in stand blijft. Eisers krijgen daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgen ook geen vergoeding van hun proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M. van Harten, rechter, in aanwezigheid van D. van Til, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.