Uitspraak
202600433/1/R2 en 202600433/2/R2.
Datum uitspraak: 15 april 2026
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb)) en, met toepassing van artikel 8:86 van Pro die wet, op het hoger beroep van:
[verzoekster], wonend in Sleeuwijk, gemeente Altena,
verzoekster,
tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 18 december 2025 in zaak nr. 24/8060 en 25/4412 in het geding tussen:
1. [verzoekster],
2. [partij A] en [partij B], wonend in Hank, gemeente Altena
en
het college van burgemeester en wethouders van Altena.
Procesverloop
Bij besluit van 5 oktober 2022 heeft het college het handhavingsverzoek van [partijen] niet-ontvankelijk verklaard.
Bij besluit van 9 oktober 2024 heeft het college het door [partijen] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard en besloten om alsnog te gaan handhaven. Het college heeft bij besluit van 26 februari 2025 een last onder dwangsom opgelegd aan [verzoekster].
Bij uitspraak van 18 december 2025 heeft de rechtbank de door [verzoekster] en [partijen] daartegen ingestelde beroepen gegrond verklaard, het besluit van 9 oktober 2024 vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen daarvan in stand blijven.
Tegen deze uitspraak heeft [verzoekster] hoger beroep ingesteld.
[verzoekster] heeft de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
[verzoekster] heeft nadere stukken ingediend.
De voorzieningenrechter heeft het verzoek op een zitting behandeld op 12 maart 2026, waar [verzoekster], vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. R.E. Izeboud, advocaat in Breda, en het college vertegenwoordigd door mr. M.P.K. Ahsmann, advocaat in Utrecht, zijn verschenen. Ook zijn op de zitting [partijen], vertegenwoordigd door J. van den Berg MSc, gehoord.
Overwegingen
1. In dit geval kan nader onderzoek redelijkerwijs niet bijdragen aan de beoordeling van de zaak en bestaat ook overigens geen beletsel om met toepassing van artikel 8:86, eerste lid, van de Awb onmiddellijk uitspraak te doen in de hoofdzaak. In dit verband is relevant dat het college en [partijen] op de zitting hebben aangegeven dat zij geen incidenteel hoger beroep gaan instellen.
Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
2. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een verzoek om handhaving van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (de Wabo) is ingediend vóór 1 januari 2024 en het bestuursorgaan naar aanleiding van dit verzoek na dit tijdstip een last onder dwangsom heeft opgelegd, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór 1 januari 2024 van toepassing totdat dit besluit onherroepelijk wordt.
Naar aanleiding van een handhavingsverzoek dat vóór 1 januari 2024 is ingediend heeft het college bij besluit van 26 februari 2025 aan [verzoekster] een last onder dwangsom opgelegd. Dat betekent dat in dit geval het recht, zoals dat gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
Inleiding
3. De last onder dwangsom gaat over een bouwwerk (de schuilschuur) op het perceel [locatie 1] in Hank. In 1988 heeft het college een vergunning verleend voor de bouw van een schuilschuur met een omvang van 18 m2, maar de schuilschuur is 40,5 m2 groot. Ook zijn er in de schuilschuur onder meer een keukenblok en een bed aanwezig. Op grond van de last dient [verzoekster] de schuilschuur af te breken naar 18 m2 en de woonvoorzieningen (het bed en het keukenblok) te verwijderen. Volgens het college is de schuilschuur te groot en mag er ook niet in verbleven worden.
4. [verzoekster] en het college zijn het er over eens dat de schuilschuur niet is gebouwd conform de bouwvergunning uit 1988 en dat dus in zoverre sprake is van een overtreding. Zij zijn het er ook over eens dat de huidige bestemming "Natuur", met de functieaanduiding "waterstaat - waterstaatkundige functie" op grond van bestemmingsplan "Buitengebied" (2016), het gebruik van de schuilschuur voor wonen niet toestaat.
Gronden van het hoger beroep
Is het gebruik van de schuilschuur in strijd met het bestemmingsplan?
5. [verzoekster] betoogt dat het gebruik van de schuilschuur voor woon- en verblijfsdoeleinden niet in strijd is met de planregels, omdat zij een beroep kan doen op het overgangsrecht in artikel 35.2 van de regels van het bestemmingsplan "Buitengebied" (2016). Volgens [verzoekster] is er daarom geen reden om te eisen dat het bed en het keukenblok verwijderd moeten worden. Volgens [verzoekster] was het perceel in het vorige bestemmingsplan "Buitengebied" (2008) mede bestemd voor woondoeleinden. Zij verwijst naar de plantoelichting van dat bestemmingsplan, waarin is vermeld dat de Peerenboom een van de linten is waar burgerwoningen zijn en dat de positief bestemde woningen zijn aangepijld op de detailplankaarten. In artikel 17, tweede lid, onder a, van de planregels wordt verwezen naar een adressenlijst bij de detailplankaarten, waarin dit adres vermeld wordt.
5.1. Artikel 17 van Pro de planregels van het bestemmingsplan "Buitengebied" (2008) luidt:
"1. De gronden op een detailplankaart aangeduid voor "Woondoeleinden" mogen mede gebruikt worden voor wonen, op een oppervlakte van maximaal 1500 m2.
2. Op de gronden zijn overeenkomstig de aanduiding op de detailplankaart, in verband met de bestemming, toegelaten:
a. één vrijstaande, dan wel half vrijstaande woning, conform de aanduiding in de lijst bij de detailplankaarten;
(…)"
5.2. De voorzieningenrechter stelt voorop dat de partijen het er over eens zijn dat de schuilschuur op de detailplankaart niet is aangepijld als burgerwoning. In de adressenlijst is het adres waarop de schuilschuur staat gekoppeld aan een woningnummer. Dat woningnummer is wel op de detailplankaart te zien, maar dat wijst naar een gebouw op het perceel [locatie 2], het perceel van [partijen]. Op het perceel van [partijen] zijn daardoor twee gebouwen aangepijld als burgerwoning. Volgens [verzoekster] wijst het streepje per abuis naar een bouwwerk op het naastgelegen perceel en moet het streepje eigenlijk wijzen naar haar perceel. [verzoekster] en het college verschillen van mening over of de vermelding van het adres op de adressenlijst voldoende is om te concluderen dat de schuilschuur bestemd is als burgerwoning.
5.3. In artikel 17, eerste lid, van de planregels is bepaald dat de gronden op een detailplankaart aangeduid voor "Woondoeleinden" mede gebruikt mogen worden voor wonen. In dit lid wordt alleen verwezen naar de detailplankaart en niet naar de adressenlijst, zoals wel is gebeurd in het tweede lid van artikel 17. Het tweede lid gaat alleen over welke inrichting op de gronden is toegelaten en brengt geen verruiming aan van de gronden waar wonen als medegebruik is toegestaan. Dit betekent dat op het perceel van [verzoekster] geen medegebruik voor wonen is toegestaan. De rechtbank Zeeland-West-Brabant had dit al eerder geoordeeld in de uitspraak van 13 september 2019 en de rechtbank is in de uitspraak van 18 december 2025, die hier ter beoordeling voorligt, ook terecht tot die conclusie gekomen.
Het betoog slaagt niet.
Moest het college afzien van handhavend optreden?
6. [verzoekster] betoogt dat de omvang van de schuilschuur niet leidt tot aantasting van de natuurwaarden. Er is volgens haar geen bewijs daarvoor en dit staat ook haaks op de eerder verleende tijdelijke omgevingsvergunning en de beslissing om te komen tot een correctieve planherziening. Het op deze grond niet verlenen van medewerking aan legalisatie kan dan ook geen standhouden, aldus [verzoekster].
6.1. Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 5 maart 2025, ECLI:NL:RVS:2025:678, geldt bij handhavingsbesluiten bij de toets aan het evenredigheidsbeginsel de maatstaf van de zogeheten Harderwijk-uitspraak (uitspraak van 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285). Daarbij geldt als uitgangspunt dat het algemeen belang gediend is met handhaving en dat om die reden in de regel tegen een overtreding moet worden opgetreden. Handhaving blijft dus voorop staan.
Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is er een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden moet worden afgezien. Een bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij concreet zicht op legalisatie, maar ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen leiden tot het oordeel dat er een bijzonder geval is.
Andere redenen om van handhavend optreden af te zien kunnen zich bijvoorbeeld voordoen bij een schending van het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel.
6.2. De voorzieningenrechter ziet net als de rechtbank geen aanleiding voor het oordeel dat er hier sprake is van een bijzonder geval op grond waarvan het college had moeten afzien van handhaving. De voorzieningenrechter stelt voorop dat de partijen het er over eens zijn dat de schuilschuur niet gebouwd is conform de bouwvergunning uit 1988. De tijdelijke omgevingsvergunning waar [verzoekster] op doelt, is bij besluit van 10 juni 2020 alsnog geweigerd (zie ook de uitspraak van de Afdeling van 23 augustus 2023, ECLI:NL:RVS:2023:3175) en zoals hiervoor al is vermeld is het traject om het bestemmingsplan te wijzigen niet doorgezet. De rechtbank heeft daarom terecht geconcludeerd dat er geen concreet zich op legalisatie was.
Voor zover [verzoekster] het oneens is met de motivering van het college om geen vergunning te verlenen, kan dat in deze procedure niet aan de orde komen.
Het betoog slaagt niet.
7. [verzoekster] betoogt dat zij erop mocht vertrouwen dat het college niet handhavend zou optreden, omdat de schuilschuur gelegaliseerd zou worden. Het perceel waar de schuilschuur op staat, had eigenlijk een woonbestemming moeten krijgen in het bestemmingsplan "Buitengebied" (2016). Volgens [verzoekster] erkende de gemeente aanvankelijk ook dat dit een fout was. Het college heeft toegezegd dat een voorstel tot correctieve herziening van het bestemmingsplan ingediend zou worden bij de raad. Volgens [verzoekster] mag zij erop vertrouwen dat het college niet handhavend optreedt, zo lang het college nog geen voorstel heeft ingediend bij de raad om het bestemmingsplan te wijzigen, en de raad daar nog geen besluit over heeft genomen.
7.1. Wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel moet aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij/zij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe.
7.2. De voorzieningenrechter overweegt dat gemeenteambtenaren inderdaad concrete uitlatingen hebben gedaan over de mogelijke legalisering van de schuilschuur, maar dat het college bij brief van 18 juni 2024 heeft aangegeven dat het traject niet zou worden voortgezet. Zoals hierboven ook is vermeld, is de eerder verleende tijdelijke omgevingsvergunning bij besluit van 10 juni 2020 alsnog geweigerd. Maar daargelaten de vraag of de eerdere uitlatingen gezien kunnen worden als een toezegging om het bestemmingsplan te wijzigen, gaat het hier om het besluit van het college om een last onder dwangsom op te leggen. Toen het college besloot om handhavend op te treden, was er geen omgevingsvergunning en was ook duidelijk dat het traject om het bestemmingsplan te wijzigen, niet zou worden voortgezet. [verzoekster] kan daarom geen geslaagd beroep doen op het vertrouwensbeginsel. De rechtbank is terecht tot hetzelfde oordeel gekomen.
Het betoog slaagt niet.
Is de last te verstrekkend?
8. [verzoekster] betoogt dat in het handhavingsbesluit wordt verwezen naar een controle waarbij is geconstateerd dat de schuilschuur in gebruik is als woon- en verblijfsruimte. Volgens [verzoekster] is daar geen bewijs voor. Dat er een bed en een keukenblok aanwezig zijn, is onvoldoende om te kunnen concluderen dat zij verblijft in de schuilschuur. In de last kan daarom niet geëist worden dat zij het bed en het keukenblok verwijdert. De afvoer van het keukenblok en het toilet zijn ook in overleg met Rijkswaterstaat afgesloten, aldus [verzoekster].
8.1. Zoals de Afdeling al eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in de uitspraak van 18 september 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:3751), is een last die ziet op het beëindigen van de overtreding in beginsel niet te verstrekkend. Het doel van de last is het ongedaan maken van de mogelijkheid om de schuilschuur te gebruiken in strijd met het bestemmingsplan. Dat betekent dat het college mag gelasten dat de woonvoorzieningen, die het illegaal gebruik mogelijk maken, worden verwijderd.
Het betoog slaagt niet.
Conclusie
9. Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van rechtbank, voor zover aangevallen, dient te worden bevestigd.
10. Het verzoek om een voorlopige voorziening wordt afgewezen.
11. Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen;
II. wijst het verzoek af.
Aldus vastgesteld door mr. H.J.M. Besselink, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. C.M. Schellingerhout, griffier.
w.g. Besselink
voorzieningenrechter
w.g. Schellingerhout
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 15 april 2026
980