ECLI:NL:RBGEL:2026:5064

Uitspraak

RECHTBANK GELDERLAND

Zittingsplaats Arnhem

Bestuursrecht

zaaknummer: ARN 26/2142

uitspraak van de voorzieningenrechter van

in de zaak tussen

Centraal Orgaan opvang asielzoekers (COA), uit Den Haag, verzoekster

(gemachtigde: mr. U. Franssen),

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Epe

(gemachtigde: mr. J.H. Meijer).

Samenvatting

1. Deze uitspraak op het verzoek om een voorlopige voorziening gaat over het besluit van het college om aan het COA een last onder dwangsom op te leggen. Het COA is het hier niet mee eens. Zij heeft bezwaar gemaakt en verzoekt om een voorlopige voorziening te treffen. Daartoe voert zij een aantal gronden aan.
1.1. De voorzieningenrechter beoordeelt bij de vraag of zij een voorlopige voorziening zal treffen of het bezwaar een redelijke kans van slagen heeft. Dat kan een reden zijn om het bestreden besluit te schorsen. Deze vraag beantwoordt zij aan de hand van de gronden van het COA.

1.2.

De voorzieningenrechter wijst in deze uitspraak het verzoek toe. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
1.3. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet.

Procesverloop

2. Met het bestreden besluit van 15 april 2026 heeft het college het COA gelast het gebruik van het Fletcher hotel in Epe voor de noodopvang van 276 asielzoekers binnen één week na dagtekening van dit besluit te beëindigen en beëindigd te houden
.Verzoekster heeft hiertegen bezwaar gemaakt en de voorzieningenrechter gevraagd om een voorlopige voorziening te treffen en de opgelegde last te schorsen.

2.1.

De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 12 juni 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben van de zijde van het COA deelgenomen: de gemachtigde, [naam 1], [naam 2] en [naam 3]. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door de gemachtigde, [naam 4], [naam 5] en [naam 6].

Beoordeling door de voorzieningenrechter

Totstandkoming van het besluit

3. Bij besluiten van 20 maart 2024 en 13 september 2024 heeft het COA een omgevingsvergunning voor een (buitenplanse) omgevingsplanactiviteit verleend voor een noodopvanglocatie voor asielzoekers in het Fletcher Hotel, Dellenweg 115 in Epe. De omgevingsvergunning had een geldigheidsduur van in totaal twee jaar en liep tot en met 20 maart 2026.
3.1. Het COA heeft de opvang van asielzoekers in het Fletcher hotel na 20 maart 2026 niet beëindigd. Met het bestreden besluit heeft het college het COA gelast het gebruik van het hotel voor de noodopvang van 276 asielzoekers binnen één week na dagtekening van dit besluit te beëindigen en beëindigd te houden. Voldoet het COA niet of niet tijdig aan deze last, dan verbeurt zij een dwangsom van € 63.480,- per dag met een maximum van
€ 11.426.400,-. Aan dit besluit heeft het college ten grondslag gelegd dat het gebruik van het hotel ten behoeve van de opvang van asielzoekers in strijd is met het Omgevingsplan en verzoekster daarom handelt in strijd met artikel 5.1, eerste lid en onder a, van de Omgevingswet.
3.2. Het COA heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt en de voorzieningenrechter gevraagd de last onder dwangsom te schorsen. Daartoe stelt zij dat opvang van asielzoekers niet in strijd is met het Omgevingsplan omdat het gebruik ten behoeve van asielzoekers zich niet onderscheidt van gebruik ten behoeve van hotelgasten. Verder stelt het COA dat handhaving in dit geval onevenredig is. Er is een structureel tekort aan plaatsen voor de opvang van asielzoekers. Er zijn geen andere opvangplekken beschikbaar. Het COA kan de in Epe gehuisveste asielzoekers daarom niet verhuizen. De betrokken belangen zijn bovendien niet kenbaar en op onjuiste wijze afgewogen. Het bestreden besluit bevat geen enkele overweging over de grote gevolgen die dit besluit heeft voor de bewoners van deze opvang, waaronder kinderen en andere kwetsbare personen. Dit is onder meer in strijd met artikel 3 van Pro het Internationaal Verdrag inzake de Rechten van het Kind (IVRK). De begunstigingstermijn is bovendien onredelijk kort en onuitvoerbaar en de dwangsommen en het gestelde maximum is buitensporig hoog en onvoldoende gemotiveerd.

Heeft het COA een spoedeisend belang?4. Het college betwist dat verzoekster een spoedeisend belang heeft bij het treffen van een voorlopige voorziening omdat de aan de last verbonden begunstigingstermijn al was verlopen voor het verzoek om voorlopige voorziening werd ingediend. Het verzoek om voorlopige voorziening heeft daarmee een louter financieel belang, namelijk het voorkomen dat dwangsommen worden verbeurd. Het college wijst erop dat het vaste rechtspraak is dat een financieel belang onvoldoende is om een spoedeisend belang aan te nemen. Dat andere gemeenten deze procedure met belangstelling volgen en het COA vreest voor meer procedures leidt volgens het college er niet toe dat sprake is van een spoedeisend belang.

4.1.

De voorzieningenrechter volgt dit betoog niet. Het is allereerst vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State dat de voorzieningenrechter, onder omstandigheden, door een voorlopige voorziening met terugwerkende kracht te treffen kan bewerkstelligen dat ook in de periode tussen het einde van de begunstigingstermijn en zijn uitspraak niet aan de last behoefde te worden voldaan.^[1]Los daarvan is de last zo geformuleerd dat een dwangsom per dag wordt verbeurd. Ook als de voorzieningenrechter geen aanleiding ziet om met terugwerkende kracht te schorsen, kan verzoekster bij toewijzing van het verzoek bereiken dat niet méér dwangsommen worden verbeurd. Het gaat daarbij om enorme bedragen die de binnen het bestuursrecht gangbare dwangsombedragen overstijgen. Bovendien wordt bij lasten onder dwangsom doorgaans een spoedeisend belang aangenomen omdat het COA anders in feite wordt gedwongen handelingen te verrichten om te voorkomen dat dwangsommen worden verbeurd (in dit geval het verhuizen van asielzoekers). Van een louter financieel belang is daarom geen sprake. Reeds daarom volgt de voorzieningenrechter het betoog niet.

Is opvang van asielzoekers in strijd met het (tijdelijk deel van) het omgevingsplan

5. Met de inwerkingtreding van de Omgevingswet heeft elke gemeente direct een omgevingsplan van rechtswege dat regels geeft over de fysieke leefomgeving voor het gehele grondgebied van de gemeente. Dat omgevingsplan bestaat voor nu uit een tijdelijk deel, waarin onder meer alle bestemmingsplannen zijn opgenomen die vóór 1 januari 2024 golden.
5.1. Op het perceel waar de opvang gerealiseerd wordt, was vóór 1 januari 2024 het bestemmingsplan 'Buitengebied Epe’ van kracht. Dat bestemmingsplan maakt dus onderdeel uit van het tijdelijk deel van het omgevingsplan van de gemeente Epe. Volgens het bestemmingsplan Buitengebied Epe geldt op het perceel de enkelbestemming ‘Horeca’ en de dubbelbestemming ‘Waarde-Archeologie-6’.
5.2. Het COA betoogt dat de opvang van asielzoekers in het Fletcher hotel binnen de geldende bestemming past. Weliswaar heeft zij destijds een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan gevraagd, maar dat doet zij vaker als het betreffende college dat vraagt, terwijl het beoogde gebruik volgens haar wel in overeenstemming is met het omgevingsplan.

5.3

De voorzieningenrechter van deze rechtbank heeft in zijn uitspraak van 11 april 2024^[2]naar aanleiding van de procedure in verband met de aan het COA verleende omgevingsvergunning voor het opvangen van maximaal 276 asielzoekers in het Fletcher hotel overwogen dat de opvang van de asielzoekers in strijd is met artikel 11.1, onder a, van dit bestemmingsplan (de doeleindenomschrijving), omdat het langdurig bieden van dag- en nachtverblijf aan asielzoekers niet is toegestaan binnen de horeca-bestemming. De voorzieningenrechter ziet geen aanleiding hier nu anders over te oordelen.

Beginselplicht tot handhaving

6. Als sprake is van een overtreding, dan is het college bevoegd om daar handhavend tegen op te treden. Als uitgangspunt geldt dat het college ook gebruik moet maken van zijn bevoegdheid om handhavend op te treden. Dit wordt ook wel aangeduid als de beginselplicht tot handhaving.

In bepaalde gevallen mag van het college toch worden verwacht dat het afziet van handhavend optreden. Dat is bijvoorbeeld het geval als handhavend optreden onevenredig is. Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is er een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden moet worden afgezien. Een bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij concreet zicht op legalisatie, maar ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen leiden tot het oordeel dat er een bijzonder geval is. Andere redenen om van handhavend optreden af te zien kunnen een schending van het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel zijn.

Is handhavend optreden in dit geval onevenredig?6.2. Het COA stelt dat sprake is van overmacht omdat zij de mensen die in Epe gehuisvest zijn wegens gebrek aan alternatieve huisvesting niet kan laten verhuizen. Op de zitting heeft het COA ook erkend dat het in andere gevallen doorgaans wel lukt om alternatieve locaties te vinden. Door de problemen in Ter Apel, waar onvoldoende plek is voor de mensen die zich aanmelden en mensen op de grond of in een stoel moeten slapen, is het steeds lastiger om asielzoekers passende opvang te bieden omdat de beschikbare plekken gebruikt worden om de overload van Ter Apel op te vangen.

6.2.1.

De voorzieningenrechter volgt dit betoog niet. Het COA weet al sinds de eerste omgevingsvergunning is verleend (maart 2024) dat het hotel slechts tijdelijk voor de opvang van asielzoekers gebruikt mag worden. Dat sprake is van een tekort aan opvanglocaties is algemeen bekend en het COA had hier tijdig op in moeten spelen. Het is naar het oordeel van de voorzieningenrechter geen bijzondere omstandigheid om van handhavend optreden af te zien. Wel zou dit in het kader van de te bieden begunstigingstermijn een rol kunnen spelen.

6.3.

Het COA heeft aangevoerd dat het niet alle bij het besluit betrokken belangen kenbaar en op de juiste wijze bij de besluitvorming betrokken zijn. Het college is in het bestreden besluit onvoldoende ingegaan op de gevolgen die de last onder dwangsom heeft voor de kwetsbare asielzoekers en de 24 kinderen die in het hotel gehuisvest worden. Het besluit is volgens het COA in strijd met artikel 3 van Pro het Internationaal Verdrag inzake de Rechten van het Kind (hierna: IVRK).^[3]Ter zitting heeft het COA er nog op gewezen dat de gemeente Epe een taakstelling heeft van 173 opvangplekken. Na sluiting van het Fletcher Hotel zijn er geen plekken meer in Epe beschikbaar. Als aan de taakstelling zou worden voldaan, zou het COA in elk geval de kinderen kunnen verplaatsen naar een nieuwe locatie in de gemeente Epe zodat zij op dezelfde school kunnen blijven. Nu bestaat het risico dat de kinderen meermaals van noodopvang naar noodopvang verplaatst moeten worden. Dat is schadelijk en niet in hun belang.

6.3.1.

Het is vaste rechtspraak van de Afdeling dat artikel 3 van Pro het IVRK rechtstreekse werking heeft in zoverre het ertoe strekt dat bij alle maatregelen betreffende kinderen de belangen van het desbetreffende kind dienen te worden betrokken. Waar het gaat om het gewicht dat aan het belang van een kind in een concreet geval moet worden toegekend, bevat artikel 3, eerste lid, van het IVRK, gelet op de formulering ervan, geen norm die zonder nadere uitwerking in nationale wet- en regelgeving door de rechter direct toepasbaar is. De bestuursrechter moet toetsen of het bestuursorgaan zich voldoende rekenschap heeft gegeven van de belangen van het kind en daarmee of het bij de uitoefening van zijn bevoegdheden binnen de grenzen van het recht is gebleven.^[4]

6.3.2.

Het college is in de opgelegde last zelf niet ingegaan op de belangen van het COA, noch op andere af te wegen belangen. Wel heeft het college verwezen naar een bijlage bij het besluit, waar de door het COA ingediende zienswijze is besproken. In deze bijlage stelt het college zich op het standpunt dat ‘afspraak is afspraak’ het uitgangspunt is. Ook met de omwonenden, inwoners en de ondernemers is afgesproken dat deze locatie na twee jaar sluit. Het college houdt zich aan die afspraak. Het college wijst erop dat het vertrouwen van de inwoners in de overheid valt of staat bij het nakomen van gemaakte afspraken. Het is voor het draagvlak onder de inwoners van belang dat de overheid en diens uitvoeringsorganisaties betrouwbaar zijn. Wat betreft de taakstelling is ter zitting aangegeven dat een nieuw college hiermee aan de slag zal gaan maar dat het vinden van een locatie een zorgvuldig proces vereist. Dit biedt dus niet op dit moment een oplossing voor de mensen die nu in het Fletcher Hotel verblijven.

6.3.3.

De voorzieningenrechter stelt voorop dat ‘afspraak is afspraak’ vanzelfsprekend een goed uitgangspunt is en dat het ook begrijpelijk is dat het college de betrouwbaarheid van de overheid voorop stelt. Dat doet evenwel niet af aan het feit dat de belangen van de kinderen uitdrukkelijk bij de beoordeling moeten worden betrokken. Dat blijkt ook expliciet uit de jurisprudentie over artikel 3, van het IVRK. Het college heeft dit niet gedaan; de belangen van de kinderen zijn zelfs niet genoemd, niet in de last, maar ook niet in de reactie op de zienswijze waarin door het COA uitdrukkelijk op de belangen van de kinderen is gewezen. Dat had het college wel moeten doen. Dat, zoals van de zijde van het college is aangevoerd, de last er niet toe strekt dat de kinderen op straat worden gezet, doet niet af aan het feit dat het college de belangen van de kinderen bij de beoordeling dient te betrekken. Ook op zitting is het college desgevraagd niet inhoudelijk ingegaan op de vraag hoe deze belangenafweging uit zou vallen, maar heeft zij enkel vastgehouden aan ‘afspraak is afspraak’.

6.3.4.

Dit betekent dat het bestreden besluit onzorgvuldig is voorbereid en onvoldoende is gemotiveerd. Reeds daarom is er reden om aan te nemen dat de last onder dwangsom wegens strijd met het bepaalde in artikel 3:2 en Pro 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht in bezwaar niet ongewijzigd in stand zal blijven.

6.3.5.

Nu de last onder dwangsom in bezwaar naar verwachting niet ongewijzigd in stand zal blijven komt de voorzieningenrechter niet meer toe aan hetgeen meer en overigens is aangevoerd ten aanzien van de hoogte van de dwangsom en de gestelde begunstigingstermijn.

Conclusie en gevolgen

7. De voorzieningenrechter is concluderend van oordeel dat het bestreden besluit onzorgvuldig is voorbereid en onvoldoende is gemotiveerd omdat de belangen van de kinderen in het geheel niet zijn afgewogen. Daarom zal de last onder dwangsom in bezwaar naar verwachting niet ongewijzigd in stand blijven. Nu het college ook op zitting desgevraagd niet is ingegaan op de vraag waar de belangenafweging toe zou leiden, ook niet in het licht van wat het COA ter zitting nog over de belangen van de kinderen heeft aangevoerd, kan de voorzieningenrechter op dit moment ook niet beoordelen of het voor de hand ligt dat dit gebrek met een aanvullende motivering in bezwaar kan worden hersteld. De voorzieningenrechter wijst het verzoek daarom toe en schorst de last onder dwangsom met terugwerkende kracht tot zes weken na de door het college te nemen beslissing op bezwaar. Dit betekent dat er geen dwangsommen zijn verbeurd.

8. Omdat de voorzieningenrechter het verzoek toewijst moet het college het griffierecht aan het COA vergoeden en krijgt zij ook een vergoeding van de proceskosten. Het college moet deze vergoeding betalen. De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgt verzoeker een vast bedrag per proceshandeling. De gemachtigde heeft een verzoekschrift ingediend en aan de zitting van de voorzieningenrechter deelgenomen. In bezwaar heeft elke proceshandeling een waarde van € 934,-. Dat brengt het totaal op

€ 1.868,-.

Beslissing

De voorzieningenrechter:

- wijst het verzoek om voorlopige voorziening toe;

- schorst het besluit van het college van 15 april 2026 met terugwerkende kracht tot zes weken na de beslissing op het bezwaarschrift;

- bepaalt dat het college het door het COA betaalde griffierecht van € 397,- aan haar dient te vergoeden;

- veroordeelt het college in de door het COA gemaakte proceskosten tot een bedrag van
€ 1.868,-.

Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J.M. Verhoeven, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. M.H.Y Snoeren-Bos, griffier, en wordt openbaar gemaakt door publicatie op rechtspraak.nl.

De voorzieningenrechter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.

griffier

voorzieningenrechter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Schorsing last onder dwangsom tegen COA voor noodopvang in hotel Epe wegens onvoldoende belangenafweging kinderen