ECLI:NL:RBGEL:2026:6168

Uitspraak

RECHTBANK GELDERLAND

Zittingsplaats Arnhem

Bestuursrecht

zaaknummers: ARN 26/2317 (voorlopige voorziening)

uitspraak van de voorzieningenrechter van

op het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen

[verzoeker 1] en [verzoeker 2] , [verzoeker 3] , [verzoeker 4] , [verzoeker 5] en [verzoeker 6] ,uit [woonplaats] , verzoekers

het college van dijkgraaf en heemraden van het Waterschap Rijn en IJssel

(gemachtigden: mr. K. Zuidema, mr. J.M. Teekman en [gemachtigde] ).

Als derde-partij neemt aan de zaken deel:
Stichting Toeristisch Varen Zutphen(STVZ).

Samenvatting

1. Deze uitspraak gaat over de aan STVZ verleende omgevingsvergunning voor een wateractiviteit, waarbij het STVZ is toegestaan zowel ten westen als ten oosten van het rieteiland in de Grote Gracht in Zutphen te varen. Verzoekers zijn het hier niet mee eens. Zij hebben daarom beroep ingesteld en verzocht om een voorlopige voorziening te treffen. Zij voeren een aantal gronden aan. Aan de hand van deze gronden beoordeelt de voorzieningenrechter of het college de omgevingsvergunning heeft kunnen verlenen.

1.1.

De voorzieningenrechter wijst het verzoek om voorlopige voorziening toe. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe hij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.

1.2.

Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet

Procesverloop

2. Met het besluit van 17 april 2025 heeft het college STVZ een omgevingsvergunning verleend voor een wateractiviteit voor het varen met fluisterboten op watergang BER00.005, watergang Grote Gracht, met code BER54.005, watergang Hoofd Gracht, met code BER00.000.B, en watergang Berkel, met code BER54.000 en BER00.00.A
2.1. Met het bestreden besluit van 24 maart 2026 op het bezwaar van STVZ heeft het college de verleende omgevingsvergunning gewijzigd voor wat betreft de toegestane vaarroute.
2.2. Verzoekers hebben beroep ingesteld tegen het bestreden besluit en de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening.

2.3.

De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 23 juli 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben van de zijde van verzoekers deelgenomen: [verzoeker 1] , [verzoeker 2] , [verzoeker 4] en [verzoeker 6] . Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door de gemachtigden. Namens STVZ waren aanwezig [persoon 1] , [persoon 2] en [persoon 3] .

Beoordeling door de voorzieningenrechter

Totstandkoming van het bestreden besluit

3. Aan STVZ is sinds 2015 vergunning verleend voor het varen met fluisterboten door een aantal aangewezen wateren in Zutphen. Naar aanleiding van een verzoek om handhaving van verzoekers tegen het varen van een volgens hen niet toegestane route op de Grote Gracht door STVZ, waarbij STVZ ook langs de oostkant van een daarin aanwezig rieteiland voer, heeft het college de aan STVZ verleende vergunning opnieuw beoordeeld. Omdat er volgens het college onduidelijkheden waren ten aanzien van de te bevaren route heeft het college aanleiding gezien de verleende omgevingsvergunning te herzien. In de herziene omgevingsvergunning is opgenomen dat STVZ niet aan de oostzijde van het rieteiland mag varen.
3.1. STVZ heeft tegen de verleende vergunning bezwaar gemaakt. Naar aanleiding van het bezwaar heeft het college de vergunning heroverwogen en alsnog bepaald dat de fluisterboten ook aan de oostzijde van het rieteiland mogen varen. Wel heeft het college hierbij als advies meegegeven de oostzijde niet te gebruiken in de maanden april en mei vanwege het paaien van de vissen.
3.2. Verzoekers hebben beroep ingesteld. Zij stellen dat de ondiepe en smalle geul aan de oostzijde van het rieteiland tot 2024 niet werd gebruikt. Daardoor kon zich daar een aquatisch milieu ontwikkelen met gele plomp en waterlelie, diverse waterplanten als habitat voor vissen, kikkers en salamanders en vluchtplaats voor blauwe reiger, waterhoen, fuut en ijsvogel. De rust werd verstoord toen de STVZ in april 2024 de ondiepe geul in zijn

vaarprogramma opnam en dagelijks doorkruiste. Motorisch varen heeft een bewezen negatieve invloed op de ecologie. Planten worden verhakseld. Waterverplaatsing van de boot zorgt voor golfslag en omwoeling van de bodem. De ecologische kwaliteiten van de oostelijke geul zullen door het bevaren verdwijnen. Velden met waterlelie zijn al verdwenen en niet meer teruggekomen. Het college heeft volgens verzoekers op dit punt onvoldoende kennis vergaard omtrent de feiten en de af te wegen belangen. De negatieve impact van het motorisch varen die het college in april en mei signaleert, is na 1 juni eveneens bedreigend. Zij verwijzen in dit kader naar een uitspraak van Rechtbank Midden-Nederland van 14 november 2024.^[1]Het bestreden besluit is volgens verzoekers bovendien onvoldoende zorgvuldig voorbereid en onvoldoende gemotiveerd. Het college stelt dat uit onderzoek niet blijkt dat het niet varen langs de oostzijde van het eiland aantoonbare positieve ecologische effecten oplevert, maar onderbouwt dit niet. Bovendien staat dit ook haaks op het standpunt dat het college in het primaire besluit heeft ingenomen en wijkt het af van het advies van de commissie bezwaarschriften.
Het college is bovendien niet ingegaan op de vraag of de STVZ de oostelijke route wel moet bevaren. Van een versmalling van de vaargeul aan westzijde van het rieteiland is geen sprake. De enige versmalling komt van dode takken die in het water zijn geplaatst om de contour van het oude eiland weer te geven. Het bevaren van de oostzijde is dan ook niet nodig in het kader van de veiligheid.
Verzoekers wijzen erop dat de beslissing op bezwaar te laat is genomen. Dit is in strijd met het beginsel van fair play.

Toetsingskader

4. Uit artikel 5.3 van de Omgevingswet (Ow) volgt dat het verboden is om zonder omgevingsvergunning een activiteit te verrichten wanneer dat in de waterschapsverordening is bepaald.

Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit zoals bedoeld in artikel 5.3 van de Ow, kan een omgevingsvergunning alleen worden verleend of geweigerd op de gronden die zijn bepaald in de waterschapsverordening. Dit volgt uit artikel 5.30 van de Ow.

Op grond van artikel 2.31, eerste lid, van de Waterschapsverordening Waterschap Rijn en IJssel is het verboden zonder vergunning te varen in de kernzone van een oppervlaktewaterlichaam met een voertuig of vaartuig dat door mechanische middelen wordt aangedreven.

Op grond van artikel 1.2, eerste lid, van de Waterschapsverordening wordt een omgevingsvergunning voor een wateractiviteit op grond van deze verordening alleen verleend als de activiteit verenigbaar is met het belang van:

het voorkomen en waar nodig beperken van overstromingen, wateroverlast en waterschaarste;

het beschermen en verbeteren van de chemische en ecologische kwaliteit van watersystemen; en

de vervulling van maatschappelijke functies door watersystemen.

4.1.

Het college heeft beleidsregels vastgesteld.^[2]

Oordeel van de voorzieningenrechter

Ontvankelijkheid5. Het college betwist dat verzoekers ontvankelijk zijn in hun beroep omdat zij geen belanghebbenden zijn bij de verleende omgevingsvergunning. Hun belang strekt zich namelijk niet uit tot de ecologische waarden van het water.

5.1.

In artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) wordt onder belanghebbende verstaan degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. In artikel 8:1 van Pro de Awb is bepaald dat een belanghebbende tegen een besluit beroep kan instellen bij de bestuursrechter. Alleen wie een voldoende objectief en actueel, eigen en persoonlijk belang heeft dat rechtstreeks betrokken is bij een besluit, is belanghebbende als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb.

5.2.

Het is vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State dat wie rechtstreeks feitelijke gevolgen ondervindt van een activiteit die het besluit - zoals een bestemmingsplan of een vergunning - toestaat, in beginsel belanghebbende is bij dat besluit. Het criterium ‘gevolgen van enige betekenis’ van de activiteit is een correctie op dit uitgangspunt. Zonder gevolgen van enige betekenis heeft iemand geen persoonlijk belang bij het besluit. Hij onderscheidt zich dan onvoldoende van anderen. Om te bepalen of er gevolgen van enige betekenis voor de woon-, leef- of bedrijfssituatie van iemand zijn, wordt gekeken naar de factoren afstand tot, zicht op, planologische uitstraling van en milieugevolgen (o.a. geur, geluid, licht, trilling, emissie, risico) van de activiteit die het besluit toestaat. Die factoren worden zo nodig in onderlinge samenhang beoordeeld. Ook de aard, intensiteit en frequentie van de feitelijke gevolgen kunnen van belang zijn.^[3]

5.3.

De voorzieningenrechter stelt vast dat de percelen van verzoekers nagenoeg grenzen aan het water. Er zit nog een kleine strook land tussen, dat weliswaar niet hun eigendom is, maar zij hebben vanaf hun percelen uitzicht op het water en het rieteiland. De afstand tot het water en de activiteit van vergunninghouder is gering. Dat maakt dat zij naar het oordeel van de voorzieningenrechter gevolgen van enige betekenis ondervinden van de verleende vergunning en daarom zijn aan te merken als belanghebbenden bij de verleende omgevingsvergunning. Het betoog van het college slaagt dan ook niet.

5.4.

Uit artikel 6:13 van Pro de Awb volgt dat een belanghebbende geen beroep kan instellen als hij geen bezwaar heeft gemaakt, tenzij dit hem redelijkerwijs niet kan worden verweten.
Verzoekers hebben geen bezwaar gemaakt. Omdat verzoekers zich met name richten op de te bevaren route aan de oostzijde van het rieteiland en dit eerst met de beslissing op bezwaar door het college is toegestaan wordt het bepaalde in artikel 6:13 van Pro de Awb hen niet tegengeworpen. Het college heeft dit ook niet betwist.
Relativiteitsvereiste6. De voorzieningenrechter merkt het betoog van het college in het kader van de ontvankelijkheid van verzoekers tevens aan als een beroep op artikel 8:69a, van de Awb.

6.1.

Artikel 8:69a, van de Awb bepaalt dat de bestuursrechter een besluit niet vernietigt op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.
6.2. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht^[4]blijkt dat de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis heeft willen stellen dat er een verband is tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van degene die in (hoger) beroep komt.

6.3.

De Afdeling heeft in haar uitspraak van 11 november 2020 geoordeeld dat indien een norm strekt tot bescherming van een algemeen belang, niet zonder meer kan worden aangenomen dat deze norm (ook) strekt tot bescherming van het belang waarvoor een natuurlijke persoon in rechte opkomt. Een natuurlijke persoon kan immers in rechte niet opkomen voor een algemeen belang. Onder omstandigheden kan echter worden aangenomen dat het belang van een natuurlijke persoon zodanig verweven is met het algemene belang dat een rechtsnorm beoogt te beschermen dat niet kan worden gezegd dat de rechtsnorm kennelijk niet beoogt het belang van deze natuurlijke persoon (mede) te beschermen. Belangen van omwonenden bij het behoud van een goede kwaliteit van hun woon- en leefomgeving, kunnen zo verweven zijn met de algemene belangen bij het voorkomen van de aantasting van een vanuit natuur- of landschappelijk oogpunt waardevol gebied, dat niet kan worden geoordeeld dat de betrokken normen van de omgevingsverordening kennelijk niet strekken tot bescherming van de belangen van deze omwonenden. Deze situatie doet zich concreet voor in geval het betreffende gebied deel uitmaakt van de leefomgeving van verzoeker.^[5]

6.4.

Verzoekers wonen zodanig dicht bij het water dat het belang bij behoud van een goede kwaliteit van hun directe woon- en leefomgeving verweven is met algemeen belang dat de Omgevingswet en – in dit geval – de waterschapsverordening beogen te beschermen. Het relativiteitsvereiste staat naar het oordeel van de voorzieningenrechter dan ook niet aan een inhoudelijk oordeel in de weg.

Beoordeling van het bestreden besluit

7. Het college heeft zich in de beslissing op bezwaar, anders dan in het primaire besluit, op het standpunt gesteld de initiële beoordeling van het verzoek om handhaving, wat resulteerde in een ambtshalve aanpassing van de vergunning van STVZ, heeft plaatsgevonden door middel van een bureaustudie met StreetSmart, de nationale databank flora en fauna (NDFF), KRW-vis data uit de nabije omgeving en heeft afstemming plaatsgevonden met de gebiedsecoloog die bekend is met de betreffende locatie. De hieruit volgende beoordeling, naar aanleiding van het bezwaar van STVZ en de daaropvolgende hoorzitting van de commissie, is intern getoetst bij een collega ecoloog met locatiespecifieke kennis. Aanvullend is literatuuronderzoek uitgevoerd, waarbij is gekeken naar beschikbare kennis over het effect van (vaar)recreatie op de aanwezige soortgroepen. Hieruit blijkt niet dat het niet varen langs de oostzijde van het rieteiland aantoonbare positieve ecologische effecten oplevert. Daarom staat het waterschap toe dat de oostelijke route langs het rieteiland gebruikt kan worden, aldus het college.

7.1.

De voorzieningenrechter stelt vast dat het college dit in bezwaar gewijzigde standpunt niet heeft onderbouwd. Er zijn geen stukken overgelegd waar dit standpunt op is gebaseerd. Wat uit de NDFF zou zijn gebleken, wat de KRW-visdata zijn en wat de ecoloog met locatiespecifieke kennis heeft geadviseerd, uit het dossier wordt het op geen enkele wijze duidelijk. Ook is onduidelijk wat uit het literatuuronderzoek zou zijn gebleken. Dit klemt temeer omdat het college tot aan de hoorzitting bij de bezwaarschriftencommissie consequent het standpunt heeft ingenomen dat door in het geheel geen vaarbewegingen toe te staan aan de oostzijde van het rieteiland, dit gedeelte een hogere ecologische waarde kan krijgen en ongestoord zal blijven. De organismen kunnen ontsnappen naar dit rustige stukje, zo stelt het college onder meer in het verweerschrift ten behoeve van de behandeling van het bezwaarschrift. Door nu een standpunt in te nemen dat hier diametraal tegenover staat zonder dat hiervoor een afdoende onderbouwing wordt gegeven, is het besluit onvoldoende zorgvuldig tot stand gekomen en onvoldoende gemotiveerd.

7.2.

De voorzieningenrechter stelt voorts vast dat in de vastgestelde beleidsregel 2.1., in paragraaf 4 ecologie, is vastgelegd dat binnen het beheergebied van het waterschap aan diverse wateren met hoge ecologische waarden of potentieel, een bijzondere functie is toegekend. De ecologische doelen zijn bepaald op basis van de functie van een watergang: ecologische verbindingszone (EVZ), watergangen met een specifiek ecologische doelstelling (SED) en watergangen van het hoogste ecologische niveau (HEN).
Bij de beoordeling van een vergunningaanvraag voor (bouw)werken of activiteiten
in, op of nabijeen watergang met de functie HEN, SED of EVZ vindt tevens een ecologische toetsing plaats op basis van de beleidsregel 2.4 Behoud van een goede ecologische inrichting van het watersysteem. Deze beleidsregel ziet toe op het waarborgen van de waterkwaliteitsdoelen en toetst de effecten van aangevraagde (bouw)werken en activiteiten op het behoud van faunaleefgebieden.

7.2.1.

Niet in geschil is dat het vaarwater waar de vergunning op ziet geen functie HEN, SED of EVZ heeft. Ook is niet in geschil dat in de nabijheid een watergang met de functie EVZ ligt, namelijk de Berkel richting Eibergen. Dat betekent dat het college bij de beoordeling van de vergunning ook dient te toetsen aan beleidsregel 2.4.

7.2.2.

In paragraaf 2.8.3. van beleidsregel 2.4. is bepaald dat een activiteit of de aanleg en gebruik van een werk niet mag leiden tot:

• verlies van vaste voortplantingsplaatsen, rustplaatsen of verblijfplaatsen;

• verlies van functioneel leefgebied;

• versnippering van leefgebied;

• verstoring door beweging;

• verstoring door mechanische effecten;

• verontreiniging van het leefgebied.

7.2.3.

In paragraaf 2.8.4. zijn vervolgens de toetsingscriteria neergelegd:

1.Onderzoek naar een alternatieve locatie

Of de aanleg van een werk of het houden van een activiteit vergund kan worden, is afhankelijk van de locatie in het watersysteem. Als het werk is gepland in een kwetsbaar ecologisch watersysteem zoals in een water met de HEN-, SED- of EVZ-status, moet de initiatiefnemer eerst onderzoeken of er een (alternatieve) locatie is voor het geplande werk. Het doel hiervan is schade aan de ecologische inrichting te voorkomen. De initiatiefnemer dient hiervoor een plan in waarin is beschreven op welke wijze bij de aanleg van het werk rekening wordt gehouden met de ecologische waarden van het water. Indien er een (redelijke) alternatieve locatie in de nabijheid is, maar de initiatiefnemer beslist om hier geen gebruik van te maken, kan het werk of de activiteit niet worden toegestaan.

2.Onderzoek naar compensatie

Indien een alternatieve locatie niet mogelijk is, moet de initiatiefnemer onderzoeken of de negatieve effecten aan de ecologische waarden gecompenseerd kunnen worden. Ook hiervoor moet de initiatiefnemer een plan indienen bij het waterschap. Met de geboden compensatie kan de ecologische waarde en het ecologisch functioneren van het watersysteem als geheel worden behouden. Het uitgangspunt is dat de compensatie ervoor zorgt dat de ecologische waarde minimaal hetzelfde blijft. De initiatiefnemer is verantwoordelijk voor het opstellen en uitvoeren van het plan. Dit plan moet worden opgesteld door een bureau dat is aangesloten bij het netwerk voor groene bureaus.

Als compensatie niet voldoende mogelijk is, kan het werk of de activiteit niet worden toegestaan.

7.2.4.

De voorzieningenrechter stelt vast dat het college op niet kenbaar heeft getoetst of wordt voldaan aan het bepaalde in beleidsregel 2.4. Ook op dat punt is het bestreden besluit onvoldoende zorgvuldig tot stand gekomen en onvoldoende gemotiveerd.

7.3.

Het college heeft op de zitting een nadere toelichting gegeven op de totstandkoming van het bestreden besluit. Er leven alleen algemene soorten. Hoewel het in de basis vanuit ecologisch oogpunt niet wenselijk is dat er gevaren wordt (iedere keer dat er gevaren wordt, vindt er verstoring plaats), is de mate van verstoring volgens het college beperkt. Omdat er alleen algemene soorten leven vindt ook geen onevenredige aantasting van de ecologische waarden plaats. Juist omdat er geen aanwijzingen zijn dat de activiteiten ecologische schade opleveren is er ook geen reden om het varen aan de oostzijde van het rieteiland te verbieden, zo stelt het college.

7.4.

De voorzieningenrechter is van oordeel dat het college met de op de zitting gegeven toelichting weliswaar enig inzicht heeft gegeven in de totstandkoming van het bestreden besluit, maar doordat hier geen stukken over zijn overgelegd is de juistheid en de volledigheid hiervan voor zowel de voorzieningenrechter als voor verzoekers niet te beoordelen. Aan de ter zitting gegeven toelichting kan de voorzieningenrechter dan ook niet de conclusie verbinden dat het college het gebrek afdoende heeft hersteld.

7.5.

Dit leidt tot de conclusie dat het college het bestreden besluit onvoldoende zorgvuldig heeft voorbereid en onvoldoende heeft gemotiveerd en in strijd heeft gehandeld met het bepaalde in de artikelen 3:2 en 7:12 van de Awb. Het betoog van verzoekers slaagt dan ook.

7.6.

De voorzieningenrechter ziet hierin aanleiding niet tevens op het beroep te beslissen, maar alleen op het verzoek om voorlopige voorziening uitspraak te doen.

7.7.

Omdat het bestreden besluit naar verwachting in beroep niet ongewijzigd in stand zal blijven, maar ook niet op voorhand is uitgesloten dat het college de vastgestelde gebreken kan herstellen, ziet de voorzieningenrechter aanleiding het verzoek om voorlopige voorziening toe te wijzen en het besluit van 24 maart 2026 te schorsen. Deze schorsing duurt op grond van artikel 8:85, van de Awb tot de rechtbank uitspraak heeft gedaan op het beroep. In de tussentijd kan het college desgewenst een herstelbesluit nemen als bedoeld in artikel 6:19, van de Awb. De rechtbank zal bij de beoordeling van het beroepschrift dan beoordelen of het college het gebrek heeft hersteld.

Conclusie en gevolgen

8. De voorzieningenrechter wijst het verzoek om voorlopige voorziening toe en schorst het besluit van 24 maart 2026. Het gevolg daarvan is dat STVZ tot aan de uitspraak op het beroep alleen aan de westkant van het rieteiland mag varen.
9. Omdat de voorzieningenrechter het verzoek toewijst is er aanleiding te bepalen dat het college het door verzoekers betaalde griffierecht aan hen dient te vergoeden. Van voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten is niet gebleken.

Beslissing

De voorzieningenrechter:

-
wijst het verzoek om voorlopige voorziening toe;

- schorst het besluit van 24 maart 2026;

-
bepaalt dat het college het door verzoekers betaalde griffierecht van € 200,- aan hen dient te vergoeden.

Deze uitspraak is gedaan door mr. M. Duifhuizen, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. M.H.Y Snoeren-Bos, griffier, en wordt openbaar gemaakt door geanonimiseerde publicatie op rechtspraak.nl.

De griffier is verhinderd de uitspraakte ondertekenen.

griffier

voorzieningenrechter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open.

Voorlopige voorziening tegen omgevingsvergunning voor varen met fluisterboten nabij rieteiland Zutphen