Uitspraak
ARRONDISSEMENTSRECHTBANK TE GRONINGEN
SECTOR BESTUURSRECHT
ENKELVOUDIGE KAMER
Reg.nr.: AWB 00/754 BESLU V06
U I T S P R A A K
inzake het geschil tussen
[eiser], wonende te [woonplaats eiser], eiser,
gemachtigde, mr. W.R. van der Velde,
en
burgemeester en wethouders van Zuidhorn, verweerders.
1. PROCESVERLOOP
Verweerders hebben bij besluit van 14 juni 2000, verzonden 15 juni 2000, kenmerk ROB/0609, het bezwaarschrift van eiser tegen hun besluit van 10 november 1999 ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen dit besluit bij beroepschrift van 26 juli 2000 beroep ingesteld. Op 30 augustus 2000 heeft eiser de gronden van het beroep ingediend.
Verweerders hebben op 28 september 2000 de op de zaak betrekking hebbende stukken aan de rechtbank toegezonden en een verweerschrift ingediend.
Afschriften van de gedingstukken zijn, voor zover niet door hen ingediend, door de griffier aan partijen toegezonden.
Het geschil is, gevoegd met de zaak met het nr. AWB 00/753 BESLU V06 behandeld ter zitting van de enkelvoudige kamer van de rechtbank van 10 april 2001.
Eiser is aldaar in persoon verschenen, bijgestaan door zijn raadsman.
Verweerders hebben zich doen vertegenwoordigen door J.J.M. Boerma en K. de Boer.
2. RECHTSOVERWEGINGEN
Feiten.
Eiser is woonachtig op het schip "[naam schip]", dat is gelegen in het Aduarderdiep, op het adres [adres eiser].
Ter uitvoering van de op 8 oktober 1997 in werking getreden "Woonschepenverordening 1997" van de gemeente Zuidhorn (verder: de verordening) is, met inachtneming van artikel 17 van Pro de verordening, aan eiser het verzoek gedaan een ligplaatsvergunning voor de onderhavige locatie aan te vragen.
Eiser heeft vervolgens op 8 september 1998 een aanvraag ingediend.
Op 15 oktober 1998 en 27 oktober 1998 heeft "Libau welstands- en monumentenzorg Groningen" (verder: Libau) in opdracht van verweerders een advies uitgebracht omtrent het aanzien van onder meer het woonschip van eiser.
Bij besluit van 21 december 1998 is eiser de gevraagde vergunning op grond van artikel 6, derde lid, aanhef en onder d, van de verordening (het aanzien van de gemeente) voorlopig geweigerd. Daarbij is eiser meegedeeld dat hij na verbetering van de onderhoudstoestand van zijn schip, waarover hij nog nader zal worden geïnformeerd, alsnog de gevraagde vergunning kan krijgen.
Het door eiser tegen dit besluit ingediende bezwaarschrift is wegens overschrijding van de bezwarentermijn niet-ontvankelijk verklaard. Het daartegen ingestelde beroepschrift is op 1 september 1999 door de rechtbank ongegrond verklaard (nr. AWB 99/556 GEMWT V12).
Inmiddels was eiser bij brief van 29 maart 1999, onder verwijzing naar het besluit van 21 december 1998, voor zover hier van belang, aangeschreven voor 1 september 1999 een viertal verbeteringen aan zijn schip aan te brengen teneinde in aanmerking te kunnen komen voor de ligplaatsvergunning.
Bij besluit van 10 november 1999 hebben verweerders de ligplaatsvergunning op grond van artikel 6, derde lid, aanhef en onder d, van de verordening geweigerd.
Tegen dit besluit heeft eiser op 15 december 1999 een bezwaarschrift ingediend.
Bij het thans bestreden besluit hebben verweerders het bezwaarschrift ongegrond verklaard.
Eiser kan zich hiermee niet verenigen en heeft - samengevat - aangevoerd dat artikel 6, derde lid, van de verordening onverbindend is voorzover het onderdeel d betreft. Immers uit het Besluit van 21 juni 1991, waarbij het Reglement op Woonwagens en Woonschepen is ingetrokken, blijkt dat de regelgever het stellen van regels omtrent inrichting en gebruik van het woonschip heeft willen voorkomen, zo heeft eiser betoogd. Voorts is het in strijd met de Woningwet om ten aanzien van woonschepen een welstandstoetsing voor te schrijven. Voorzover een welstandstoets met betrekking tot woonschepen wel zou zijn toegestaan mag deze niet de gebruiksmogelijkheden van het bestemmingsplan en de verordening onmogelijk maken. Libau is naar eisers mening in ieder geval niet deskundig en geschikt om op het gebied van scheepvaart dan wel woonschepen te adviseren. Ten slotte heeft eiser bestreden dat zijn woonschip afbreuk doet aan het uiterlijk aanzien van de gemeente, omdat er geen sprake is van een exces, waaraan blijkens de toelichting van de verordening in een dergelijke situatie gedacht moet worden.
Beoordeling van het geschil.
De verbindendheid van artikel 6, derde lid, aanhef en onder d, van de verordening.
De raad van de gemeente Zuidhorn heeft op 22 september 1997, voor zover hier van belang, op grond van artikel 31, tweede lid van de Wet op Woonwagens en Woonschepen (verder: de WWW) en artikel 149 van Pro de Gemeentewet (Gemw) de Woonschepenverordening gemeente Zuidhorn 1997 vastgesteld.
Op 1 maart 1999 is de WWW vervallen, met dien verstande dat gemeentelijke verordeningen die voor het tijdstip van vervallen van deze wet krachtens artikel 31 van Pro deze wet zijn vastgesteld, worden aangemerkt als verordeningen krachtens artikel 149 van Pro de Gemw.
In artikel 6, derde lid, aanhef en onder d, van de verordening is bepaald dat een ligplaatsvergunning wordt geweigerd indien het uiterlijk van het woonschip afbreuk doet aan het aanzien van de gemeente.
Artikel 31, tweede lid, van de WWW luidde - voor zover hier van belang - als volgt: "De gemeenteraden blijven bevoegd bepalingen vast te stellen betreffende de plaats, door woonwagens en woonschepen bij verblijf binnen de gemeente in te nemen, ..."
Gelet op de tekst en de totstandkomingsgeschiedenis van deze bepaling werd met artikel 31, tweede lid, van de WWW beoogd gemeenten de bevoegdheid te geven bepaalde locaties aan te wijzen voor het innemen van ligplaats met woonschepen.
Deze bepaling bood geen grondslag voor het stellen van regels ter zake van het uiterlijk aanzien van de gemeente zoals hier aan de orde.
De artikelen 2 tot en met 30 van de wet en het daarop gebaseerde Reglement op Woonwagens en Woonschepen voorzagen in een regeling met betrekking tot de bewoners en eisen met betrekking tot het gebruik en inrichting van de woonboten (de bewonersvergunning).
Laatstgenoemde artikelen en het daarop gebaseerde Reglement zijn in 1991, derhalve voor de vaststelling van de verordening, ingetrokken.
Artikel 31, tweede lid, van de WWW, noch de artikelen 2 tot en met 30 van deze wet, dan wel het Reglement op Woonwagens en Woonschepen stonden er echter aan in de weg dat de gemeenteraad in het belang van de gemeente op grond van artikel 149 Gemw Pro bij verordening regels stelt die ertoe strekken om met het oog op het innemen van ligplaats met woonschepen het aanzien van de gemeente te beschermen. Het intrekken van de WWW en het Reglement hebben in die bevoegdheid geen wijziging gebracht.
De stelling van eiser dat het in strijd is met de Woningwet om welstandseisen terzake van woonschepen te stellen treft evenmin doel. Woonschepen vallen niet onder de Woningwet.
Voorts heeft eiser betoogd dat een welstandstoets de gebruiksmogelijkheden van het bestemmingsplan niet onmogelijk mag maken. Deze stelling is als zodanig juist, doch betekent, gelet ook op het vorenstaande, niet dat aan het uiterlijk van het woonschip geen eisen ter bescherming van het aanzien van de gemeente mogen worden gesteld.
Gelet hierop is de rechtbank van oordeel dat, anders dan eiser heeft verdedigd, de onderhavige verordening in zoverre niet onverbindend is.
De toepassing van artikel 6 van Pro de verordening.
Verweerders zijn op grond van artikel 6, eerste lid, van de verordening bevoegd tot het verlenen van ligplaatsenvergunningen. Dat betekent dat verweerders nader invulling dienen te geven aan de in artikel 6, derde lid, aanhef en onder d, van de verordening neergelegde weigeringsgrond.
Verweerders komt daarbij een zekere mate van beleidsvrijheid toe.
Dat neemt niet weg dat verweerders bij de uitoefening van die bevoegdheid de bedoeling van de regelgever, de gemeenteraad van Zuidhorn, als uitgangspunt dienen te nemen.
De toelichting op artikel 6, aanhef en onder d, van de verordening vermeldt het volgende: "Voorschriften in het belang van het aanzien van de gemeente zijn vergelijkbaar met welstandseisen uit de Woningwet. ..... Bij woonschepen die een afbreuk vormen voor het aanzien van de gemeente moet gedacht worden aan excessen, zoals een verwaarloosd woonschip dat al half gezonken is. Voor de eisen die het aanzien van de gemeente betreffen, moeten objectieve criteria worden opgesteld. Overwogen kan worden een deskundige instantie te benoemen om de welstand van de woonschepen te kunnen beoordelen."
Verweerders hebben Libau opdracht gegeven hen te adviseren omtrent de vraag of de verschillende woonschepen in het Aduarderdiep al dan niet afbreuk doen aan het aanzien van de gemeente.
De rechtbank acht de keuze van verweerders voor Libau als deskundige niet onaanvaardbaar. Voor het oordeel of een woonschip al dan niet afbreuk doet aan het uiterlijk aanzien van de gemeente acht de rechtbank geen specifieke deskundigheid op het gebied van de scheepvaart noodzakelijk.
Libau heeft als toetsingskader een achttal criteria geformuleerd, die zijn weergegeven in een brief van Libau aan verweerders van 15 oktober 1998.
Op basis van deze criteria heeft Libau op 27 oktober 1998 met betrekking tot elk woonschip afzonderlijk een advies uitgebracht.
Verweerders hebben in hun vergadering van 8 december 1998 op basis van een notitie inzake het woonschepenbeleid van 23 november 1998 drie van de acht door Libau gehanteerde criteria overgenomen, te weten de criteria 1, 2 en 8.
In dit geval is criterium 8 van belang. Dit houdt het volgende in. "Het algehele aanzien van het woonschip wordt voor een belangrijk deel ook bepaald door de staat van onderhoud en allerlei toegevoegde zaken. Bij het laatste kan gedacht worden aan een zodanige veelheid van toegevoegde elementen, dat die overheerst ten opzichte van de woonboot zelf. Dit kan worden versterkt door het rommelige karakter ervan alsmede door de mate van degelijkheid van de constructie, materiaal- en kleurgebruik."
Verweerders hebben eiser bij brief van 21 december 1998 medegedeeld dat voor zijn woonschip "[naam schip]" geen vergunning kan worden verleend in verband met de onderhoudstoestand van zijn schip. Met andere woorden het schip voldoet niet aan criterium 8.
Bij brief van 29 maart 1999 hebben verweerders eiser medegedeeld dat hij, om voor een vergunning in aanmerking te komen, de volgende werkzaamheden dient uit te voeren:
- dakbedekking vernieuwen;
- wanden herstellen/vernieuwen;
- de kozijnen herstellen/vernieuwen;
- het woonschip schilderen in een dekkende kleur.
De rechtbank overweegt met betrekking tot de door verweerders vastgestelde criteria dat deze zijn aan te merken als beleidsregels als bedoeld in artikel 1:3, vierde lid, Awb. Het zijn door verweerders in het kader van de verlening van ligplaatsvergunningen vastgestelde algemene regels met betrekking tot de uitleg van artikel 6, derde lid, aanhef en onder d, van de verordening.
Verweerders hebben het besluit tot vaststelling van deze criteria evenwel niet op de in artikel 3:42 Awb Pro voorgeschreven wijze bekend gemaakt, althans daarvan is de rechtbank uit de stukken niet gebleken, zodat dit besluit, gelet op artikel 3:40 Awb Pro niet in werking is getreden.
Derhalve hebben deze criteria geen andere status dan die van interne gedragslijn.
Naar het oordeel van de rechtbank is de wijze waarop verweerders in criterium 8 invulling hebben gegeven aan artikel 6, derde lid, aanhef en onder d, van de verordening niet in overeenstemming met de bedoeling van de gemeenteraad, zoals die uit de toelichting blijkt.
Waar de gemeenteraad heeft beoogd excessen te weren hebben verweerders een criterium vastgesteld op basis waarvan veel verdergaande eisen aan woonschepen kunnen worden gesteld.
Verder is de rechtbank niet tot de overtuiging gekomen dat met betrekking tot het woonschip van eiser sprake is van zodanig achterstallig onderhoud dat sprake is van een aantasting van het aanzien van de gemeente in de zin van de verordening.
Het bestreden besluit verdraagt zich derhalve niet met artikel 6, derde lid, aanhef en onder d, van de verordening.
Ten slotte overweegt de rechtbank dat in de toelichting op artikel 17 van Pro de verordening, de overgangsbepalingen, de volgende passage is opgenomen. "Het kan voorkomen dat een woonschip die in de huidige situatie een ligplaats inneemt binnen de gemeente, niet kan voldoen aan de voorschriften die aan de vergunning verbonden zijn. In dat geval moet een afweging worden gemaakt tussen het belang van de gemeente en het belang van de eigenaar. Daarbij dienen de kosten voor aanpassing van het woonschip in aanmerking genomen te worden."
De rechtbank stelt vast dat verweerders de in deze passage weergegeven belangenafweging, die een nadere uitwerking vormt van hetgeen in meer algemene zin in artikel 3:4, eerste lid, Algemene wet bestuursrecht (Awb) is neergelegd, in dit geval niet hebben gemaakt. Verweerders hebben uitsluitend gekeken naar het belang van het aanzien van de gemeente, zonder zich rekenschap te geven van de kosten die voor eiser zijn gemoeid met het opknappen van zijn schip.
Derhalve is het bestreden besluit, waar het hier een overgangssituatie betreft, ook in strijd met artikel 3:4, eerste lid, Awb.
Gelet op het vorenoverwogene dient het beroep van eiser gegrond te worden verklaard en het bestreden besluit te worden vernietigd.
Griffierecht en proceskosten.
Nu het beroep gegrond wordt verklaard, dient op grond van artikel 8:74, eerste lid, Awb, tevens te worden bepaald dat het door eiser betaalde griffierecht ten bedrage van ¦ 225,00 door de gemeente Zuidhorn aan eiser wordt vergoed.
De rechtbank acht verder termen aanwezig verweerders op de voet van artikel 8:75, eerste lid, Awb te veroordelen in de kosten die eiser in verband met de behandeling van het beroep bij de rechtbank redelijkerwijs heeft moeten maken en wijst de gemeente Zuidhorn aan als de rechtspersoon die de kosten moet betalen.
Met inachtneming van het Besluit proceskosten bestuursrecht, bepaalt de rechtbank deze kosten op
¦ 1.426,64, zoals nader aangegeven in een bij de uitspraak gevoegde bijlage.
3. BESLISSING
De Arrondissementsrechtbank te Groningen, sector Bestuursrecht, enkelvoudige kamer,
RECHT DOENDE,
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het besluit van verweerders van 14 juni 2000;
- bepaalt dat de gemeente Zuidhorn eiser het betaalde griffierecht ten bedrage van ¦ 225,00 dient te vergoeden;
- veroordeelt verweerders in de proceskosten van eiser, welke zijn vastgesteld op ¦ 1.426,64 en bepaalt dat de gemeente Zuidhorn eiser deze kosten dient te betalen.
Aldus gegeven door mr B.J.H. Hofstee, rechter en in het openbaar door hem uitgesproken
op 18 april 2001, in tegenwoordigheid van A. Wiardi als griffier.
De griffier De rechter,
De rechtbank wijst er op, dat partijen en andere belanghebbenden binnen 6 weken na de dag van verzending van deze uitspraak daartegen hoger beroep kunnen instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA in Den Haag.
Afschrift verzonden op: 18 april 2001 Bijlage: staat van kosten
typ: jb