Uitspraak
ARRONDISSEMENTSRECHTBANK TE HAARLEM
Meervoudige Kamer voor Bestuursrechtelijke Zaken
U I T S P R A A K ingevolge artikel 8:66 van Pro de Algemene wet bestuursrecht
reg.nr.: 97/7796
Inzake:
1. A te B, en
2. C te D, eisers,
tegen
de Minister van Buitenlandse Zaken, verweerder,
1. ONTSTAAN EN LOOP VAN HET GEDING.
Eisers hebben aan de Nederlandse ambassade te Accra (Ghana) op 3 januari 1997 de volgende documenten ter legalisatie aangeboden:
- een uittreksel uit het geboorteregister betreffende C, geb. 27 augustus 1970;
- een verklaring van ongehuwd zijn d.d. 28 oktober 1996, afgelegd door X, ten behoeve van C en
- een huwelijkscertificaat, d.d. 4 november 1996 betreffende A en C cert. nr. 498/96.
Bij brief van 22 mei 1997, uitgereikt op 17 juni 1997, heeft verweerder legalisatie van voornoemde documenten geweigerd.
Tegen laatstgenoemde brief hebben eisers bij brief van 25 juni 1997 een bezwaarschrift ingediend.
Bij beroepschrift van 8 oktober 1997 hebben eisers beroep ingesteld tegen het niet tijdig beschikken door verweerder op voornoemd bezwaar. Tevens is daarbij verzocht het beroep met toepassing van artikel 8:52 van Pro de Awb versneld te behandelen. Dit verzoek is door de rechtbank bij beslissing van 17 oktober 1997 afgewezen.
Bij besluit van 22 oktober 1997 heeft verweerder het ingediende bezwaar ongegrond verklaard.
Bij brief van 28 oktober heeft de rechtbank partijen bericht dat het beroep met toepassing van artikel 6:20, vierde lid, van de Awb geacht wordt mede te zijn gericht tegen verweerders besluit van 22 oktober 1997.
Eisers hebben bij brief van 21 november 1997 de gronden van het beroep aangevuld.
Bij brief van eveneens 21 november 1997 heeft verweerder een verweerschrift ingediend. Ten aanzien van de in te dienen stukken heeft verweerder bij brief van dezelfde datum aangegeven dat de in de bij deze rechtbank aanhangige WOB-procedure met registratienummer 97/5777 ingediende stukken, tevens de stukken zijn die op de onderhavige zaak betrekking hebben.
Ten aanzien van een deel van de stukken is verzocht om beperking van de kennisneming met een beroep op het belang van bescherming van methoden en technieken van onderzoek en van de identiteit van de daarbij ingeschakelde personen. Het betreft de stukken die betrekking hebben op het verificatieonderzoek dat naar aanleiding van de aanbieding van de te legaliseren documenten in het land van herkomst van eiseres sub 2, Ghana, heeft plaatsgevonden.
De beslissing van 28 mei 1998 van de rechtbank naar aanleiding van dit verzoek op de voet van artikel 8:29, lid 3, van de Awb luidt als volgt:
I. bepaalt dat de kennisneming niet wordt toegestaan van de stukken van beide scholen, de onderzoeksverslagen met bevindingen uit andere stukken en de verslagen van de vertrouwensadvocaat, met dien verstande dat een weergave als hiervoor vermeld dient te worden verstrekt;
II. wijst het verzoek om beperkte kennisneming voor het overige af;
III. draagt verweerder op om de ingevolge deze beschikking aan de wederpartij ter hand te stellen stukken binnen twee weken na verzending van deze beschikking aan de wederpartij, en in afschrift aan de rechtbank te zenden.
Verweerder heeft bij brief van 26 juni 1998 aan de rechtbank meegedeeld geen uitvoering te zullen geven aan voornoemde beslissing.
Eisers hebben geen toestemming gegeven als bedoeld in artikel 8:29, lid 5, Awb om mede uitspraak te doen op grond van de stukken waarvan hun de kennisneming is onthouden.
Het beroep is behandeld ter openbare zitting van 7 juli 1998, alwaar eiser sub 1. in persoon is verschenen bijgestaan door M. Tjebbes, advocaat te Amsterdam.
Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door mr R.J.H. van Laak en mr A.H.M. Weeber, werkzaam bij de Afdeling bestuursrechtelijke Zaken van de Dienst Juridische Zaken van het Ministerie.
2. OVERWEGINGEN.
Vaststaande feiten.
Eisers zijn op 4 november 1996 te Ghana met elkaar in het huwelijk getreden. Eiseres beoogt verblijf bij eiser in Nederland, alwaar eiser woonachtig is. Één van de voor afgifte van een daartoe benodigde machtiging tot voorlopig verblijf gestelde eisen is dat het bestaan van een geldig huwelijk met gelegaliseerde officiële documenten wordt aangetoond.
Eiseres is afkomstig uit wat verweerder noemt een "probleemland" op het gebied van het schriftelijk bewijs. Aangezien in de praktijk is gebleken dat uit bepaalde landen afkomstige documenten niet altijd (of doorgaans niet) betrouwbaar zijn ten aanzien van hun inhoud, ook al zijn ze afkomstig van de bevoegde autoriteiten, heeft verweerder bij de "Aanwijzing probleemlanden op het gebied van het schriftelijk bewijs" (Staatscourant van 8 maart 1996, p.2, verder: de Aanwijzing probleemlanden) bepaald dat per 1 april 1996 documenten uit een vijftal nietwesterse landen, waaronder Ghana, pas gelegaliseerd mogen worden nadat er een inhoudelijke verificatie heeft plaatsgevonden.
Standpunten van partijen.
Namens eisers wordt aangevoerd dat voor de eis van legalisatie en verificatie van (bron)documenten, alsmede voor de wijze waarop deze pleegt te geschieden, een wettelijke basis ontbreekt. De door verweerder toegepaste regeling is voorts niet in overeenstemming met artikel 36, tweede lid, van de Wet gemeenschappelijke basisadministratie persoonsgegevens (verder: de Wet GBA). Al kan verlangd worden dat de authenticiteit van een buitenlandse akte wordt vastgesteld, voor een onderzoek naar de inhoudelijke juistheid van een dergelijke akte en een onderzoek naar de identiteit van personen biedt de Wet GBA geen ruimte. Tevens wordt betwijfeld of de Aanwijzing probleemlanden wel in overeenstemming is met de per 1 januari 1998 in de Awb opgenomen bepalingen betreffende beleidsregels. Voorts wordt aangevoerd dat het primaire besluit onvoldoende is gemotiveerd en klagen eisers erover dat verweerder in de bezwaarfase heeft geweigerd de relevante stukken aan eisers over te leggen, hetgeen volgens eisers in strijd met artikel 6 EVRM Pro. Voorts leidt het onderscheid dat in genoemde Aanwijzing probleemlanden wordt gemaakt tussen "probleemlanden" en andere landen tot een bij artikel 14 EVRM Pro met het oog op uitoefening van de bij het EVRM/IVBPR gegarandeerde rechten -eisers noemen de artikelen 8 en 12 EVRM respectievelijk verboden discriminatie naar herkomstland. Die discriminatie is ook, in algemene zin, verboden bij artikel 26 IVBPR Pro.
Verweerder heeft aangevoerd dat de grondslag voor de bevoegdheid tot het stellen van de eis van legalisatie en verificatie is gelegen in de algemene bestuursbevoegdheid van de Minister van Buitenlandse Zaken ter zake, en, voor zoveel nodig, in het Verdrag van Wenen inzake consulaire betrekkingen van 24 april 1963, Trb. 1981, 143. Ook is verweerder van opvatting dat niet staande kan worden gehouden dat legalisatie en verificatie strijdig is met artikel 36 van Pro de Wet GBA. Verweerder wijst erop dat documenten uit probleemlanden blijkens de circulaire Legalisatie en verificatie van de Staatssecretaris van Justitie d.d. 8 mei 1996 (Vc 1994 Bijlage C4) door ambtenaren van de gemeentelijke basisadministraties slechts mogen worden geaccepteerd indien deze inhoudelijk zijn geverifieerd.
Verweerder meent dat het besluit voldoende is gemotiveerd. De motiveringsplicht van art. 4:16 van Pro de Awb kan volgens verweerder niet zo ver gaan dat daarmee methoden en technieken van onderzoek worden prijsgegeven. Artikel 6 EVRM Pro staat beperkingen op de openbaarheid van procedures toe.
Verweerder heeft benadrukt dat in de bestreden beschikking in aanvulling op het besluit in primo is aangegeven dat het onderzoek in casu drie verschillende geboortedata van eiseres heeft opgeleverd die geen van alle overeenkomen met de geboortedatum die in de te legaliseren stukken is vermeld, te weten 27 augustus 1970. Verder beweren zowel eiseres als haar vader dat zij geboren is op een woensdag, doch van de beschikbare geboortedata valt er slechts één op een woensdag en dit is niet de geboortedatum die door eisers aan de ambassade is opgegeven.
Tenslotte stelt verweerder dat het onderscheid dat in de Aanwijzing probleemlanden is gemaakt tussen probleemlanden en andere landen is ingegeven door de bevinding dat de ter legalisatie aangeboden documenten in de als probleemland aangewezen landen voor het overgrote deel vals zijn. Verweerder is overigens van opvatting dat de relatie tussen weigering van legalisatie en uitoefening van de uit de artikelen 8 en 12 EVRM voortvloeiende rechten niet zodanig is dat met vrucht een beroep op artikelen 14 EVRM kan worden gedaan.
Beoordeling van het beroep
De rechtbank ziet zich allereerst gesteld voor de vraag of zij kan meegaan in de visie, verwoord in de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 8 juni 1998, JV 1998, 112, dat een beslissing waarbij een document wordt gelegaliseerd (c.q. die legalisatie wordt geweigerd) niet kan worden gezien als besluit in de zin van de Awb.
De rechtbank gaat in deze visie om de volgende redenen niet mee.
Onder legalisatie moet worden verstaan een verklaring van een daartoe bevoegde autoriteit dat de handtekening die is gesteld op een document daarop is geplaatst door het tot afgifte van het document bevoegde autoriteit. Legalisatie van documenten die bestemd zijn om in de Nederlandse rechtsorde te worden gebruikt vindt plaats in twee of meer fasen. In de reeds genoemde circulaire Legalisatie en verificatie van de Staatssecretaris van Justitie d.d. 8 mei 1996 is, mede namens de Ministers van Buitenlandse Zaken en Binnenlandse Zaken, omschreven hoe het legalisatieproces in het algemeen in zijn werk gaat. Bijlage 1 bij deze circulaire bevat het voorschrift van verificatie voor probleemlanden. Additionele toelichting wordt per probleemland gegeven in bijlage 2.
Legalisatie (al dan niet na voorafgaande verificatie) heeft het bewijsrechtelijke gevolg dat het document waarop de legalisatie betrekking heeft binnen de Nederlandse rechtsorde bewijskracht krijgt in al die gevallen waarin naar Nederlands recht voor het bewijs van het uit het document blijkende feitencomplex overlegging van een gelegaliseerd document voorgeschreven of van belang is. Omgekeerd heeft onthouding van legalisatie het gevolg dat het document waarvan de legalisatie is onthouden die bewijskracht mist, en als zodanig binnen de Nederlandse rechtsorde in de gevallen waarin bewijs wordt verlangd van het feit waartoe het document bestemd is tot bewijs te dienen, in feite waardeloos is.
Op bedoelde gevolgen is het besluit omtrent de legalisatie gericht. Daaraan doet niet af dat de vraag of en in welke mate die gevolgen intreden uiteindelijk afhangt van de bepalingen die overlegging van gelegaliseerde documenten als voorwaarde stellen, c.q. anderszins regelen op welke wijze moet worden bewezen dat is voldaan aan de voorwaarden die met het oog op het verkrijgen van bepaalde materieelrechtelijke aanspraken zijn gesteld. Een beslissing tot legalisatie kan worden gezien als een "waarmerk" waardoor documenten waarop het is geplaatst in de Nederlandse rechtsorde bruikbaar worden, en kan als zodanig worden geacht in abstracto rechtsgevolgen te hebben. Een beslissing omtrent de legalisatie is dan ook een rechtshandeling.
Die rechtshandeling is van publiekrechtelijke aard. Uit het bestaan van het Verdrag tot afschaffing van het vereiste van legalisatie van buitenlandse openbare akten (Trb. 1963, 28) valt af te leiden dat de bevoegdheid van een staat om te bepalen dat aan een buitenlands document in die staat slechts betekenis behoort toe te komen in het internationale verkeer wordt verondersteld. Grondslag van díe bevoegdheid is niet het door verweerders genoemde verdrag maar het soevereine gezag van een staat, in casu Nederland, over zijn eigen territoir. Gegeven die bevoegdheidsgrondslag is niet in te zien waarom de bevoegdheid tot legalisatie geen bevoegdheid tot voorafgaand verificatieonderzoek zou kunnen insluiten.
Anders dan eisers willen verzet het bepaalde in de Wet GBA zich niet tegen het aannemen van een dergelijke bevoegdheid. In het bijzonder verzet het bepaalde in artikel 36, lid 2, van die wet zich daartegen niet. Aangezien de strekking van de regeling van opname van persoonsgegevens in de Wet GBA juist is het bewerkstelligen dat de persoonsgegevens die in de gemeentelijke basisadministratie worden opgenomen betrouwbaar zijn, ligt het niet in de rede in artikel 36, lid 2, aanhef en sub c, van de Wet GBA een verbod te lezen om de legalisatie afhankelijk te stellen van een voorafgaand onderzoek naar de betrouwbaarheid van de in het document opgenomen gegevens. Artikel 37, lid 2, van de Wet GBA maakt die lezing eens temeer onaannemelijk.
Uitgaande van het bestaan van genoemde bevoegdheid ligt het voorts voor de hand aan te nemen dat die naar intern Nederlands recht -als uitvloeisel van de zorg voor het internationale documentenverkeer en de internationale betrekkingenberust bij de Minister van Buitenlandse Zaken.
Voorts vermag de rechtbank niet in te zien hoe het bepaalde in de sedert 1 januari 1998 in de Awb opgenomen titel 4.3 (Beleidsregels) afbreuk zou kunnen doen aan de geldingskracht van de Aanwijzing probleemlanden, reeds niet nu die titel geen terugwerkende kracht heeft. De rechtbank vat deze aanwijzing ook niet op als beleidsregels maar als één van de kenbronnen van het geldende legalisatieen verificatiebeleid. Niet gebleken is dat het door verweerder gemaakte onderscheid tussen de vijf "probleemlanden" en andere landen berust op gronden die door artikel 14 EVRM Pro zijn verboden. De rechtbank ziet geen aanleiding om aan te nemen dat verweerders bevindingen omtrent de betrouwbaarheid, in zijn algemeenheid, van brondocumenten uit juist die landen feitelijke grondslag missen.
Aan de orde is vervolgens de vraag of het besluit, op zijn merites beoordeeld, in rechte stand kan houden.
Bij de beantwoording van die vraag is allereerst van belang dat, naar uit de stukken en ter zitting afdoende is gebleken, het verificatieonderzoek dat plaatsvindt ten aanzien van documenten als het onderhavige, wanneer deze afkomstig zijn uit één van de zgn. probleemlanden, bepaald verstrekkend is. Er vindt immers een onderzoek in het land van herkomst plaats met het oogmerk om de feiten die het betrokken document beoogt aan te tonen naar genoegen van de Nederlandse autoriteiten te verifiëren. Niet gebleken is dat de wijze waarop het onderzoek plaatsvindt, de maatstaven voor verificatie die daarbij worden aangelegd en de wijze waarop de betrokkene in dat onderzoek kan participeren op enigerlei wijze, laat staan behoorlijk, zijn geregeld.
Dit laatste is temeer bezwaarlijk waar de kans bestaat dat ten aanzien van het waarheidsgehalte van documenten uit de probleemlanden maatstaven worden aangelegd die in verband met gebrekkige registratiepraktijk in deze landen en de daaruit voortvloeiende foutenmarge overtrokken zijn. Het onderhavige geval illustreert dit. Teneinde de in de akte vermelde geboortedatum te verifiëren is onderzoek gedaan. Daarbij is men gestuit op inschrijvingen van eiseres in registers van scholen, waarbij drie vermeldingen van geboortedata van eiseres zijn gevonden die niet alleen alle drie afwijken van de in de ter legalisatie aangeboden documenten vermelde geboortedatum, maar ook onderling alle drie verschillen. Dit laatste kan niet bepaald een solide basis worden geacht om verstrekkende conclusies op te baseren omtrent het waarheidsgehalte van de opgave in de documenten.
Het hiervoor geschetste risico van fouten brengt mee dat het, afhankelijk van de omstandigheden, aankomt op motivering van de bestreden beschikking. Het gebrek aan regeling en maatstaven noopt er eens temeer toe hoge eisen aan de motivering te stellen. Die dient in een geval als het onderhavige waarin geen enkel aanknopingspunt is gebleken voor kwade trouw van eiseres zodanig te zijn dat de eisers de gelegenheid krijgen om commentaar te leveren op de bevindingen die het onderzoek heeft opgeleverd.
Nu een dergelijke motivering ontbreekt kan het besluit in rechte geen stand houden.
De verplichting van verweerder om, behoudens gewichtige redenen, de onderliggende stukken over te leggen, onder meer teneinde de wederpartij in de gelegenheid te stellen daarop commentaar te leveren, staat met deze motiveringsplicht in verband. De motivering van het bestreden besluit ligt materieel immers in belangrijke mate opgesloten in de onderliggende stukken.
De rechtbank heeft verweerder voorafgaand aan de behandeling ter zitting dan ook opgedragen eisers van de benodigde informatie te voorzien. Verweerder heeft aan deze opdracht om hem moverende redenen geen gevolg gegeven. Eisers hebben opgemerkt dat de rechtbank bij die stand van zaken het beroep gegrond moet verklaren en moet bepalen dat de akte dient te worden gelegaliseerd.
De rechtbank ziet aanleiding om aan dit verzoek met toepassing van artikel 8:72, vierde en vijfde lid, van de Awb te voldoen op de wijze als hierna vermeld. Daartoe is het volgende redengevend.
Indien verweerders aan de voormelde opdracht van de rechtbank zouden hebben voldaan, hadden eisers inmiddels de gelegenheid gehad om na te gaan of zij een verklaring hebben voor de onderling uiteenlopende inschrijvingen waarop verweerder zich beroept. Die mogelijkheid die zij reeds in de bezwaarfase hadden moeten hebben is hun tot op heden ten onrechte onthouden.
De stukken zijn ter legalisatie aangeboden teneinde te worden overgelegd in het kader van de aanvraag van een machtiging tot voorlopig verblijf voor eiseres. De enige grond voor twijfel aan de juistheid van de stukken is gelegen in de geboortedatum van eiseres. Indien ervan zou moeten worden uitgegaan dat één van de geboortedata die het onderzoek heeft opgeleverd de werkelijke geboortedatum is, brengt dat mee, zoals ter zitting besproken, dat eiseres volgens haar opgave circa twee jaar jonger is dan zij in werkelijkheid zou zijn. Niet is in te zien welk voordeel eiseres uit een dergelijke opgave zou putten.
Er is voorts geen enkele reden voor twijfel aan de omstandigheid dat het huwelijk waarop de akte betrekking heeft tussen eiser en eiseres is gesloten. Bij die stand van zaken is er slechts grond voor twijfel aan de in de huwelijksakte opgegeven geboortedatum van eiseres indien daarvoor duidelijke en dat betekent in casu: eenduidige aanwijzingen zijn. De in het bestreden besluit vermelde onderzoeksresultaten kunnen niet als zodanig worden beschouwd.
Bij die stand van zaken is het niet onverantwoord om ervan uit te gaan dat de opgave van de geboortedatum in de ter legalisatie aangeboden documenten naar waarheid, althans naar beste herinnering, is gedaan. In aanmerking genomen voorts dat verweerders houding het voortduren van de ongewisse rechtspositie van eisers mede heeft veroorzaakt, kan legalisatie van de onderhavige documenten in redelijkheid niet (langer) geweigerd worden. De rechtbank zal derhalve het beroep gegrond verklaren, het bestreden besluit vernietigen en verweerder opdragen de aangeboden stukken te legaliseren op de wijze als hierna vermeld.
Proceskosten
Nu het beroep gegrond dient te worden verklaard, is er in beginsel aanleiding verweerder te veroordelen in de kosten van het geding. Van bijzondere omstandigheden op grond waarvan dit beginsel in casu uitzondering zou dienen te lijden is de rechtbank niet gebleken.
3. BESLISSING.
De rechtbank:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het bestreden besluit;
III. verklaart het bezwaar alsnog gegrond en herroept het in bezwaar bestreden besluit;
IV. draagt verweerder op de door eisers ter legalisatie aangeboden stukken binnen twee weken na verzending van deze uitspraak te legaliseren;
V. veroordeelt verweerder in de kosten van dit geding, zijnde aan de kosten van rechtsbijstand, aan de zijde van eisers begroot op f. 1.420,--, te betalen door de Staat der Nederlanden (Ministerie van Buitenlandse Zaken) aan eisers;
VI. gelast dat de Staat der Nederlanden (Ministerie van Buitenlandse Zaken) het door eisers gestorte griffierecht van f. 210,-aan hen vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door mrs. A.H. Schotman, voorzitter, M.J. Smit en E. Jochem, leden,
in tegenwoordigheid van mr A.L.M. Steinebach-de Wit als griffier,
en in het openbaar uitgesproken op 10 augustus 1998 in tegenwoordigheid van de griffier.
Deze uitspraak is bij ontstentenis van de voorzitter getekend door de oudste rechter.
Afschrift verzonden op:
RECHTSMIDDEL.
Tegen deze uitspraak kan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, postbus 20019, 2500 EA Den Haag. Het hoger beroep dient ingesteld te worden door het indienen van een beroepschrift binnen zes weken onmiddellijk liggend na de dag van verzending van de uitspraak door de griffier.