Uitspraak
reg. nr: Awb 03 - 937
uitspraakdatum: 28 november 2003
RECHTBANK HAARLEM, sector bestuursrecht
meervoudige kamer
U I T S P R A A K
in de zaak van:
Regiobouw Haarlemmermeer BV,
gevestigd te Hoofddorp,
eiseres,
gemachtigde: mr. N.S.J. Koeman, advocaat te Amsterdam,
-- tegen --
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,
verweerder,
derde partij
Stichting Duinbehoud,
gevestigd te Leiden,
gemachtigde: J. van Vliet, werkzaam bij de stichting Duinbehoud.
1. Ontstaan en loop van het geding
Bij besluit van 5 november 2001 heeft verweerder geweigerd eiseres ontheffing te verlenen als bedoeld in artikel 25 Natuurbeschermingswet om zandhagedissen te mogen vangen, vervoeren en elders uit te zetten en het leefgebied van de populatie te mogen vernietigen.
Tegen dit besluit heeft eiseres bij brief van 13 december 2001 bezwaar gemaakt.
Bij besluit van 22 juli 2002 heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft eiseres bij brief van 28 augustus 2002, beroep ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Bij besluit van 19 december 2002 heeft verweerder het besluit van 19 juli 2002 ingetrokken en een nieuwe beslissing op bezwaar genomen.
Bij uitspraak van 16 april 2003 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State zich onbevoegd verklaard om van het beroep kennis te nemen en heeft het beroepschrift naar deze rechtbank doorgezonden.
Bij brief van 23 april 2003 heeft eiseres verzocht het beroep met toepassing van artikel 8:52 Algemene wet bestuursrecht (verder: Awb) versneld te behandelen.
Bij beschikking van 7 augustus 2003 is het verzoek om versnelde behandeling afgewezen.
Verweerder heeft op de zaak betrekking hebbende stukken ingezonden en een verweerschrift ingediend.
Het beroep is behandeld ter zitting van 21 oktober 2003, alwaar B. de Jong, algemeen directeur van eiseres is verschenen, bijgestaan door mr. Koeman voornoemd. Verweerder - zijn gemachtigde - heeft zich doen vertegenwoordigen door mr. B.T. Goerdat en ing. W.A.M. de Haan, beiden werkzaam bij het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit. Namens de derde partij is J.A. van Vliet verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Eiseres heeft op 29 juni 2001 ontheffing ex artikel 25 Natuurbeschermingswet aangevraagd voor het vangen, vervoeren en elders uitzetten van zandhagedissen. Bij besluit van 5 november 2001 heeft verweerder de ontheffing geweigerd. Dit besluit is in bezwaar gehandhaafd.
2.2. Eiseres kan zich met deze weigering niet verenigen. Zij vordert vernietiging van het bestreden besluit en voert daartoe aan dat een ontheffing alleen nodig is indien en voor zover het betrokken gebied deel uitmaakt van de natuurlijke habitat van de zandhagedis. Voorts is ontheffing slechts voor een beperkt deel van het betrokken gebied nodig. De autonome ontwikkeling dient als uitgangspunt te worden genomen bij beoordeling van de vraag of sprake is van opzettelijke verontrusting en/of verstoring. Uit een onderzoeksrapport van 15 juni 2001 van Arcadis blijkt dat ook bij een gelijkblijvende situatie de zandhagedis grote kans loopt in het betrokken gebied te verdwijnen. Er is dan ook geen causaal verband tussen de uitvoering van het bouwplan en de achteruitgang en verdwijning van de populatie zandhagedissen. Dit betekent dat geen sprake is van opzettelijk verontrusten en/of verstoren, aldus eiseres. Ter zitting heeft eiseres voorts nog geklaagd over het feit dat verweerder ten onrechte in het primaire besluit er vanuit is gegaan dat eiseres ook ontheffing heeft gevraagd om het leefgebied van de zandhagedis te vernietigen. Zulks was niet in de aanvraag begrepen.
2.3. De aanvraag van 29 juni 2001 is gebaseerd op artikel 25 Natuurbeschermingswet. Dit artikel is komen te vervallen op het moment dat de Flora- en faunawet (verder: Ffw) inwerking is getreden. Deze laatste wet is per 1 april 2002 in werking getreden. De artikelen 22 tot en met 25 Natuurbeschermingswet zijn hierdoor niet meer van kracht. Ingevolge artikel 114, eerste lid, Ffw blijven vergunningen en ontheffingen verleend krachtens de Vogelwet 1936, de Jachtwet, artikel 25 Natuurbeschermingswet of de Wet bedreigde uitheemse dier- en plantensoorten van kracht voor de tijd dat zij zijn verleend.
Nu in het onderhavige geval geen sprake is van een ingevolge artikel 25 Natuurbeschermingswet verleende vergunning is de overgangsregeling van artikel 114 Ffw niet van toepassing. Verweerder is bij de beslissing op het bezwaarschrift uitgegaan van het inmiddels in werking getreden artikel 75 Ffw.
Nu eiseres daarmee, zo is ter zitting gebleken, heeft ingestemd, zal de rechtbank daar ook van uitgaan.
2.4. Met betrekking tot de eerst ter zitting aangevoerde grief dat verweerder de aanvraag te ruim heeft opgevat, door daar ook het vernietigen van het leefgebied van de zandhagedis bij te betrekken, overweegt de rechtbank dat deze grief buiten beschouwing wordt gelaten.
Dit punt is niet aan de orde gesteld in de bezwaarschriftenprocedure, zodat daarover, in verband met de beginselen van een goede procesorde, niet meer geklaagd kan worden in de beroepsfase bij de rechtbank.
2.5. In artikel 9 Ffw is bepaald dat het verboden is dieren, behorende tot een beschermde inheemse diersoort, te doden, te verwonden, te vangen, te bemachtigen of met het oog daarop op te sporen.
Ingevolge artikel 13, eerste lid, Ffw is het verboden - voor zover van belang - dieren, behorende tot een beschermde inheemse diersoort te vervoeren.
In artikel 4, eerste lid en onder c, Ffw is bepaald dat als beschermde inheemse diersoorten worden aangemerkt alle van nature in Nederland voorkomende soorten amfibieën en reptielen. De zandhagedis (Lacerta agilis) komt voor op bijlage IV van de Habitatrichtlijn.
In artikel 75, derde lid, Ffw is - onder meer - bepaald dat de minister ontheffing kan verlenen van het bepaalde bij of krachtens de artikelen 9 en 13 Ffw.
In artikel 75, vierde lid, Ffw is - onder meer - bepaald dat ontheffingen slechts worden verleend indien geen afbreuk wordt gedaan aan de gunstige instandhouding van de soort.
Ingevolge artikel 75, vijfde lid, Ffw wordt - onverminderd het vierde lid - vrijstelling of ontheffing voor soorten genoemd in bijlage IV van de richtlijn nr. 92/43/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (PbEG L 206) slechts verleend wanneer er geen andere bevredigende oplossing bestaat:
a. ten behoeve van onderzoek en onderwijs, repopulatie en herintroductie, alsmede voor de daartoe benodigde kweek, met inbegrip van de kunstmatige vermeerdering van planten;
b. teneinde het onder strikte gecontroleerde omstandigheden mogelijk te maken op selectieve wijze en binnen bepaalde grenzen een bij algemene maatregel van bestuur te bepalen aantal van bij die maatregel aan te wijzen soorten te vangen, te plukken of in bezit te hebben of,
c. met het oog op andere, bij algemene maatregel van bestuur aan te wijzen, belangen.
In artikel 2 Besluit vrijstelling beschermde dier- en plantensoorten zijn de andere belangen aangewezen als bedoeld in artikel 75, vijfde lid, onder c, Ffw. Het tweede lid van dit artikel luidt:
Als andere belangen als bedoeld in artikel 75, vijfde lid, onderdeel c, van de wet zijn aangewezen:
a. de bepalingen inzake de gemeenschappelijke markt en een vrij verkeer van goederen van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap;
b. de veiligstelling van dieren behorende tot een beschermde inheemse diersoort tegen het verkeer;
c. de opvang en verzorging van zieke of gewonde dieren behorende tot een beschermde inheemse diersoort;
d. het onderhoud van wateren, waterkanten, oevers en graslanden;
e. dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard, en voor het milieu wezenlijk gunstige effecten, met dien verstande dat vanwege dit belang geen ontheffing of vrijstelling kan worden verleend ten aanzien van vogels behorende tot een beschermde inheemse diersoort;
f. de bescherming van weidevogels en hun eieren tegen landbouwwerkzaamheden en vee.
2.6. Tussen partijen is niet in geschil en ook voor de rechtbank staat vast dat op het terrein waar de bouw is gepland, zandhagedissen voorkomen.
2.7. Vaststaat dat bij of krachtens de Ffw voor de in de aanvraag genoemde handelingen ter zake van de zandhagedis geen vrijstellingen gelden. Een aanvraag om ontheffing zal, nu de zandhagedis voorkomt op bijlage IV van de Habitatrichtlijn, dan ook getoetst moeten worden aan artikel 75, vierde en vijfde lid, Ffw en artikel 2 Besluit vrijstelling beschermde dier- en plantensoorten.
2.8. Een ontheffing ex artikel 75 Ffw kan in het onderhavige geval verleend worden indien:
a. er geen andere bevredigende oplossing bestaat;
b. er geen afbreuk wordt gedaan aan het streven de populaties van de betrokken soort in hun natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding te laten voortbestaan;
c. er sprake is van dwingende redenen van groot openbaar belang.
Geen andere bevredigende oplossing
2.9. Het plan van eiseres is opgesteld met als doel een motelcomplex, bestaande uit een motel en 120 bungalows in het randstedelijk kustgebied te bouwen.
2.10. Eiseres heeft voor het onderzoek naar alternatieve locaties bij de omliggende gemeenten van de locatie hoek Ruigenhoekerweg/N206 te Noordwijkerhout geïnformeerd naar de mogelijkheden van aankoop van een bouwterrein van ca. 4 ha groot waar het motelcomplex gerealiseerd kan worden. De aangeschreven gemeenten hebben aangegeven dat een dergelijk terrein op dit moment niet beschikbaar is en in enkele gevallen is aangegeven dat niet verwacht wordt dat dit binnenkort het geval zal zijn. Ter zitting heeft eiseres nog aangegeven met een medewerker van de provincie Zuid-Holland telefonisch contact te hebben opgenomen. Deze medewerker heeft aangeven niet in overleg te willen treden.
2.11. Eiseres heeft, gezien de begrenzing van de probleemstelling die aan het alternatievenonderzoek ten grondslag is gelegd, het niet zinvol geacht om alternatieve locaties buiten het randstedelijk kustgebied in beschouwing te nemen. Om dezelfde reden heeft eiseres geen onderzoek gedaan naar andere activiteiten binnen de regio waarmee recreatie en ontspanning kan worden bevorderd. Evenmin heeft eiseres alternatieve locaties voor de vestiging van bijvoorbeeld alleen een motelcomplex in de regio onderzocht.
2.12. Volgens verweerder heeft eiseres zich bij haar alternatievenonderzoek te zeer beperkt en is zij slechts nagegaan of er aankoopmogelijkheden van bouwgrond in de regio voor handen waren voor de realisatie van het bouwplan waarvoor zij een bouwvergunning heeft gekregen. Eiseres had ook met de provincie in overleg moeten treden en had moeten bekijken of op een andere manier had kunnen worden voorzien in de behoefte aan recreatie en ontspanning, aldus verweerder.
2.13. Voor de vraag of voldoende alternatievenonderzoek heeft plaatsgevonden is de aard van het plan en de situering van het plan van belang. De reikwijdte van het alternatieven-onderzoek hangt af van het doel zoals de aanvrager dat heeft geformuleerd. Eiseres wenst een motelcomplex te bouwen in het randstedelijk kustgebied. Naar het oordeel van de rechtbank mag verweerder niet van eiseres verlangen dat zij de situering of de aard van haar plan fundamenteel aanpast. Eiseres heeft immers duidelijk aangegeven dat zij het motelcomplex in het randstedelijk kustgebied wenst te verwezenlijken. Evenmin kan van eiseres verlangd worden dat zij de aard van het plan ingrijpend aanpast en op een andere manier zou voorzien in de behoefte "recreatie en ontspanning", bijvoorbeeld door alleen genoegen te nemen met het bouwen van een motel. Naar het oordeel van de rechtbank hoeft dit niet van eiseres gevergd te worden. Gelet op het vorenstaande is de rechtbank van oordeel dat het door eiseres uitgevoerde alternatievenonderzoek toereikend is.
Gunstige instandhouding van de soort
2.14. Indien geen andere bevredigende oplossing bestaat dient vervolgens beoordeeld te worden of geen afbreuk wordt gedaan aan het streven de populatie van de betrokken soort in zijn natuurlijk verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding te laten voortbestaan.
2.15. Blijkens jurisprudentie (onder meer Afdeling bestuursrechtspraak Raad van State 15 januari 2001, JB 2001/68) dient bij de beantwoording van de vraag of sprake is van een gunstige staat van instandhouding te worden aangesloten bij het bepaalde in artikel 1, onder i, Habitatrichtlijn. Daarin is bepaald dat de 'staat van instandhouding' als 'gunstig' beschouwd wordt wanneer:
- uit populatiedynamische gegevens blijkt dat de betrokken soort nog steeds een levensvatbare component is van de natuurlijke habitat waarin hij voorkomt, en dat vermoedelijk op lange termijn zal blijven, en
- het natuurlijke verspreidingsgebied van die soort niet kleiner wordt of binnen afzienbare tijd lijkt te worden, en
- er een voldoende grote habitat bestaat en waarschijnlijk zal blijven bestaan om de populaties van die soort op lange termijn in stand te houden.
2.16. Eiseres heeft aangevoerd dat het bouwterrein geen natuurlijk verspreidingsgebied is voor de zandhagedis. Voorts is sprake van een geïsoleerde populatie en is de afstand naar de populatie in de Amsterdamse Waterleidingduinen onoverbrugbaar. Dit is onderzocht door Arcadis. Verweerder heeft deze stellingen van eiseres weersproken en zich daarbij beroepen op rapporten van de Universiteit van Amsterdam, Alterra en de provincie Zuid-Holland.
2.17. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder aan de hand van de hierboven bedoelde rapporten voldoende aannemelijk gemaakt dat de populatie zandhagedissen in Ruigenhoek een onderdeel is van de populatie zandhagedissen in de Amsterdamse Waterleidingduinen en dat deze twee populaties tezamen een natuurlijke habitat vormen. Er is dan ook sprake van een causaal verband tussen de uitvoering van de bouwvergunning en de gunstige staat van instandhouding van de zandhagedissen.
Door het verlenen van de ontheffing zou een gedeelte van de natuurlijke habitat verdwijnen hetgeen zou betekenen dat de gunstige staat niet in stand wordt gehouden.
2.18. De stelling van eiseres dat geen sprake is van een natuurlijke beschermingswaardige habitat en dat daardoor geen sprake is van opzettelijke verontrusting en/of verstoring van de zandhagedis wordt gelet op het bovenstaande dan ook verworpen. Verweerder heeft naar het oordeel van de rechtbank terecht geoordeeld dat voor het gehele gebied een ontheffing nodig is.
Dwingende redenen van openbaar belang
2.19. Tot slot dient te worden beoordeeld of in dit geval dwingende redenen van groot openbaar belang aanwezig zijn die de ontheffing rechtvaardigen. Als dat het geval blijkt te zijn moet worden bezien of mitigerende en compenserende maatregelen nodig zijn.
2.20. Eiseres heeft betoogd dat het motelcomplex een aantoonbare sociale en economische behoefte vanuit de maatschappij gaat vervullen, namelijk de behoefte om te recreëren en te ontspannen. Het plan speelt bovendien in op de bedrijfseconomische situatie van eiseres zelf, leidt tot verbetering van de concurrentiepositie van het kustgebied en toename van de werkgelegenheid, heeft een gunstig effect voor het regionale bedrijfsleven en gaat verloedering van Ruigenhoek tegen, aldus eiseres.
2.21. Verweerder is daarentegen van mening dat geen sprake is van dwingende redenen van openbaar belang. De door hem ingeschakelde instanties zijn allen van mening dat het bouwplan geen dwingend openbaar belang behartigt. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat sprake is van een particulier, commercieel initiatief, dat volgens verweerder op zichzelf geen dwingende redenen van openbaar belang kan opleveren.
2.22. Bij de beantwoording van de vraag of sprake is van een dwingende reden van groot openbaar belang is van belang of het openbaar belang wordt gediend. De rechtbank verwijst hiervoor naar een toelichting van de Europese Commissie op artikel 6 Habitatrichtlijn (zie Beheer van 'Natura 2000'- gebieden, de bepalingen van artikel 6 van de Habitatrichtlijn, Europese Commissie, DG Milieu, april 2000, te vinden op europa.eu.int/comm/environment/nature/art6_nl.pdf). Het openbaar belang kan ook door een particulier, commercieel initiatief worden behartigd.
2.23. Voorts dient ondubbelzinnig vast te staan dat het belang van de realisering van het plan of project op de lange termijn zwaarder weegt dan de belangen die door de Ffw worden beschermd.
2.24. Naar het oordeel van de rechtbank is het verbeteren van de bedrijfseconomische situatie van eiseres zelf geen behartiging van het openbaar belang. Dat is een specifiek particulier belang.
Evenmin is het tegengaan van verloedering van de Ruigenhoek aan te merken als een in dit geval relevant openbaar belang. In het streekplan heeft het gebied de bestemming 'natuurgebied', zodat de rechtbank ervan uitgaat dat het gebied een andere invulling zal krijgen indien het bouwplan geen doorgang zal vinden.
Het betoog van eiseres dat de werkgelegenheid zal verbeteren met de komst van het motelcomplex is door verweerder voldoende weersproken. Het zou gaan om een beperkt (27) aantal arbeidsplaatsen, terwijl bovendien door verweerder onweersproken is aangevoerd dat het werkloosheidspercentage in deze streek het laagst van heel Nederland is en het reeds nu moeilijk is om aan voldoende personeel te komen.
Voorts is onvoldoende aannemelijk gemaakt dat de realisering van het onderhavige project een zodanige verbetering van de concurrentiepositie van het kustgebied of het regionale bedrijfsleven teweegbrengt, dat daardoor gesproken kan worden van het behartigen van een openbaar belang.
2.25. Gelet op het vorenstaande heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat in dit geval geen sprake is van dwingende redenen van groot openbaar belang.
2.26. Resumerend is de rechtbank, gezien hetgeen hiervoor is overwogen, van oordeel dat verweerder de gevraagde ontheffing terecht heeft geweigerd.
2.27. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De rechtbank
verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. F.F.W. Brouwer, voorzitter en mrs. E. Jochem en M.J.M. Koopman, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.M.F. Holtrop, als griffier en uitgesproken in het openbaar op 28 november 2003 in tegenwoordigheid van de griffier.
Afschrift verzonden op:
RECHTSMIDDEL
Tegen deze uitspraak staat hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, postbus 20019, 2500 EA Den Haag. Het hoger beroep dient te worden ingesteld door het indienen van een beroepschrift binnen zes weken onmiddellijk liggend na de dag van verzending van de uitspraak door de griffier.