Uitspraak
RECHTBANK HAARLEM
Sector bestuursrecht
zaaknummers: AWB 05-2830, 05-2839, 05-2840, 05-2841, 05-2847, 05-2850 en 05-2853
uitspraak van de meervoudige kamer van 13 februari 2006
in de zaken van:
Stichting De Faunabescherming,
gevestigd te Amstelveen,
eiseres,
tegen:
Gedeputeerde Staten van Noord-Holland,
verweerder.
derde partij
Stichting Faunabeheereenheid Noord-Holland,
gevestigd te Haarlem.
1. Procesverloop
05-2830
Bij besluit van 19 januari 2005 heeft verweerder aan Stichting Faunabeheereenheid Noord-Holland (verder: Faunabeheereenheid) ontheffing verleend, als bedoeld in artikel 68, eerste lid, aanhef en onder c, Flora- en Faunawet (verder: Ffw), voor het doden van knobbelzwanen en daarbij gebruik te maken van geweer en hond alsmede het zoeken, rapen, vernietigen of anderszins onklaar maken van eieren en nesten op de gronden waartoe de bevoegdheid van Faunabeheereenheid strekt. De ontheffing geldt voor de periode van 24 januari 2005 tot en met 31 december 2007. De eerder verleende ontheffing van 12 januari 2005 werd daarbij ingetrokken en vervangen door deze ontheffing.
Tegen dit besluit heeft eiseres bij brieven van 14 en 27 januari 2005 bezwaar gemaakt.
Bij besluit van 28 juni 2005, verzonden op 29 juni 2005, heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft eiseres bij brief van 8 juli 2005 beroep ingesteld. Hangende beroep is een voorlopige voorziening gevraagd. Bij uitspraak van 25 augustus 2005 heeft de voorzieningenrechter het besluit van 19 januari 2005 geschorst voor zover geldend binnen het gebied "De Abtskolk-de Putten" en voor de overige gebieden voor zover gelegen buiten de op de schadekaarten aangegeven gebieden waar in 2000-2002 voor meer dan ? 115,-- per ha schadeperceel schade is veroorzaakt door knobbelzwanen.
05-2839
Bij besluit van 24 februari 2005, verzonden 1 maart 2005, heeft verweerder aan de Faunabeheereenheid ontheffing verleend als bedoeld in artikel 68, eerste lid, aanhef en onder c, Ffw voor het doden van hazen voor het werkgebied waartoe de bevoegdheid van de Faunabeheereenheid strekt. De ontheffing is verleend voor de periode van 24 februari 2005 tot 1 januari 2008. Tegen dit besluit heeft eiseres bij brief van 3 maart 2005 bezwaar gemaakt. Bij besluit van
28 juni 2005, verzonden 29 juni 2005, heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft verzoekster bij brief van 8 juli 2005 beroep ingesteld.
05-2840
Bij besluit van 18 maart 2005, verzonden 21 maart 2005, heeft verweerder aan de Faunabeheereenheid ontheffing verleend als bedoeld in artikel 68, eerste lid, aanhef en onder c, Ffw voor het doden van wilde eenden voor het werkgebied waartoe de bevoegdheid van de Faunabeheereenheid strekt. De ontheffing is verleend voor de periode van 21 maart 2005 tot en met 31 december 2007. Tegen dit besluit heeft eiseres bij brief van 23 maart 2005 bezwaar gemaakt. Bij besluit van 28 juni 2005, verzonden 29 juni 2005, heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard. Tegen dit besluit heeft eiseres bij brief van 8 juli 2005 beroep ingesteld.
05-2841
Bij besluit van 15 maart 2005, verzonden 16 maart 2005, heeft verweerder aan de Faunabeheereenheid ontheffing verleend als bedoeld in artikel 68, eerste lid, aanhef en onder c, Ffw voor het doden van konijnen tussen zonsondergang en zonsopgang voor het werkgebied waartoe de bevoegdheid van de Faunabeheereenheid strekt. De ontheffing is verleend voor de periode van 16 maart 2005 tot en met 31 december 2007. Tegen dit besluit heeft eiseres bij brief van 18 maart 2005 bezwaar gemaakt. Bij besluit van 28 juni 2005, verzonden 29 juni 2005, heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft eiseres bij brief van 8 juli 2005 beroep ingesteld.
05-2847
Bij besluit van 12 april 2005, verzonden 14 april 2005, heeft verweerder aan de Faunabeheereenheid ontheffing verleend als bedoeld in artikel 68, eerste lid, aanhef en onder c, Ffw voor het doden van eksters en het rapen en vernielen van hun eieren en het vernielen van hun nesten. De ontheffing geldt voor het hele werkgebied van Faunabeheereenheid en geldt voor de periode van 14 april 2005 tot en met 31 december 2007. Tegen dit besluit heeft eiseres bij brief 16 april 2005 bezwaar gemaakt.
Bij besluit van 28 juni 2005, verzonden 29 juni 2005, heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft eiseres bij brief van 8 juli 2005 beroep ingesteld. Hangende beroep is een voorlopige voorziening gevraagd. Bij uitspraak van 25 augustus 2005 heeft de voorzieningenrechter het besluit van 12 april 2005 geschorst.
05-2850
Bij besluit van 3 februari 2005, verzonden 4 februari 2005, heeft verweerder aan de Faunabeheereenheid ontheffing verleend als bedoeld in artikel 68, eerste lid, aanhef en onder c, Ffw voor het doden van overzomerende grauwe ganzen buiten genoemde foerageergebieden en daarbij gebruik te maken van geweer en hond alsmede het zoeken, rapen, vernietigen of anderszins onklaar maken van nesten op de gronden waartoe de bevoegdheid van de Faunabeheereenheid strekt. De ontheffing heeft voorts betrekking op de foerageergebieden waarbinnen het beperkt doden van broedparen van grauwe ganzen is toegestaan met als doel regulering van de stand van broedparen. Daarnaast is ontheffing verleend voor het vangen en doden van ruiende genoemde ganzensoorten met behulp van netten, alsmede voor het doden van Canadese ganzen, kolganzen (periode 1 april tot 30 september) en brandganzen (periode 15 mei tot en met 30 september) en daarbij gebruik te maken van geweer en hond en het zoeken, rapen, vernietigen of anderszins onklaar maken van eieren en nesten op de gronden waartoe de bevoegdheid van de Faunabeheereenheid strekt. De ontheffingen zijn, met verschillende ingangsdata, verleend tot en met 31 december 2007. Tegen dit besluit heeft eiseres bij brief van 5 februari 2005 bezwaar gemaakt.
Bij besluit van 28 juni 2005, verzonden 1 juli 2005, heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft eiseres bij brief van 8 juli 2005 beroep ingesteld. Hangende beroep is een voorlopige voorziening gevraagd. Bij uitspraak van 25 augustus 2005 heeft de voorzieningenrechter het besluit van 3 februari 2005 geschorst voor zover geldend binnen het gebied "De Abtskolk-de Putten" en voor de overige gebieden voor zover gelegen buiten de op de schadekaarten aangegeven gebieden waar in 2000-2002 voor meer dan ? 115,-- per ha schadeperceel schade is veroorzaakt door ganzen.
05-2853
Bij besluit van 19 januari 2005, verzonden 24 januari 2005, heeft verweerder aan de Faunabeheereenheid ontheffing als bedoeld in artikel 68, eerste lid, aanhef en onder c en d, Ffw verleend voor het verontrusten en doden van vossen, alsmede het vernietigen van hun vaste verblijfplaatsen met gebruik van geweer en hond op de gronden waartoe de bevoegdheid van de Faunabeheereenheid strekt. Deze ontheffing geldt voor de periode van 24 januari 2005 tot en met 31 december 2007. Tegen dit besluit heeft eiseres bij brief van 31 januari 2005 bezwaar gemaakt.
Bij besluit van 28 juni 2005, verzonden 29 juni 2005, heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft eiseres bij brief van 8 juli 2005 beroep ingesteld. Hangende beroep is een voorlopige voorziening gevraagd. Bij uitspraak van 25 augustus 2005 heeft de voorzieningenrechter het besluit van 19 januari 2005 geschorst voor zover geldend binnen het gebied "De Abtskolk-de Putten" en voor het overige voor zover daarbij ontheffing is verleend ten aanzien van vossen op grond van het bepaalde in artikel 68, eerste lid, aanhef en onder c, Ffw.
Op 13 december 2005 heeft verweerder gewijzigde besluiten genomen in de zaken 05-2839, 05-2840 en 05-2841. Verweerder heeft daarbij de besluiten op bezwaar uitdrukkelijk niet herroepen.
In alle beroepszaken heeft de Faunabeheereenheid verklaard als partij te willen deelnemen.
De beroepen zijn behandeld ter zitting van 20 december 2005, alwaar voor eiseres zijn verschenen A.P. de Jong, secretaris, en H. Niessen, plaatsvervangend voorzitter. Voor verweerder zijn verschenen K.J.T.M. Hehenkamp en Van der Bruggen. Voorts is verschenen H. de Jong, voorzitter van de Faunabeheereenheid.
2. Overwegingen
2.1 Allereerst stelt de rechtbank vast dat met de nadere besluiten van 13 december 2005 niet geheel wordt tegemoet gekomen aan het beroep in de zaken 05-2839, 05-2840 en 05-2841, aangezien de wijzigingen alleen betrekking hebben op het gebied "de Abtskolk- de Putten", terwijl het beroep ook betrekking heeft op de overige gebieden. Ingevolge artikel 6:19, eerste lid, Algemene wet bestuursrecht (verder:Awb) wordt het beroep dan ook geacht mede te zijn gericht tegen deze gewijzigde besluiten.
2.2 Vervolgens staat ter beoordeling de vraag of het beroep ontvankelijk is. Verweerder heeft in zijn verweerschrift en ter zitting primair naar voren gebracht dat het beroep niet-ontvankelijk moet worden geacht, omdat de bezwaren van eiseres in belangrijke mate de juistheid van de Faunabeheerplannen betreffen, deze Faunabeheerplannen onherroepelijk zijn goedgekeurd en er voor bezwaar in dat verband geen ruimte meer bestaat. Verweerder verwijst daarbij naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 28 september 2005 (JB 2005/304).
2.3 De rechtbank overweegt dat, los van de vraag of de primaire besluiten zijn aan te merken als besluiten in de zin van artikel 1:3 Awb Pro, besluiten op bezwaar naar vaste jurisprudentie altijd worden aangemerkt als besluiten waartegen beroep kan worden ingesteld. Het beroep is dan ook ontvankelijk. Vervolgens dient wel beoordeeld te worden of verweerder terecht de bezwaren ontvankelijk heeft geacht.
2.4 De rechtbank is van oordeel dat de bezwaren ontvankelijk zijn. Verweerder heeft door zijn manier van besluitvorming de intentie gehad besluiten te nemen in de zin van artikel 1:3 Awb Pro. Verweerder heeft immers in het begeleidend schrijven bij elke ontheffing het volgende vermeld: "omwille van de duidelijkheid nemen wij per soort een besluit over de aanvraag om ontheffing" en "ingesloten treft u aan ons besluit waarbij aan uw stichting een ontheffing wordt verleend". Dit besluit is voorts ook op rechtsgevolg gericht, in die zin dat alleen een inbreuk mag worden gemaakt op artikel 9 Ffw Pro, indien men in het bezit is van een ontheffing. De genoemde uitspraak van de ABRvS doet hieraan niet af, nu het in deze zaak ging om het karakter van het goedkeuringsbesluit van een faunabeheerplan en niet het karakter van een ontheffingsbesluit.
2.5 Vervolgens staat ter beoordeling of er gronden zijn voor het oordeel dat verweerder niet in redelijkheid heeft kunnen besluiten ontheffing te verlenen. De rechtbank is van oordeel dat dit het geval is. Daartoe acht zij het volgende van belang.
2.6 Ingevolge artikel 9 Ffw Pro is het verboden dieren, behorende tot een beschermde inheemse diersoort, te doden, te verwonden, te vangen, te bemachtigen of met het oog daarop op te sporen. Ingevolge artikel 10 Ffw Pro is het verboden dieren behorende tot een beschermde inheemse diersoort opzettelijk te verontrusten. Ingevolge artikel 11 Ffw Pro is het verboden nesten, holen of andere voortplantings- of vaste rust- of verblijfplaatsen van dieren, behorende tot een beschermde inheemse diersoort, te beschadigen, te vernielen, uit te halen, weg te nemen of te verstoren. Ingevolge artikel 12 Ffw Pro is het verboden eieren van dieren, behorend tot een beschermde inheemse diersoort, te zoeken, te rapen, uit het nest te nemen, te beschadigen of te vernielen. In artikel 4, eerste lid, Ffw zijn beschermde inheemse diersoorten aangewezen. Die soorten, waaronder de knobbelzwaan, haas, wilde eend, konijn, ekster, de grauwe gans, de kolgans, brandgans, Canadese gans en de vos, zijn bekend gemaakt bij de Bekendmaking lijsten beschermde inheemse diersoorten van 7 november 2001, Stcrt. 2001 pagina 220.
2.7 Artikel 68 Ffw Pro luidt:
1. Wanneer er geen andere bevredigende oplossing bestaat en indien geen afbreuk wordt gedaan aan een gunstige staat van instandhouding van de soort, kunnen gedeputeerde staten, voor zover niet bij of krachtens enig ander artikel van deze wet vrijstelling is of kan worden verleend, ten aanzien van beschermde inheemse diersoorten, het Faunafonds gehoord, ontheffing verlenen van het bepaalde bij of krachtens de artikelen 9 tot en met 18 en 72, vijfde lid:
a. in het belang van de volksgezondheid en openbare veiligheid;
b. in het belang van de veiligheid van het luchtverkeer;
c. ter voorkoming van belangrijke schade aan gewassen, vee, bossen, bedrijfsmatige visserij en wateren;
d. ter voorkoming van schade aan flora en fauna of
e. met het oog op andere, bij algemene maatregel van bestuur aan te wijzen, belangen. 2. De ontheffing, bedoeld in het eerste lid, wordt slechts verleend aan een faunabeheereenheid op basis van een faunabeheerplan.
3. Onverminderd het bepaalde in artikel 80, onderdeel e, worden ontheffingen als bedoeld in het eerste lid, verleend voor een periode van ten hoogste vijf jaren.
4. In afwijking van het tweede lid kan de ontheffing, bedoeld in het eerste lid, ook aan anderen dan een faunabeheereenheid worden verleend indien:
a. de noodzaak ontbreekt voor een faunabeheerplan gelet op de soort dan wel de aard of omvang van te verrichten handelingen;
b. de noodzaak ontbreekt dat de te verrichten handelingen worden verricht door tussenkomst van een faunabeheereenheid;
c. het gebied waar de handelingen worden verricht niet is gelegen in een gebied waarover zich de zorg van een faunabeheereenheid uitstrekt.
5. Gedeputeerde staten maken besluiten als bedoeld in het eerste en vierde lid bekend in de Staatscourant alsmede in één of meer dag-, nieuws- of huis-aan-huisbladen of op andere geschikte wijze. Een afschrift van deze besluiten sturen zij aan Onze Minister.
2.8 De Faunabeheereenheid heeft eind 2004 ontheffingsaanvragen ingediend welke zijn opgenomen in een vijftal Faunabeheerplannen.
Verweerder heeft vervolgens de bovengenoemde ontheffingen verleend op grond van artikel 68, eerste lid, aanhef en onder c of d, Ffw.
2.9 Tussen partijen is met name in geschil of verweerder heeft aangetoond dat er geen andere bevredigende oplossing bestaat dan hetgeen waarvoor de ontheffingen zijn verleend en of daarnaast is aangetoond dat er sprake is van belangrijke schade. Voorts speelt de vraag of bepaalde Canadese ganzen en bepaalde kol- en brandganzen wel onder de bescherming van de Ffw vallen.
2.10 Gelet op artikel 68, eerste lid, Ffw geldt als voorwaarde voor het gebruikmaken van de bevoegdheid tot ontheffingverlening dat verweerder, alvorens tot het verlenen van een ontheffing te kunnen overgaan, aannemelijk moet maken dat er geen andere bevredigende oplossing bestaat.
2.11 Naar het oordeel van de rechtbank is verweerder daarin niet geslaagd. Zij acht daartoe het volgende van belang.
2.12 Verweerder heeft in alle primaire ontheffingsbesluiten zijn standpunt dat sprake is van het ontbreken van een andere bevredigende oplossing niet nader onderbouwd. Verweerder heeft wel in de zaken 05-2830 en 05-2850 in de ontheffingen opgenomen dat de ontheffing geldt ter ondersteuning van de nog te nemen preventieve maatregelen en in de zaken 05-2839, 05-2840, 05-2841 en 05-2847 dat de aanvraag voldoet aan de in de beleidsnotitie van 27 augustus 2002 (verder: de beleidsnotitie) gestelde eisen. Verweerder heeft in de beslissingen op bezwaar, onder andere naar aanleiding van opmerkingen van de hoor- en adviescommissie, zijn motivering aangevuld.
2.13 De rechtbank is van oordeel dat de motivering onvoldoende is en zal dit per ontheffing nader motiveren.
2.14
05-2830
Verweerder heeft in de beslissing op bezwaar ten aanzien van preventieve maatregelen alvorens tot afschot over te gaan het volgende opgenomen "met deze ontheffing op voorhand, kan, ter ondersteuning van de nog te nemen verplichte preventieve maatregelen, belangrijke (dreigende) schade aan landbouwgewassen zoals in het Faunabeheerplan verwoord worden voorkomen" en "wij verwijzen hiervoor naar het Handboek Faunaschade van het Faunafonds (p. 71 tot en met 91). In dit handboek is te lezen welke methodes het meest geschikt zijn om dieren van de schadepercelen te verjagen. Tenminste twee andere werende middelen moeten verplicht worden ingezet om de noodzaak tot afschot zoveel mogelijk te beperken". Voorts verwijst verweerder (zonder nadere specificatie) naar pagina 15 tot en met 17 van het Faunabeheerplan. Op pagina 16 van dit plan staat het volgende: "Met dit FBP wordt ontheffing aangevraagd om de grondgebruiker bij te staan bij het opzettelijk verontrusten.(...) De grondgebruiker is hierbij verplicht minstens twee werende middelen in te zetten conform het handboek Faunaschade van het Faunafonds. Van een ontheffing tot afschot mag de uitvoerder slechts dan gebruik maken wanneer hieraan is voldaan". De rechtbank concludeert hieruit dat verweerder weliswaar als voorwaarde stelt dat preventieve maatregelen moeten worden ingezet, maar niet aangeeft of deze in dit geval ook daadwerkelijk (vergeefs) zijn ingezet. Dit acht de rechtbank niet in overeenstemming met artikel 68 Ffw Pro, waarbij de bevoegdheid tot verlening van ontheffing alleen aanwezig is, indien geen andere bevredigende oplossing bestaat.
2.15
05-2839
Verweerder heeft in de beslissing op bezwaar verwezen naar pagina 30 van de beleidsnotitie, waarin staat aangegeven dat in alle ontheffingsaanvragen moet zijn aangegeven welke preventieve middelen worden ingezet; dat de ontheffing alleen mag worden gebruikt in aanvulling op deze daadwerkelijk ingezette middelen; en (als reactie op de opmerking van de hoor- en adviescommissie om in de ontheffing op te nemen in welke gevallen een hazenwerend raster dient te worden geplaatst) dat niet is vereist dat hazenwerende rasters worden geplaatst. Verder verwijst verweerder (zonder nadere specificatie) naar pagina 24 en 25 van het Faunabeheerplan Wildsoorten Noord-Holland. De rechtbank stelt vast dat op pagina 24 en 25 andere middelen worden genoemd en wordt gesteld: "om dreigende schade te voorkomen zal verjaging, met de in het "Handboek faunaschade" genoemde werende en verjagende middelen al dan niet met behulp van ondersteunend afschot als afdoende moeten worden beschouwd". Ook hier is verweerder kennelijk van oordeel dat eerst preventieve maatregelen moeten worden genomen, alvorens in aanvulling daarop tot afschot mag geworden overgegaan, maar blijkt uit de beslissing niet dat deze ook daadwerkelijk (vergeefs) zijn ingezet. Daarnaast wijst de rechtbank op pagina 23 van het Faunabeheerplan waarin staat "het belang zoals genoemd in artikel 68 onder Pro lid 1 dat niet beschermd wordt door de effecten van de jacht en de bestaande vrijstellingen kan, als dit belang geschaad wordt in aanmerking komen voor een ontheffing artikel 68 voor Pro het uitvoeren van de maatregelen genoemd in dit plan op voorwaarde dat: (o.a.): er geen andere bevredigende oplossing is". Onder het kopje "andere bevredigende oplossingen" wordt vervolgens nog het volgende gesteld: "het Handboek faunaschade van het Faunafonds geeft een opsomming van werende en verjagende middelen. Echter, meestal zijn de in het handboek genoemde middelen op zich niet zodanig effectief dat afschot en de daarmee gepaard gaande verjaging altijd achterwege kan blijven. Ook kan van sommige maatregelen niet in redelijkheid van de aanvrager worden verwacht dat hij ze treft. Dit omdat zij te duur zijn of niet binnen de bevoegdheid van de aanvrager liggen". Hoewel naast de wet, ook het Faunabeheerplan, waar de ontheffing op is gebaseerd, vereist dat eerst tot ontheffing mag worden overgegaan als er geen andere bevredigende oplossing is, heeft verweerder onvoldoende gemotiveerd dat hier in dit geval aan is voldaan. Het feit dat "meestal" de middelen niet effectief genoeg zijn, is hiervoor te vaag. De rechtbank acht ook in dit geval de motivering onvoldoende.
2.16
05-2840
Verweerder heeft in de beslissing op bezwaar het besluit als volgt aangevuld: "alvorens tot afschot kan worden overgegaan zal inzet van twee preventieve maatregelen moeten hebben plaatsgevonden. Wij wijzen er daarbij op dat in het Faunabeheerplan op p. 10 en 11 aangegeven wordt welke preventieve maatregelen kunnen worden genomen". In het Faunabeheerplan Wildsoorten Noord-Holland worden onder het kopje "andere bevredigende oplossingen" op pagina 10 andere middelen dan afschot genoemd en vervolgens wordt het volgende vermeld: "de effectiviteit van ingezette preventieve middelen wordt grotendeels bepaald door de wijze waarop de grondgebruiker ermee omgaat". Onder het kopje "effectiviteit van de maatregelen" op pagina 11 wordt dan gesteld: "De maatregelen worden geconcentreerd toegepast in die situaties waar sprake is van schade aan de genoemde landbouwbelangen. Het accent ligt daarbij op het verjagen al dan niet met behulp van ondersteunend afschot" (...) Om gedurende het daglicht (dreigende) schade te voorkomen zal verjaging met de in het "Handboek faunaschade" genoemde werende en verjagende middelen al dan niet met behulp van ondersteunend afschot als afdoende moeten worden beschouwd". Hoewel verweerder kennelijk vereist dat er eerst twee preventieve maatregelen worden genomen, blijkt onvoldoende of deze maatregelen ook daadwerkelijk en vergeefs zijn ingezet. Dit is temeer van belang nu verweerder verwijst naar het Faunabeheerplan waarin de bovengenoemde zinsnede "al dan niet met behulp van ondersteunend afschot" de indruk wekt dat afschot niet altijd vereist is. Daarnaast wijst de rechtbank op pagina 9 van het Faunabeheerplan waarin staat "het belang zoals genoemd in artikel 68 onder Pro lid 1 dat niet beschermd wordt door de effecten van de jacht en de bestaande vrijstellingen kan, als dit belang geschaad wordt, aanleiding zijn om de belanghebbende in aanmerking te laten komen voor een ontheffing artikel 68 voor Pro het uitvoeren van de maatregelen genoemd in dit plan op voorwaarde dat: (o.a.): er geen andere bevredigende oplossing is". Onder het kopje "andere bevredigende oplossing" wordt vervolgens nog het volgende gesteld: "het Handboek Faunaschade van het Faunafonds geeft een opsomming van werende en verjagende middelen. De vrijstelling voor het opzettelijk verontrusten moet worden gezien als een vrijstelling voor de meest gewenste methode. Echter, meestal zijn de in het handboek genoemde middelen op zich niet zodanig effectief dat afschot achterwege kan blijven. Ook kan van sommige maatregelen niet in redelijkheid van de aanvrager worden verwacht dat hij ze treft. Dit omdat zij te duur zijn of niet binnen de bevoegdheid van de aanvrager liggen". Hoewel naast de wet ook het Faunabeheerplan, waar de ontheffing op is gebaseerd, vereist dat eerst tot ontheffing mag worden overgegaan als er geen andere bevredigende oplossing is, heeft verweerder onvoldoende gemotiveerd dat hieraan is voldaan. Het feit dat "meestal" de middelen niet effectief genoeg zijn, is hiervoor te vaag.
2.17
05-2841
Verweerder heeft in de beslissing op bezwaar ten aanzien van de vraag of de jacht overdag geen afdoende middel is, verwezen naar de toelichting op het "Besluit beheer en schadebestrijding dieren" van 28 november 2000 waarin is opgenomen: "aangezien deze dieren (vossen en konijnen) pas na de schemer uit hun holen komen is bestrijding overdag in het algemeen minder effectief dan 's nachts". Ook deze zinsnede geeft nog geen antwoord op de vraag of bestrijding alleen via afschot dient plaats te vinden en is voorts te algemeen om te concluderen dat er in alle gevallen geen andere bevredigende oplossing bestaat dan afschieten 's nachts.
2.18
05-2847
Verweerder verwijst in de beslissing op bezwaar ten aanzien van de inzet van andere middelen alvorens tot afschot over te gaan naar pagina 22 van het Faunabeheerplan Meerkoet en Eksters dat weer verwijst naar pagina 71 tot en met 91 van het Handboek Faunaschade. De rechtbank stelt vast dat in dit Faunabeheerplan op pagina 22 onder het kopje "andere bevredigende oplossingen" wordt gesteld dat deze oplossingen gevonden kunnen worden in het nemen van preventieve maatregelen zoals genoemd in het "handboek faunaschade" van het Faunafonds en dat enkele middelen worden genoemd. Vervolgens wordt het volgende vermeld: "de maatregelen worden geconcentreerd toegepast in die situaties waar sprake is van schade aan genoemde landbouwbelangen. Het accent ligt daarbij op het verjagen al dan niet met behulp van ondersteunend afschot. Dit temeer wanneer de inspanningen erop gericht zijn om eksters voor langere tijd of blijvend van kwetsbare percelen weg te houden".(...) Tezamen met de in het Handboek faunaschade genoemde werende en verjagende middelen zal ondersteunend afschot als afdoende moeten worden beschouwd". Uit bovenstaande zinsneden blijkt niet dat afschot in alle gevallen de enige bevredigende oplossing is. Daarnaast wijst de rechtbank op pagina 20 van het Faunabeheerplan waarin staat "het belang zoals genoemd in artikel 68 onder Pro lid 1 dat onvoldoende beschermd wordt door de effecten van bestaande vrijstellingen op grond van artikel 65 kan Pro in aanmerking komen voor een ontheffing artikel 68 voor Pro het uitvoeren van de maatregelen genoemd in dit plan op voorwaarde dat: (o.a.): er geen andere bevredigende oplossing is". Onder het kopje "andere bevredigende oplossing" wordt vervolgens nog het volgende gesteld: "de vrijstelling voor het opzettelijk verontrusten moet worden gezien als een ontheffing voor de meest gewenste methode. Echter, meestal zijn de in het handboek genoemde middelen op zich niet zodanig effectief dat afschot achterwege kan blijven. Ook kan van sommige maatregelen niet in redelijkheid van de aanvrager worden verwacht dat hij ze treft. Dit omdat zij te duur zijn of niet binnen de bevoegdheid van de aanvrager liggen". Hoewel naast de wet ook het Faunabeheerplan, waar de ontheffing op is gebaseerd, vereist dat eerst tot ontheffing mag worden overgegaan als er geen andere bevredigende oplossing is, heeft verweerder onvoldoende gemotiveerd dat hier in dit geval aan is voldaan. Het feit dat "meestal" de middelen niet effectief genoeg zijn, is hiervoor te vaag.
2.19
05-2850
Alvorens de rechtbank toekomt aan de kwestie van de "andere bevredigende oplossing" ligt met betrekking tot Canadese ganzen die hier het hele jaar verblijven en overzomerende kol- en brandganzen eerst nog een andere vraag voor. Ten aanzien van deze ganzen zijn partijen verdeeld over de vraag of er eigenlijk wel een ontheffing is vereist. Volgens verweerder vallen kol- en brandganzen weliswaar onder de bescherming van de Ffw, maar zijn de kol- en brandganzen die hier overzomeren, in tegenstelling tot de ganzen die in de winter hier komen, nakomelingen van gedomesticeerde ganzen en dus exoten. Dit geldt ook voor de Canadese ganzen die het hele jaar in Noord-Holland voorkomen. Ze zijn volgens verweerder afkomstig uit een verwaarloosde collectie uit een stadspark en hebben een iets ander verenkleed. Hoewel het exoten betreft heeft de Faunabeheereenheid ervoor gekozen uit een oogpunt van beheersmotieven ook deze ganzen op te nemen in de ontheffingsaanvraag. De rechtbank is van oordeel dat, nu de kol-, brand- en Canadese ganzen uitdrukkelijk genoemd zijn in de bijlage "Bekendmaking lijsten beschermde inheemse diersoorten" bij artikel 4, eerste lid, Ffw, het uitgangspunt dient te zijn dat deze onder de bescherming van de Ffw vallen. De hoor- en adviescommissie heeft in dit verband aan verweerder geadviseerd de ontheffing te herroepen vanwege de onduidelijkheid over de beschermde status en van de bevoegdheid tot ontheffingverlening. Verweerder heeft vervolgens in het bestreden besluit verwezen naar artikel 4, eerste lid, juncto vierde lid, Ffw en de "Bekendmaking lijsten beschermde inheemse diersoorten" en merkt op dat de in de ontheffing opgenomen diersoorten gerangschikt kunnen worden als "van nature in de EU voorkomend". In het verweerschrift geeft verweerder aan dat de uit wildverzamelingen ontsnapte, op Canadese ganzen gelijkende, ganzen niet vallen onder de bescherming van de Ffw. De rechtbank is van oordeel dat de onduidelijkheid ten aanzien van de bedoelde kol-, brand- en Canadese ganzen niet is opgeheven en acht het standpunt van verweerder dienaangaande onvoldoende gemotiveerd.
2.20 Wat betreft de 'andere bevredigende oplossing' ten aanzien van ganzen heeft verweerder in het primaire besluit tot ontheffing het volgende opgenomen: "Met deze ontheffing op voorhand kan, ter ondersteuning van de nog te nemen verplichte preventieve maatregelen, belangrijke (dreigende) schade aan landbouwgewassen, zoals in het Faunabeheerplan verwoord, worden voorkomen. Aangezien u een ontheffing op voorhand ontvangt, is in de voorschriften vastgelegd dat er eerst "in het veld waarneembare" preventieve maatregelen moeten zijn genomen, voordat tot het gebruik van de ontheffing mag worden overgegaan". Hieruit blijkt dat verweerder een constructie hanteert van een ontheffing op voorhand zonder dat is bezien of er andere bevredigende oplossingen zijn. Ook in de beslissing op bezwaar is de motivering dienaangaande niet toereikend, nu hierin slechts wordt verwezen naar pagina 71 tot en met 91 van het Handboek Faunaschade, waarin is te lezen welke methodes het meest geschikt zijn om dieren van de schadepercelen te verjagen. Evenmin worden in het Faunabeheerplan "ganzen en smienten" ten aanzien van ondersteunend afschot (het zogenoemde spoor 1) alternatieven genoemd. Ook in dit geval is dus onvoldoende gemotiveerd dat er geen andere bevredigende oplossing is.
2.21
05-2853
Noch in het primaire besluit noch in de beslissing op bezwaar stelt verweerder dat een andere bevredigende oplossing niet voorhanden is. Omdat verweerder wel in algemene zin verwijst naar de motivering in het Faunabeheerplan Vos Noord-Holland dient de rechtbank te bezien of daarin aandacht is besteed aan dit punt. In dit Faunabeheerplan wordt op pagina 7 "Provinciaal Beleid" onder het kopje "andere bevredigende oplossing" het volgende gesteld: "het plaatsen van rasters ter voorkoming van predatie door vossen. Een dergelijke maatregel moet de aanvrager verplicht onderzoeken als alternatief voordat ontheffing verleend kan worden. Rasters zijn echter lang niet overal effectief en wenselijk, dus ze worden niet bij voorbaat als andere bevredigende oplossing beschouwd. In het FBP moet zijn aangegeven welke maatregelen worden genomen en waarom andere maatregelen in de onderhavige situatie niet toepasbaar zouden zijn". Op pagina 9 Uitgangspunten voor de te nemen beheermaatregelen is onder het kopje "andere bevredigende oplossingen" het volgende opgenomen: "zoals al in het beleid van de provincie is aangegeven, is er ter bescherming van de genoemde vogels geen andere bevredigende oplossing mogelijk voor het reguleren van het aantal vossen, dan door afschot. Dit wordt algemeen onderschreven en ook in een mede daarop aangespannen juridische procedure door de rechtbank, mede op grond van het standpunt van het Faunafonds hieromtrent bekrachtigd (Rechtbank Leeuwarden 27-03-2003). In geval van predatie van landbouw huisdieren is bij die dieren die opgehokt zijn, de eigenaar verantwoordelijk voor adequaat afsluiten. Dit geldt eveneens voor de niet bedrijfsmatig gehouden dieren. Daarbij wordt het niet toegankelijk maken voor vossen in beginsel als een andere bevredigende oplossing beschouwd. Daarnaast meent de FBE echter dat het aanbeveling verdient om maatregelen te bezien die de vestiging van vossen tegengaan of die een terrein minder geschikt maken als lefgebied, zoals het tegengaan van ruige begroeiing die als dekking voor de vos kan dienen wanneer die begroeiing niet het natuurdoel dient". De bovengenoemde teksten zijn de enige teksten in het Faunabeheerplan die de vraag naar andere bevredigende middelen behelzen. Naar het oordeel van de rechtbank wordt hiermee geenszins gemotiveerd dat geen sprake is van een andere bevredigende oplossing. Er wordt weliswaar gesteld dat afschot de enige bevredigende oplossing is, maar dit wordt niet onderbouwd. Integendeel, er worden nog andere preventieve maatregelen genoemd voor zover het betreft predatie van landbouwhuisdieren.
2.22 In het verweerschrift heeft verweerder in antwoord op het argument dat ten aanzien van alle in het geding zijnde ontheffingsbesluiten niet is aangetoond dat er geen andere bevredigende oplossingen zijn, het volgende gesteld: "Op grond van het advies van de Hoor- en adviescommissie hebben wij in het bestreden besluit - conform de beleidsnotitie Flora- en Faunawet en met verwijzing naar het Handboek Faunaschade van het Faunafonds en het Faunabeheerplan - verduidelijkt dat eerst gelijktijdig twee "in het veld waarneembare" preventieve maatregelen moeten zijn ingezet, alvorens tot afschot kan worden overgegaan. Hiermee wordt de noodzaak tot afschot zoveel mogelijk beperkt. Echter, voor het voorkomen van schade is de toepassing van uitsluitend preventieve maatregelen meestal geen afdoende andere bevredigende oplossing". De rechtbank is van oordeel dat het feit dat eerst twee preventieve maatregelen moeten zijn ingezet alvorens feitelijk tot afschot kan worden overgegaan, nog niet wil zeggen dat verweerder daarmee heeft gemotiveerd dat op het moment van het verlenen van de ontheffing hieraan is voldaan. Ook het feit dat preventieve maatregelen meestal niet een afdoende bevredigende oplossing zijn, onderbouwt verweerder niet.
2.23 Ter zitting heeft verweerder hierover nog meegedeeld, dat het door middel van een machtiging toestemming verlenen aan een jachtaktehouder om de ontheffing te gebruiken (het zogenoemde doorschrijven) niet zomaar gebeurt, maar alleen als aan de voorwaarden wordt voldaan. Voorts wordt tijdens het toezicht in het kader van de handhaving getoetst in hoeverre er preventieve maatregelen zijn genomen. De rechtbank is echter van oordeel dat het achteraf bezien van eventueel andere bevredigende oplossingen in het kader van de zogenoemde doorschrijving dan wel in het kader van handhaving, hoe praktisch wellicht ook, zich niet verdraagt met de tekst van artikel 68 Flora Pro-en Faunawet. Het behoort tot de wettelijke taak van verweerder om te beoordelen of voldaan is aan het vereiste dat geen andere bevredigende oplossing bestaat. Voor de overdracht van die taak aan de ontheffingshouders biedt de Flora- en Faunawet geen ruimte.
2.24 Daarnaast heeft verweerder in alle zaken aangegeven dat het Faunafonds is gehoord, hetgeen heeft geleid tot een positief advies en dat dit positieve advies tevens betrekking heeft op de gevraagde ontheffingen. Voor zover echter al uit deze adviezen zou blijken dat er sprake is van een situatie waarin geen andere bevredigende oplossing aanwezig is, merkt de rechtbank op dat deze adviezen zich niet onder de overgelegde stukken bevinden, zodat ook in die zin de besluiten onvoldoende zijn gemotiveerd.
2.25 Het beroep zal gegrond worden verklaard. De beslissingen op bezwaar, alsmede de nadere besluiten van 13 december 2005, moeten worden vernietigd.
2.26 Verweerder heeft de primaire besluiten niet herroepen en deze worden dan ook niet aangetast door de vernietiging van de bestreden besluiten. Onder toepassing van artikel 8:72, vijfde lid, Awb zal de rechtbank de primaire besluiten schorsen tot zes weken na de verzending van de nieuwe besluiten op bezwaar.
2.27 De rechtbank ziet aanleiding voor vergoeding van de reiskosten van eiseres voor het bijwonen van de zitting. In dit geval kunnen de door eiseres opgevoerde reiskosten ad € 19,50 gelet op het bepaalde in artikel 11, lid 1, sub c Besluit tarieven in strafzaken 2003, waar het Besluit proceskosten bestuursrecht naar verwijst, worden vergoed.
Niet gebleken is dat eiseres in het kader van de beroepsprocedure verder voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten heeft gemaakt. Daarbij merkt de rechtbank op dat er geen aanleiding bestaat kosten te vergoeden van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand nu gebleken is dat de proceshandelingen, genoemd in de Bijlage bij het Besluit proceskosten bestuursrecht, door eiseres zelf zijn verricht.
3. Beslissing
De rechtbank:
3.1 verklaart het beroep gegrond;
3.2 vernietigt de beslissingen op bezwaar, alsmede de nadere besluiten van 13 december 2005;
3.3 bepaalt dat Gedeputeerde Staten met in achtneming van deze uitspraak nieuwe beslissingen op bezwaar dient te nemen;
3.4 schorst, met toepassing van artikel 8:72, vijfde lid, Awb, de primaire besluiten tot zes weken na verzending van de nieuwe beslissingen op bezwaar;
3.5 veroordeelt Gedeputeerde Staten van Noord-Holland in de door eiseres gemaakte proceskosten tot een bedrag van in totaal € 19,50, te betalen door Gedeputeerde Staten aan eiseres;
3.6 wijst het meer of anders gevorderde af;
3.7 gelast dat de provincie Noord-Holland het door eiseres betaalde griffierecht van
€ 1.932,-- (7 x € 276,--) aan haar vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E.P.W. van de Ven, voorzitter van de meervoudige kamer, en mrs. G. Guinau en A.H. van Zutphen, rechters, en op 13 februari 2006 in het openbaar uitgesproken, in tegenwoordigheid van mr. M.K.F. Kievit, griffier.
afschrift verzonden op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak staat hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA Den Haag. Het hoger beroep dient te worden ingesteld door het indienen van een beroepschrift binnen zes weken onmiddellijk liggend na de dag van verzending van de uitspraak door de griffier.