Uitspraak
RECHTBANK HAARLEM
Sector bestuursrecht
zaaknummer: AWB 05 - 255, 05 - 256 en 05 - 258
uitspraak van de meervoudige kamer van 14 maart 2006
in de zaken van:
1. Koninklijke Luchtvaartmaatschappij Nederland N.V.,
gevestigd te Amstelveen,
eiseres sub 1,
2. KLM UK Ltd,
gevestigd te Stansted Airport, Verenigd Koninkrijk,
eiseres sub 2,
3. KLM Cityhopper B.V.,
gevestigd te Luchthaven Schiphol, gemeente Haarlemmermeer,
eiseres sub 3,
eiseressen,
gemachtigde: mr. R.J.G. Bäcker, advocaat te Rotterdam,
tegen:
het bestuur van de Luchtverkeersleiding Nederland,
verweerder.
gemachtigde: mr. M. Klijnstra, advocaat te Amsterdam.
1. Procesverloop
Bij diverse besluiten gedateerd vanaf 10 januari 2001 tot en met 5 juli 2004 heeft N.V. Luchthaven Schiphol aan eiseressen de kosten voor naderings- en plaatselijke luchtverkleersleiding van Schiphol (local ATC levy) in rekening gebracht.
Tegen deze besluiten hebben eiseressen bij diverse brieven, gedateerd van 26 februari 2001 tot en met 15 juli 2004, bezwaar gemaakt.
Bij besluiten van 10 december 2004 heeft verweerder de bezwaren van eiseres sub 1 deels niet-ontvankelijk verklaard en voor het overige ongegrond verklaard en de bezwaren van eiseressen sub 2 en 3 volledig niet-ontvankelijk verklaard.
Tegen deze besluiten hebben eiseressen bij brief van 20 januari 2005, aangevuld bij brief van 28 februari 2005, beroep ingesteld.
Verweerder heeft op de zaak betrekking hebbende stukken ingezonden en een verweerschrift ingediend.
Het beroep is behandeld ter zitting van 31 januari 2006, alwaar namens eiseressen is verschenen M. Jansen, werkzaam bij KLM bijgestaan door gemachtigden mr. R.J.G. Bäcker en mr. drs. M.G.A.M. Custers.
Namens verweerder zijn verschenen M. Rutten en F. van Schouwbroek, werkzaam bij de Luchtverkeersleiding Nederland (hierna: LVNL), bijgestaan door gemachtigden mr. M. Klijnstra, mr. H.S.J. Albers en mr. V.A. Textor.
2. Overwegingen
2.1 Verweerder heeft bij de bestreden besluiten de bezwaren van eiseressen sub 2 en 3 niet-ontvankelijk verklaard, deels vanwege termijnoverschrijding, deels omdat verweerder van oordeel is dat eiseressen sub 2 en sub 3 niet kunnen worden aangemerkt als belanghebbenden terzake van facturen gericht tot KLM N.V.
Verweerder heeft voorts de bezwaren van eiseres sub 1 deels niet-ontvankelijk verklaard wegens termijnoverschrijding. De overige bezwaren van eiseres sub 1 heeft verweerder ongegrond verklaard.
2.2 De rechtbank zal zich allereerst buigen over de bestreden besluiten welke zijn gericht tot eiseressen sub 2 en sub 3 voor zover deze bepalen dat hun bezwaren niet-ontvankelijk zijn wegens het ontbreken van belanghebbendheid bij de aan eiseres sub 1 geadresseerde facturen
2.3 Ingevolge art. 7:1 lid 1 in Pro samenhang met art. 8:1 lid 1 Algemene Pro wet bestuursrecht (hierna: Awb) kan uitsluitend een belanghebbende tegen een besluit bezwaar maken. Ingevolge art. 1:2 lid 1 Awb Pro wordt onder een belanghebbende verstaan degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
2.4 De rechtbank is met verweerder van oordeel dat niet gesproken kan worden van een rechtstreeks belang van eiseressen sub 2 en sub 3 bij de facturen welke tot eiseres sub 1 zijn gericht, nu vaststaat dat eiseressen sub 2 en sub 3 eigen op hun naam gestelde facturen ontvangen. Bovendien is de rechtbank niet gebleken dat zij - voor zover het betreft de niet-ontvankelijkheid wegens het ontbreken van belanghebbendheid - tegen aan hen geadresseerde facturen bezwaar hebben aangetekend. Het betoog, dat hun belangen rechtstreeks zijn betrokken bij de tot eiseres sub 1 gerichte facturen, treft dan ook geen doel. De beroepen van eiseressen sub 2 en sub 3 kunnen dan ook niet slagen en zullen daarom ongegrond worden verklaard.
2.5 Ten aanzien van overige niet-ontvankelijke bezwaren wegens termijnoverschrijding overweegt de rechtbank als volgt. Gelet op het beroepschrift en het verhandelde ter zitting is komen vast te staan dat eiseressen het beroep voor zover gericht tegen de constatering van verweerder in de beslissingen op bezwaar dat er sprake is van een niet verschoonbare termijnoverschrijding, niet handhaven. De rechtbank zal dan ook niet ingaan op de mogelijke verschoonbaarheid van termijnoverschrijding in relatie tot de in de brief van verweerder van 12 april 2001 neergelegde afspraak met betrekking tot de bezwaarprocedure.
2.6 Ten aanzien van de inhoudelijke behandeling van het beroep van eiseres sub 1 overweegt de rechtbank als volgt.
2.7 Artikel 5.21 van de Wet luchtvaart (hierna: WLv) luidt als volgt:
1. De natuurlijke persoon of rechtspersoon die een luchtvaartuig te zijner beschikking heeft en dit onder zijn verantwoordelijkheid laat deelnemen aan het luchtverkeer, en daarbij gebruik maakt van een luchtverkeersdienst verstrekt door een in artikel 5.13 of 5.14 bedoelde instantie, is aan deze instantie een vergoeding verschuldigd ter dekking van de kosten van de luchtverkeersbeveiliging, anders dan bedoeld in artikel 5.20.
2. De eigenaar van het luchtvaartuig, bedoeld in het eerste lid, is hoofdelijk aansprakelijk voor de vergoeding tenzij hij op eerste vordering de natuurlijk persoon of rechtspersoon aanwijst die het luchtvaartuig te zijner beschikking heeft en dit onder zijn verantwoordelijkheid laat deelnemen aan het luchtverkeer.
3. De hoogte van de vergoeding wordt vastgesteld door het bestuur, onder goedkeuring door Onze Minister van Verkeer en Waterstaat, onderscheidenlijk Onze Minister van Defensie.
4. Bij algemene maatregel van bestuur worden de elementen die de basis vormen voor de berekening van de vergoeding van de kosten vastgesteld.
5. Van de hoogte van de vergoedingen wordt mededeling gedaan in de luchtvaartpublicaties.
6. Het op grond van het eerste lid van dit artikel, ten behoeve van de LVNL, geïnde bedrag wordt afgedragen aan de LVNL.
Artikel 6 van Pro het Besluit vergoedingen luchtverkeersbeveiliging luidt als volgt:
1. Het bedrag van de vergoeding, bedoeld in artikel 46 van Pro de wet, wordt berekend met inachtneming van de volgende bepalingen:
a. als grondslag voor de berekening van de vergoeding voor overlandvluchten gelden, met uitzondering van de vluchten bedoeld in onderdeel e, de gewichtsklassen voor luchtvaartuigen in de categorie overlandvluchten, zoals omschreven in de havengeldregeling voor het desbetreffende luchtvaartterrein;
b. per luchtvaartterrein stelt de LVNL voor elke gewichtsklasse in de categorie overlandvluchten een tarief per gehele ton MTOW vast.
c. bij de berekening van de verschuldigde vergoeding wordt het MTOW naar boven afgerond op gehele tonnen.
d. bij het vaststellen van de vergoeding kan tevens een minimum of maximum vergoeding worden vastgesteld.
e. per luchtvaartterrein stelt de LVNL voor de in de havengeldregeling van het desbetreffende luchtvaartterrein gedefinieerde of omschreven les- en terreinvluchten een minimumvergoeding per gewichtsklasse per gehele ton MTOW vast.
Artikel 15 van Pro het Verdrag inzake de internationale burgerluchtvaart (Verdrag van Chicago) luidt - voor zover hier van belang - als volgt:
Elke luchthaven in een Verdragsluitende Staat, opengesteld voor openbaar gebruik door zijn eigen luchtvaartuigen, is eveneens, onder gelijke voorwaarden opengesteld voor de luchtvaartuigen van alle andere Verdragsluitende Staten.
(...)
De heffingen opgelegd door of met toestemming van een Verdragsluitende Staat voor het gebruik van zodanige luchthavens en luchtverkeersfaciliteiten door de luchtvaartuigen van een andere Verdragsluitende Staat mogen niet hoger zijn:
a. ten aanzien van niet op geregelde internationale luchtdiensten gebruikte luchtvaartuigen, dan die welke zouden moeten worden betaald door zijn eigen luchtvaartuigen van hetzelfde type gebruikt voor dezelfde doeleinden, en
b. ten aanzien van op geregelde internationale luchtdiensten gebruikte luchtvaartuigen, dan die welke zouden moeten worden betaald door zijn eigen luchtvaartuigen gebruikt in soortgelijke internationale luchtdiensten.
(...)
2.8 Ingevolge artikel 5.21 WLv is de luchtvaartmaatschappij van eiseres sub 1 een vergoeding verschuldigd aan verweerder voor door verweerder op de luchthaven Schiphol aan haar verleende diensten terzake naderings- en plaatselijke luchtverkeersleiding.
2.9 Teneinde de vergoeding als bedoeld in artikel 5.21 WLv vast te stellen heeft verweerder in 1995 een kostenallocatiemodel ontwikkeld aan de hand waarvan, na goedkeuring van de begroting van dat jaar, jaarlijks de kosten van de Luchtverkeersleiding Nederland (hierna: LVNL) worden toebedeeld aan de verschillende luchtvaartterreinen en de verschillende categorieën als genoemd in artikel 6 van Pro het Besluit vergoedingen luchtverkeersbeveiliging. De uitkomst hiervan wordt opgenomen in een Tarievenbesluit dat na goedkeuring door de Minister van Verkeer en Waterstaat wordt gepubliceerd in de Staatscourant. Bij inning van evenbedoelde vergoeding worden de tarieven als opgenomen in het Tarievenbesluit gehanteerd.
2.10 Ten aanzien van het betoog van eiseres sub 1 dat de bestreden besluiten onbevoegd genomen zijn, nu de facturen waarbij de vergoeding wordt geïnd afkomstig zijn van N.V. Luchthaven Schiphol en niet van de LVNL, overweegt de rechtbank als volgt.
2.11 Gelet op het stelsel van de wet vloeit uit artikel 5.21, zesde lid, WLv voort dat de exploitant van luchthaven Schiphol, N.V. Luchthaven Schiphol, de inning van de kosten voor naderings- en plaatselijke luchtverkeersleiding uitvoert onder verantwoordelijkheid van verweerder. De rechtbank is derhalve van oordeel dat de bestreden besluiten bevoegd zijn genomen.
2.12 Eiseres sub 1 betoogt - kortgezegd - dat verweerder ten onrechte tariefstijgingen heeft vastgesteld en doorgevoerd in 2001, hetgeen ook doorwerkt in de tarieven van 2002, 2003 en 2004. De onverwachte tariefstijging betekent voor eiseres sub 1 een extra kostenpost van circa € 2,5 miljoen. Eiseres sub 1 bestrijdt niet zozeer de facturen, maar de daaraan ten grondslagliggende Tarievenbesluiten, te weten Tarievenbesluit 2001 (Stcrt. 2000/252), Tarievenbesluit 2002 (Stcrt. 2001/249), Tarievenbesluit 2003 (Stcrt. 2002/246) en Tarievenbesluit 2004 (Stcrt. 2003/250).
2.13 De rechtbank stelt vast dat de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State bij uitspraak van 15 oktober 2003 (www.rechtspraak.nl LJN nr.: AL8922) heeft bepaald dat de onderhavige facturen met betrekking tot kosten van luchtverkeersbeveiliging besluiten zijn in de zin van Algemene wet bestuursrecht.
2.14 De rechtbank stelt voorts vast dat de rechtbank Haarlem bij uitspraak van 27 mei 2004 (www.rechtspraak.nl LJN nr.: AP1086) heeft bepaald dat de onderhavige Tarievenbesluiten wat normstelling betreft weliswaar niet zelfstandig werken, maar wel een onmisbaar onderdeel vormen in het samenstel van ingevolge en krachtens de WLv geldende algemeen verbindende voorschriften. Zij delen daarmee in het karakter van algemeen verbindend voorschrift. Tegen deze uitspraak zijn geen rechtsmiddelen aangewend, zodat deze in kracht van gewijsde is gegaan.
2.15 Hoewel een als algemeen verbindend voorschrift aan te merken Tarievenbesluit op zichzelf niet vatbaar is voor bezwaar en beroep ingevolge de Awb, staat deze wet noch enige andere rechtsregel staat er aan in de weg dat de rechter kan oordelen dat een dergelijk niet door de formele wetgever gegeven algemeen verbindend voorschrift onverbindend is en in verband daarmee de vaststelling en uitvoering daarvan bij de bestreden facturen onrechtmatig is op de grond dat sprake is van strijdigheid met hogere nationale regelgeving of supranationaal recht, dan wel evident in strijd met algemene rechtsbeginselen, zoals algemene beginselen van behoorlijk bestuur.
2.16 Eiseres sub 1 betoogt dat de verhoging van de tarieven in 2001 een direct gevolg is van het wegvallen van de rijksbijdrage voor luchtverkeersdienstverlening aan regionale luchthavens. De tariefsverhoging dient enkel en alleen ter dekking van de kosten van de luchtverkeersdienstverlening op de regionale velden in verband met het vervallen van de tot dan toe gebruikelijke rijksbijdrage, aldus eiseres sub 1. Zij betoogt dat er derhalve sprake is van kruissubsidiëring hetgeen in strijd is met het Verdrag van Chicago, de luchtvaartnavigatiedienstenverordening (EG nr. 550/2004), de Wet luchtvaart, het Besluit vergoedingen luchtverkeersbeveiliging en de recommandations van de ICAO. Eiseres sub 1 stelt zich op het standpunt dat verweerder en de Minister van Verkeer en Waterstaat zich ten onrechte geen rekenschap hebben gegeven van de in het Tarievenbesluit 2001 vervatte ongeoorloofde kruissubsidiëring om welke reden dit Tarievenbesluit en de daaropvolgende hierop gebaseerde Tarievenbesluiten onverbindend moeten worden geacht.
2.17 Verweerder bestrijdt dat er sprake is van kruissubsidiëring. Hij stelt zich op het standpunt dat de stijging van de kosten in 2001dusdanig was dat een tariefsverhoging onvermijdelijk was. Verweerder voert daartoe aan dat de stijging van de kosten in 2001 is veroorzaakt door de invoering van het multi-airport system op Schiphol en Rotterdam Airport, de economische teruggang in de luchtvaartsector en het wegvallen van verlening van diensten aan de regionale vliegvelden Eelde en Beek.
Uitgangspunt is dat de tarieven die verweerder voor Schiphol hanteert kostendekkend dienen te zijn. Nu inkomstenbronnen wegvallen, dan wel anderszins sprake is van stijging van kosten, leidt dit ertoe dat een groter deel van de kosten via de vergoedingen gedekt moet worden, wat weer leidt tot een tariefsverhoging, aldus verweerder. Bovendien, zo stelt verweerder, zijn de kosten op objectieve wijze gealloceerd met gebruikmaking van het in 1995 vastgestelde kostenallocatiemodel, waarna door de accountant van verweerder jaarlijks is gecontroleerd of de kosten ook op de juiste wijze, dat wil zeggen volgens dit kostenallocatiemodel, zijn gealloceerd.
2.18 De rechtbank ziet geen aanknopingspunten om het standpunt van eiseres sub 1, dat er sprake is van kruissubsidiëring, te volgen. Verweerder heeft een aantal objectief bepaalbare factoren aangegeven welke hij van invloed acht op de stijging van de tarieven in 2001. Eiseres sub 1 heeft terzake onvoldoende aannemelijk gemaakt dat deze objectieve factoren niet (hoofdzakelijk) hebben geleid tot de stijging van de tarieven in 2001. De rechtbank is van oordeel dat het op de weg van eiseres sub 1 ligt dit wel aannemelijk te maken.
2.19 Eiseres sub 1 heeft in dit verband aangegeven hiervoor niet in de gelegenheid te zijn geweest nu verweerder niet heeft gereageerd op haar verzoek om openbaarmaking ingevolge de Wet Openbaarheid van Bestuur van alle relevante financiële stukken. Nu zij niet beschikt over - zoals eiseres sub 1 zegt - de "bonnetjes" wordt het haar onmogelijk gemaakt haar stelling - dat er sprake is van kruissubsidiëring - te verifiëren.
2.20 Eiseres sub 1 heeft geen vervolg gegeven aan evengenoemd verzoek om openbaarmaking ingevolge de Wet Openbaarheid van Bestuur, hetgeen voor risico van eiseres sub 1 komt en niet kan worden tegengeworpen aan verweerder. De rechtbank is dan ook van oordeel dat deze omstandigheid eiseres sub 1 niet ontslaat van haar in de bewijssfeer liggende verplichting om de juistheid van haar stelling in dezen aannemelijk te maken.
2.21 Gelet op het vorenoverwogene komt de rechtbank tot de conclusie dat niet aannemelijk is gemaakt dat er sprake is van kruissubsidiëring in het Tarievenbesluit van 2001. Reeds hierom komt de rechtbank niet toe aan toetsing van dit punt op mogelijke strijdigheid met hoger nationaal recht of supranational recht.
2.22 Eiseres sub 1 betoogt voorts dat de Tarievenbesluiten en facturen steunmaatregelen zijn en daarmee in strijd zijn met artikel 87 EG Pro-Verdrag. Zij voert daartoe aan dat er sprake is van bevoordeling van de regionale luchthavens, dan wel de gebruikers van de regionale luchthavens en zodoende oneerlijke mededinging.
2.23 Artikel 87, eerste lid, EG-Verdrag luidt als volgt.
Behoudens de afwijkingen waarin dit Verdrag voorziet, zijn steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt, voorzover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt.
2.24 Zoals de rechtbank hiervoor heeft overwogen heeft eiseres sub 1 niet aannemelijk gemaakt dat er sprake is van kruissubsidiëring. Gelet hierop zijn er derhalve ook geen aanknopingspunten dat de opbrengsten van de tarieven wegvloeien naar de regionale luchthavens of de gebruikers van de regionale luchthavens. Daarmee is gegeven dat niet kan worden gesproken van steunmaatregelen in de zin van artikel 87 EG Pro-Verdrag. Dit betoog van eiseres sub 1 treft zodoende evenmin doel.
2.25 De rechtbank is, gelet op het hiervooroverwogene, van oordeel dat er geen sprake is van strijdigheid van de Tarievenbesluiten met hoger nationaal recht of supranationaal recht. Voor zover de rechtbank de Tarievenbesluiten toetst aan de algemene rechtsbeginselen, dient hierbij terughoudendheid betracht te worden. Niet kan worden geoordeeld dat - zoals eiseres sub 1 stelt - verweerder misbruik heeft gemaakt van zijn bevoegdheid om tarieven vast te stellen, door deze bevoegdheid voor een ander doel aan te wenden. Er is naar oordeel van de rechtbank voorts geen grond voor het oordeel dat verweerder niet in redelijkheid tot vaststelling van de onderhavige Tarievenbesluiten heeft kunnen komen.
2.26 Met betrekking tot de stelling van eiseres sub 1 dat verweerder ten onrechte niet op de voet van artikel 7:15, tweede lid, Awb de kosten van de bezwaarfase aan haar heeft vergoed, overweegt de rechtbank dat het primaire besluit niet is herroepen. Reeds hierom verweerder terecht geen aanleiding gezien voor een vergoeding van dergelijke kosten.
2.27 Het beroep van eiseres sub 1 kan derhalve evenmin slagen.
2.28 Resumerend acht de rechtbank de beroepen van alle eiseressen mitsdien ongegrond. Voor een proceskosten veroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De rechtbank:
verklaart de beroepen ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. F.F.W. Brouwer, voorzitter van de meervoudige kamer, en mr. A.J. Medze en mr. J.M. Ghrib, rechters, en op 14 maart 2006 in het openbaar uitgesproken, in tegenwoordigheid van mr. Y.R. Boonstra-van Herwijnen, griffier.
afschrift verzonden op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak staat hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA Den Haag. Het hoger beroep dient te worden ingesteld door het indienen van een beroepschrift binnen zes weken onmiddellijk liggend na de dag van verzending van de uitspraak door de griffier.