Uitspraak
RECHTBANK HAARLEM
Sector bestuursrecht, meervoudige belastingkamer
Procedurenummers: AWB 07/6257 en 07/6258
Uitspraakdatum: 4 juli 2008
Uitspraak als bedoeld in afdeling 8.2.6 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in het geding tussen
X, gevestigd te Z, eiseres,
en
de heffingsambtenaar van het Hoogheemraadschap Hollands Noorderkwartier, verweerder.
1. Ontstaan en loop van het geding
1.1. Verweerder heeft aan eiseres voor het jaar 2004, met dagtekening 31 mei 2004, aanslagen waterschapsbelasting (eigenarenbelasting, omslagen gebouwd en ongebouwd) opgelegd betreffende eigendommen in de gemeente Zijpe ten bedrage van in totaal € 5.448,74.
1.2.Met dagtekening 30 april 2006 heeft verweerder aan eiser voor het jaar 2006 aanslagen waterschapsbelasting (eigenarenbelasting, omslagen gebouwd en ongebouwd) opgelegd betreffende de eigendommen in de gemeente Zijpe ten bedrage van in totaal € 6.823,36.
1.3. Verweerder heeft bij in één geschrift vervatte uitspraak op bezwaar van 3 augustus 2007 de aanslagen gehandhaafd.
1.5. Namens eiseres is daartegen bij brief van 13 september 2007, ontvangen bij de rechtbank op 14 september 2007, beroep ingesteld.
1.6. Verweerder heeft op de zaken betrekking hebbende stukken overgelegd en een verweerschrift ingediend.
1.7. Verweerder heeft vóór de zitting nadere stukken ingediend. Deze stukken zijn in afschrift verstrekt aan eisers.
1.8. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 7 maart 2008. De beroepen van eiseres zijn gelijktijdig behandeld met de beroepen van A (zaaknummers 07/6436, 07/6437, 07/6438, 07/6439, 07/6442 en 07/6443). Namens eiseres is ter zitting verschenen B. Namens verweerder zijn verschenen C en D, bijgestaan door E, verbonden aan Arcadis Regio B.V. te Q.
2. Tussen partijen vaststaande feiten
2.1. Eiseres oefent een bloembollenkwekersbedrijf uit en is eigenaar van een aantal percelen grond (ongebouwde onroerende zaken), en een aantal gebouwde onroerende zaken gelegen in de gemeente Zijpe.
2.2. Tot 1 januari 2003 vielen de eigendommen van eiseres in het beheersgebied van het waterschap Hollands Kroon (hierna: HK) en het hoogheemraadschap van Uitwaterende Sluizen in Hollands Noorderkwartier (hierna: USHN). HK was belast met kleinschalig waterkwantiteitsbeheer (peilbeheer) en USHN was belast met grootschalig waterkwantiteitsbeheer (boezembeheer). Op 1 januari 2003 zijn een zestal waterschappen, waaronder het HK en het USHN, gefuseerd tot het waterschap Hoogheemraadschap Hollands Noorderkwartier (hierna: HHNK). De taak van het nieuw gevormde HHNK omvat alle taken van de opgeheven waterschappen, namelijk waterbeheersing, waterkering en wegenbeheer.
2.3. De eigendommen van eiseres liggen in zogenoemde vrij lozende gebieden, ook wel vrij afwaterende gebieden genoemd, welke grenzen aan het boezemwater dat in beheer is bij HHNK (en tot 1 januari 2003 USHN). HHNK bemaalt de percelen van eiseres niet. Om in natte perioden water af te voeren en om in droge perioden water aan te voeren, beschikt eiseres over eigen gemalen. Deze gemalen worden door eiseres onderhouden, bediend, afgesteld en schoongehouden. De daarmee gemoeide kosten draagt eiseres zelf.
2.4. Wegens het verminderde belang dat verschillende eigenaren van ongebouwde onroerende zaken hadden bij het peilbeheer, had HK in de jaren vóór 2003 voor de ongebouwde onroerende zaken in vrij afwaterend gebied een gereduceerde omslagklasse ingesteld (omslagklasse 3: gebied waarin voorzieningen van het waterschap aanwezig zijn, maar dat niet door HK wordt bemalen). Op grond hiervan werd op de heffingsmaatstaf voor de ongebouwde eigendommen van eiseres een correctiefactor van 0,52 vermindering toegepast. Daarnaast werden de eigendommen van eiseres aangeslagen door USHN, voor 100%, in verband met de bemaling door eiseres vanaf of op het boezemwater dat bij USHN in beheer was.
2.5. Na de fusie per 1 januari 2003 heeft het bestuur van HHNK besloten geen aparte omslagklasse meer in te stellen voor het onbemalen gebied. Hierdoor wordt eiseres vanaf 1 januari 2003 voor 100% betrokken in de heffing. Tegen de waterschapsomslagen voor 2003 is eiseres in bezwaar en, na ongegrondverklaring door verweerder, in beroep gegaan bij het Gerechtshof te Amsterdam.
2.6. In zijn uitspraak van 23 april 2007 heeft het Gerechtshof Amsterdam – voor zover hier van belang – het volgende overwogen en beslist:
“3.7. In het onder 2.3 genoemde rapport van Arcadis (getiteld “Onderbouwing omslagklassen waterkwantiteit") staat onder meer het volgende:
“Tabel 16 Gezamenlijke begroting voor waterbeheer in ongebouwd, waterschappen Hollands Noorderkwartier.
Onderdeel Aandeel kosten
Kapitaalkosten 20% € 2.680.000
Exploitatiekosten 80% € 10.720.000
Begroting waterschappen € 13.400.000
(…) De hoge gronden, ca. 11 500 ha (…) brengen (..) 250.000 van de kosten voor waterbeheer op. De overige kosten, (..) 13.150.000 wordt dus gemaakt in het vrij afwaterende en bemalen gebied van Hollands Noorderkwartier.
In onderstaande tabel wordt de kostentoedeling voor alle klassen binnen de categorie ongebouwd weergegeven.
Tabel 17. Eindresultaat kostentoedeling ongebouwd met 5 landgebruikstypen (Hof: weergegeven voorzover van belang).
kostentoedeling per ha vrij afwaterend … (Hof: gemiddeld)
kosten/ha € 44 … € 88,10
eindpercentage t.o.v. gemiddelde 50% … 100%
(...) De interpretatie van deze tabel dient met de nodige voorzichtigheid te geschieden.
Afhankelijk van de vaststelling van de uitgangspunten zullen de resultaten iets veranderen.
(…) Het beeld dat tabel 17 aantoont is dat er rondom de gemiddelde kosten voor waterbeheer (gesteld op 100%) in het gebied een spreiding te vinden is van circa [accentuering door Hof] 50% tot 114%.
In de tabel komt het vrij afwaterend gebied relatief goedkoop naar voren, (...). De oorzaken hiervoor liggen in het ontbreken van bemalingskosten, in combinatie met relatief weinig open water voor het vrij afwaterend gebied en het verwaarlozen van de kosten voor wateraanvoer. (...)
Voor de klassen ‘vrij afwaterend’ (...) kan verder aangevoerd worden dat hier de kosten voor wateraanvoer aanzienlijk zijn. Omdat deze kosten in dit onderzoek niet meegenomen zijn, zouden bij een nadere detaillering de percentages voor deze gebieden nog iets toenemen.”
en
6.3. Artikel 120, zevende lid, van de Waterschapswet (tekst 2003) luidt als volgt:
“Met betrekking tot de bepaling van de heffingsmaatstaf, bedoeld in het eerste of tweede lid, kan het algemeen bestuur een verordening vaststellen, waarin omslagklassen voor onroerende zaken worden ingesteld om te voorkomen dat verschillen in hoedanigheid of ligging leiden tot onevenredig voor- of nadeel voor de omslagplichtigen. Voorzover zodanige verschillen leiden tot een verschil in belang van meer dan 50% (...) wordt dat verschil in elk geval aangemerkt als onevenredig (...).”
In Kamerstukken II 1998/99, 26 235, nr. 3, blz. 14-15 staat over omslagklassen onder meer het volgende:
“Aan (...) jurisprudentie valt te ontlenen dat een gebleken verschil in belang van 50% of meer in elk geval valt aan te merken als evenredig (Hof: lees onevenredig), zodat alsdan het instellen van een of meer omslagklassen geboden moet worden geacht. In principe is het waterschapsbestuur vrij om ook een wat lager percentage aan te merken als onevenredig (en dus als grond tot classificatie).
Dat neemt niet weg dat het uitgangspunt blijft dat er geen omslagklassen zijn. Van de kant van zowel het bestuur van de Unie van Waterschappen als het Interprovinciaal Overleg is dan ook beklemtoond dat - ook uit een oogpunt van doorzichtigheid en eenvoud van het waterschappelijk belastingstelsel - het middel van de instelling van omslagklassen met de nodige terughoudendheid zou moeten worden gehanteerd.”
6.4. Belanghebbende heeft - zo verstaat het Hof - gesteld dat haar ongebouwde en gebouwde eigendommen, gelegen in vrij afwaterend gebied, zijnde een waterstaatkundig als eenheid te duiden gebied, een matig respectievelijk gering belang bij het waterkwantiteitsbeheer door HHNK hebben. Zij heeft daarbij verwezen naar de omslagklassenindeling die HK hanteerde en die ertoe leidde dat op haar ongebouwde eigendommen een correctiefactor van 52% werd toegepast. Belanghebbende heeft uiteengezet wat de specifieke hoedanigheid en ligging van deze eigendommen behelzen. Daartegen heeft verweerder verwezen naar de onder 2.3 opgenomen toelichting en het onder 3.7 geciteerde rapport van Arcadis.
Uit het cijfermatig overzicht in dat rapport (tabel 17) blijkt dat van de totale kosten voor water(kwantiteits)beheer iets minder dan 50% aan ongebouwd vrij afwaterend gebied is toe te rekenen. Daarvan uitgaande heeft het vrij afwaterend gebied een minder dan gemiddeld belang bij het door HHNK te verrichten waterkwantiteitsbeheer. Arcadis heeft dit mindere belang gekwantificeerd op € 44 per hectare terwijl de gemiddelde kosten uitkomen op
€ 88,10. In zoverre is er sprake van een belang van (iets) minder dan 50%.
Arcadis heeft gesteld dat "de interpretatie van deze tabel met de nodige voorzichtigheid dient te geschieden" en dat voor de klassen "vrij afwaterend" "de kosten voor wateraanvoer aanzienlijk zijn". Volgens verweerder blijkt hieruit ‘dat het belang bij de totale waterkwantiteitstaak, zoals die thans door HHNK wordt uitgevoerd voor de vrij afwaterende gebieden, ruim hoger is dan 50%’. Doch deze algemeen verwoorde passage geeft naar het oordeel van het Hof onvoldoende onderbouwing voor de stelling dat het belang bij het waterkwantiteitsbeheer voor de ongebouwde onroerende zaken in vrij afwaterend gebied meer dan 50% is, laat staan dat daarmee iets onderbouwd is voor gebouwde onroerende zaken.
Dit geldt zeker nu op blz. 9 van het Arcadis-rapport ook de volgende passage voorkomt:
"Geen rekening gehouden met wateraanvoer en boezembeheer
De kosten voor voorzieningen voor wateraanvoer zijn over het algemeen zeer gering in verhouding tot de voorzieningen voor waterafvoer. Deze zijn voor dit onderzoek niet meegenomen. De kosten voor wateraanvoer zullen bij met name de klassen 'vrij afwaterend' en 'fijn peilbeheer' leiden tot (iets) hogere kosten. Voor vrij afwaterend geldt dat het water vanuit de boezem opgepompt moet worden."
Met het rapport heeft verweerder dan ook niet aannemelijk gemaakt dat de niet gekwantificeerde kosten van het waterkwantiteitsbeheer in vrij afwaterend gebied (met betrekking tot ongebouwde en gebouwde eigendommen) voor HHNK ‘aanzienlijk’ zijn en van betekenende invloed op de uitkomsten van het onderzoek.
Het ligt op de weg van HHNK om bij het constateren van een berekend verschil van meer dan 50%, hetzij voor het vrij afwaterend gebied een afzonderlijke omslagklasse in te stellen, hetzij de kosten voor wateraanvoer ten aanzien van dit gebied nader te kwantificeren.
6.5. Gelet op het voorgaande is het Hof van oordeel dat de ongebouwde eigendommen van belanghebbende ten aanzien van de omslagheffing voor het waterkwantiteitsbeheer ten onrechte zijn ingedeeld in klasse AI (met factor 1,0), en niet in klasse AII (matig belang), waarvoor de factor 0,5 geldt. Het Hof zal dan ook de aanslagen verminderen tot de helft van het bedrag waarvoor deze zijn opgelegd. Voor de gebouwde eigendommen geldt dienovereenkomstig de omslagklasse BII (gering belang) waarvoor de factor 0,25 geldt.
Zulks leidt tot aanslagen in de omslagheffing voor waterkwantiteitsbeheer voor de ongebouwde onroerende zaken van belanghebbende tot een bedrag van in totaal € 3.203,79 en aanslagen in de omslagheffing gebouwd tot een bedrag van € 35,27 voor de gebouwde eigendommen.”
2.7. Het rapport van Arcadis waarnaar het Hof verwijst betreft een rapport van 11 november 2002 van adviesbureau Arcadis Regio B.V. te Q (verder te noemen: Arcadis), getiteld “Onderbouwing omslagklassen waterkwantiteit”, dat behoort bij en geacht wordt deel uit te maken van de toelichting op verweerders Omslagklassenverordening Waterkwantiteitsbeheer 2003.
2.8. Met ingang van 2004 past verweerder een andere wijze van kostentoedeling toe (tot en met 2003 werd de zogenoemde methode Oldambt, gehanteerd, met ingang van 1 januari 2004 de methode Delfland). Hierdoor heeft er een verschuiving van de lasten tussen de verschillende categorieën belanghebbenden plaatsgevonden.
2.9. De nieuwe Omslagklassenverordening 2004 berust op deze gewijzigde manier van kostentoedeling. In deze verordening heeft HHNK opnieuw besloten om geen omslagklasse in te stellen voor het vrij afwaterende gebied. De nieuwe omslagklassenverordening is in beginsel gebaseerd op hetzelfde rapport van Arcadis van 11 november 2002.
2.10. Naar aanleiding van de uitspraak van het Gerechtshof Amsterdam heeft verweerder voorts een nieuw rapport laten opstellen door Arcadis. In dat rapport, gedateerd 9 juli 2007 en getiteld “Herziening omslagklassen ongebouwd”, wordt gesteld dat de totale gemiddelde kosten van waterkwantiteitsbeheer voor het vrij afwaterende gebied, inclusief de wateraanvoer- en boezemkosten van het voormalige hoogheemraadschap USHN, 68% van de gemiddelde kosten in het hele gebied bedragen. Onder verwijzing naar deze conclusie heeft verweerder de bezwaren tegen de aanslagen voor de jaren 2004 en 2006 afgewezen.
3. Geschil en standpunten van partijen
3.1. In geschil is het antwoord op de vraag of de aanslagen waterschapsbelasting terecht en tot het juiste bedrag zijn opgelegd, meer in het bijzonder is in geschil of verweerder in het onderhavige geval gehouden is een aparte omslagklasse voor het vrij afwaterend gebied in te stellen.
3.2. Eiseres is van mening – kort en zakelijk weergegeven – dat verweerder een extra omslagklasse dient in te stellen omdat het HHNK voor wateraanvoer geen enkele voorziening heeft getroffen en geen extra kosten maakt voor het gebied waarin haar percelen zijn gelegen. Het rapport van Arcadis van 9 juli 2007 is tot stand gekomen aan de hand van aannames in plaats van de werkelijke kosten. Zelfs al zouden de gemiddelde kosten voor het vrij afwaterende gebied 68% zijn van de gemiddelde kosten, dan nog zou verweerder de bevoegdheid hebben een omslagklasse in te stellen en dient zij daarvan, in de onderhavige situatie, gebruik te maken.
3.3. Verweerder stelt zich op het standpunt – kort en zakelijk weergegeven – dat de kosten per hectare voor het vrij afwaterende gebied ook zonder de wateraanvoerkosten en boezemkosten van (voorheen) USHN 50,3% zijn van de gemiddelde kosten per hectare. Inclusief de wateraanvoer- en boezemkosten ligt het percentage op 68%. Op grond van artikel 120, zevende lid, van de Waterschapswet, heeft verweerder in beide gevallen de keuze en niet de verplichting om een aparte omslagklasse in te stellen. De beslissing om geen omslagklasse in te stellen is een bestuurlijke beslissing geweest waarbij de belangen van de verschillende categorieën belanghebbenden binnen het democratisch gekozen bestuur zorgvuldig zijn afgewogen, aldus verweerder.
4. Beoordeling van het geschil
4.1. In geding zijn de onder 1. genoemde aanslagen, voor zover deze betrekking hebben op de omslag voor het waterkwantiteitsbeheer. Vast staat dat de percelen van eiseres daadwerkelijk zijn gelegen in het zogenoemde vrij afwaterend gebied, waarin zij blijkens het aanslagbiljet ook zijn ingedeeld. In zoverre zijn de percelen niet voor een onjuiste heffingsgrondslag of tot te hoge bedragen in de heffing van waterschapsomslag betrokken.
4.2. Niet is gesteld of anderszins gebleken dat aan de wijze waarop de hier van belang zijnde kostentoedelingsverordening met begroting en de Omslagklassenverordening Waterkwantiteitsbeheer 2004 zijn vastgesteld gebreken kleven die tot onverbindendheid of nietigheid ervan zouden leiden. Het beroep beperkt zich uitsluitend tot de vraag of verweerder ter zake van het waterkwantiteitsbeheer in laatstgenoemde verordening het instellen van een aparte omslagklasse voor percelen gelegen in het vrij afwaterend gebied (opnieuw) achterwege had mogen laten.
4.3. Artikel 120, zevende lid, van de Waterschapswet (tekst 2004) luidt als volgt:
“Met betrekking tot de bepaling van de heffingsmaatstaf, bedoeld in het eerste of tweede lid, kan het algemeen bestuur een verordening vaststellen, waarin omslagklassen voor onroerende zaken worden ingesteld om te voorkomen dat verschillen in hoedanigheid of ligging leiden tot onevenredig voor- of nadeel voor de omslagplichtigen. Voor zover zodanige verschillen leiden tot een verschil in belang van meer dan 50% of van minder dan 25% wordt dat verschil in elk geval aangemerkt als onevenredig onderscheidenlijk niet onevenredig.”
4.4. Verweerder stelt zich op het standpunt dat hij, gelet op de constateringen en conclusies van met name het tweede rapport van Arcadis, niet gehouden is om de gewenste aparte omslagklasse in te stellen. Eiseres stelt dat op de berekeningen van Arcadis niet kan worden afgegaan, aangezien deze zijn gebaseerd op aannames en daarmee onvoldoende nauwkeurig zijn. Met verweerder is de rechtbank echter van oordeel dat het in het onderhavige geval niet mogelijk is om de verschillen in hoedanigheid en ligging en het daaruit volgende voor- of nadeel van de omslagplichtigen exact te meten of te berekenen. Onder die omstandigheden is verweerder gehouden een schatting te maken van deze verschillen, die de werkelijkheid het dichtst benadert. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder deze schatting op zorgvuldige wijze verricht en heeft hij ter zitting voldoende gemotiveerd uiteengezet waarom en met welke aannames is gewerkt.
4.5. De rechtbank is voorts van oordeel dat de door verweerder gehanteerde cijfers en bere¬ke¬ningen die bij de evenbedoelde schatting zijn gebruikt onder de gegeven omstandigheden de werkelijkheid het dichtst benaderen. Bij het bepalen van het belang voor het instellen van omslagklassen moet naar het oordeel van de rechtbank ook worden gerekend met de kosten die HHNK maakt per hectare voor, in dit geval, vrij afwaterende gebieden, ten opzichte van de gemiddelde kosten per hectare voor alle percelen in het gehele gebied. De berekeningen welke eiseres hanteert om te bepalen of het instellen van omslagklassen door verweerder verplicht of gewenst is, zijn gebaseerd op een andere methodiek en moeten daarom worden verworpen.
4.6. Nu uit het rapport van Arcadis van 9 juli 2007 naar voren komt dat de kosten voor vrij afwaterend gebied 68% bedragen van de gemiddelde kosten in het gehele gebied is er geen wettelijke verplichting voor verweerder om een omslagklasse in te stellen. De vraag of verweerder er in redelijkheid voor heeft kunnen kiezen geen gebruik te maken van zijn ter zake wel bestaande bevoegdheid, kan door de rechtbank slechts marginaal worden getoetst. Verweerder heeft zijn keuze aldus toegelicht dat het achterwege laten van het instellen van een aparte omslagklasse is ingegeven door de noodzaak tot waterbeheersing voor het gehele gebied enerzijds en de solidariteitsgedachte anderzijds, inhoudend dat de lasten op evenredige wijze over de ingelanden behoren te worden verdeeld. Deze motivering kan de hiervoor genoemde marginale toetsing doorstaan.
4.7. Eiseres heeft in dit verband nog gesteld dat verweerder voor wateraanvoer geen enkele voorziening heeft in het gebied en derhalve geen extra kosten maakt. Ter onderbouwing hiervan heeft zij aangevoerd dat er in de Wieringermeer zichtbaar meer wordt gedaan door het waterschap dan in het hier aan de orde zijnde gebied. Deze stelling gaat er naar het oordeel van de rechtbank ten onrechte van uit dat het waterschap gehouden zou zijn per periode voor alle tot haar grondgebied behorende gronden en wateren een evenredige verdeling van de activiteiten te maken. In de wet is een dergelijk uitgangspunt bij het waterbeheer echter niet vastgelegd, zodat de rechtbank aan deze stelling van eiseres voorbij gaat.
4.8. De omstandigheid dat eiseres zelf gemalen heeft aangeschaft welke zij onderhoudt, kan evenmin tot het door haar beoogde doel leiden. In het arrest van 7 juni 2004, nr. 36 570 (gepubliceerd in BB 2002/892) heeft de Hoge Raad bepaald dat particuliere bemaling geen nadeel is dat voortvloeit uit een door de hoedanigheid of ligging veroorzaakt geringer belang bij de waterschapstaken. Derhalve is voor de indeling in omslagklassen niet van belang of het waterschap dan wel belanghebbende die werkzaamheden uitvoert en/of betaalt.
4.9. Gelet op het vorenoverwogene dienen de beroepen ongegrond te worden verklaard.
5. Proceskosten
Nu de beroepen ongegrond zullen worden verklaard, ziet de rechtbank geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
6. Beslissing
De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan op 4 juli 2008 en op dezelfde dag in het openbaar uitgesproken door mr. G.W.J. Harten, voorzitter, mr. J.L. Bruinsma en mr. L.F. Roseval, rechters, in tegenwoordigheid van mr. W. Kuik, griffier.
Afschrift verzonden aan partijen op:
De rechtbank heeft geen bezwaar tegen afgifte door de griffier van een afschrift van de uitspraak in geanonimiseerde vorm.
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kunnen partijen binnen zes weken na de verzenddatum hoger beroep instellen bij het gerechtshof te Amsterdam (belastingkamer), Postbus 1312, 1000 BH Amsterdam.
Bij het instellen van hoger beroep dient het volgende in acht te worden genomen:
1 - bij het beroepschrift wordt een afschrift van deze uitspraak overgelegd;
2 - het beroepschrift moet ondertekend zijn en ten minste het volgende vermelden:
a. de naam en het adres van de indiener;
b. een dagtekening;
c. een omschrijving van de uitspraak waartegen het hoger beroep is ingesteld;
d. de gronden van het hoger beroep.