Uitspraak
RECHTBANK HAARLEM
Sector bestuursrecht
zaaknummer: AWB 08 - 3778
uitspraak van de meervoudige kamer van 16 april 2009
in de zaak van:
Begraafplaats en Crematorium Westerveld B.V.,
gevestigd te Driehuis,
eiseres,
gemachtigde: ir. A.J.J. Bakker, belastingadviseur te Utrecht,
tegen:
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit en de staatssecretaris van Financiën,
verweerders.
1. Procesverloop
Bij besluit van 18 juni 2007 hebben verweerders de aanvraag van eiseres om de onroerende zaak “Westerveld” te Driehuis (hierna: Westerveld) te rangschikken onder de Natuurschoonwet 1928 (hierna: NSw) afgewezen.
Tegen dit besluit heeft eiseres bij brief van 27 juli 2007 bezwaar gemaakt.
Bij besluit van 20 maart 2008 hebben verweerders het bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft eiseres bij brief van 25 april 2008 beroep ingesteld.
Verweerders hebben op de zaak betrekking hebbende stukken ingezonden en een verweerschrift ingediend.
Het beroep is behandeld ter zitting van 22 januari 2009. Namens eiseres zijn verschenen de gemachtigde en zijn kantoorgenoot B.S. Kats. Verweerders hebben zich laten vertegenwoordigen door mr. G.W.P.A. van Schijndel, werkzaam bij het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit.
2. Overwegingen
2.1 Ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onder a, van de NSw verstaat deze wet onder landgoed: een in Nederland gelegen, geheel of gedeeltelijk met natuurterreinen, bossen of andere houtopstanden bezette onroerende zaak - daaronder begrepen die waarop een buitenplaats of andere, bij het karakter van het landgoed passende, opstallen voorkomen - voor zover het blijven voortbestaan van die onroerende zaak in zijn karakteristieke verschijningsvorm voor het behoud van het natuurschoon wenselijk is.
Ingevolge het tweede lid van dit artikel worden bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels gesteld inzake de voorwaarden waaraan een onroerende zaak moet voldoen om te kunnen worden aangemerkt als een landgoed. Die voorwaarden betreffen:
a-c (…);
d. de wijze en aard van de bebouwing;
e. het soort gebruik dat van de terreinen en opstallen wordt gemaakt;
Ter uitvoering van het tweede lid is het Rangschikkingsbesluit Natuurschoonwet 1928 (hierna: RNw) vastgesteld.
Artikel 2, RNw, voor zover hier van belang, luidt:
1. Om als landgoed te kunnen worden aangemerkt, dient een onroerende zaak te voldoen aan de volgende voorwaarden:
a. de oppervlakte van de onroerende zaak bedraagt ten minste 5 hectare;
b. terreinen en wateren behorende tot de onroerende zaak vormen een aaneengesloten gebied;
c. de oppervlakte van de onroerende zaak is voor ten minste 30 percent bezet met houtopstanden of natuurterreinen en
d. het soort gebruik dat van de onroerende zaak wordt gemaakt, maakt geen inbreuk op het natuurschoon.
2. Voor zover tot de onroerende zaak behorende terreinen, opstallen, wateren, of het soort gebruik dat daarvan wordt gemaakt, inbreuk maken op het natuurschoon, worden die terreinen, die opstallen en die wateren niet gerekend tot de als landgoed aan te merken zaak.
Ingevolge artikel 4 RNw Pro wordt als inbreuk makend op het natuurschoon, bedoeld in artikel 2, tweede lid, in ieder geval beschouwd de omstandigheid dat terreinen die tot de onroerende zaak behoren, zijn ingericht of worden gebruikt:
a. voor industriële doeleinden;
b. voor intensieve veehouderij;
c. voor winning van bodemmaterialen of mijnbouw;
d. voor glastuinbouw;
e. als stortplaats voor afval;
f. als opslagplaats voor andere materialen dan die afkomstig uit of bestemd voor de land- en bosbouw op de onroerende zaak;
g. voor auto- of motorsport;
h. voor intensieve dag- of verblijfsrecreatie anders dan terreinen die zijn ingericht met inachtneming van het bepaalde in artikel 6, tweede lid.
Ingevolge artikel 5 van Pro de RNw wordt onverminderd het bepaalde in artikel 4 als Pro inbreuk makend op het natuurschoon, bedoeld in artikel 2, in ieder geval niet beschouwd de omstandigheid dat op de onroerende zaak:
a-c (…)
d. opstallen zijn gelegen, die voor 1 januari 1940 zijn gebouwd en die na de genoemde datum uiterlijk hun karakter hebben behouden;
e. andere opstallen dan die bedoeld in onderdeel d zijn gelegen, indien zij grotendeels functioneel zijn voor de instandhouding of voor het beheer van de onroerende zaak, en die, ingeval zij door hun verschijningsvorm inbreuk maken op het natuurschoon, aan het oog zijn onttrokken door beplanting.
2.2 Verweerders hebben de aanvraag van eiseres afgewezen, omdat Westerveld vrijwel geheel in gebruik is als begraaf- en crematieplaats. Verweerders hebben in het bestreden besluit aangegeven dat begraafplaatsen in de NSw weliswaar niet expliciet zijn uitgesloten van rangschikking, maar dat een begraafplaats naar hun mening niet een landgoed is waarop de NSw het oog heeft. De exploitatie van Westerveld als begraafplaats maakt volgens verweerders inbreuk op het aanwezig natuurschoon, zodat niet wordt voldaan aan de in artikel 2, eerste lid, onder d, RNw gestelde voorwaarde. Hierbij hebben verweerders zich gebaseerd op het verslag van het terreinbezoek van 26 februari 2007, waaruit blijkt dat op het overgrote deel van Westerveld duizenden, veelal nieuwe niet monumentale graven en urnen liggen. Deze graven en urnen zijn volgens verweerders aan te merken als onroerende zaken die geen natuurwaarde, dan wel cultuurhistorische waarde hebben en derhalve afbreuk doen aan het natuurschoon. Vanwege de spreiding van de graven en urnen over het gehele terrein, dient het gehele terrein te worden uitgesloten van rangschikking. Daarbij komt volgens verweerders dat het delven van graven schade toebrengt aan de aldaar gelegen vegetatie en de ontwikkeling van hoge cultuur- dan wel natuurwaarden wordt belemmerd. Ook de intensieve betreding door bezoekers maakt inbreuk op het natuurschoon.
2.3 Eiseres kan zich met dit besluit niet verenigen. Zij stelt zich op het standpunt dat Westerveld wel degelijk is aan te merken als landgoed in de zin van de NSw. Volgens eiseres voldoet Westerveld aan alle voorwaarden om als landgoed te worden aangemerkt. Het bedrijfsmatig gebruiken van een landgoed staat de rangschikking, noch de instandhouding van het aanwezige natuurschoon in de weg. Het gebruik als begraafplaats en het uistrooien van as van overledenen vindt geen aansluiting bij de in de RNw genoemde vormen van strijdig gebruik. De schade door het graven van graven is minimaal. De intensieve betreding van Westerveld geschiedt op daartoe aangelegde paden. De karakteristieke verschijningsvorm van Westerveld is volgens eiseres de huidige verschijningsvorm. Deze verschijningsvorm is wenselijk voor het behoud van het aanwezige natuurschoon.
2.4 De rechtbank stelt vast, hetgeen tussen partijen ook niet in geschil is, dat in het onderhavige geval wordt voldaan aan de criteria, genoemd in artikel 2, eerste lid, aanhef en onder a tot en met c, van het RNw. Partijen worden verdeeld gehouden over de vraag of het soort gebruik dat van het onroerend goed ‘Westerveld’ wordt gemaakt, inbreuk maakt op het natuurschoon als bedoeld in artikel 2, eerste lid, aanhef en onder d, van het Rnw, op grond waarvan het onroerend goed in zijn geheel niet kan worden aangemerkt als landgoed.
2.5 In de Memorie van Toelichting bij de Wijziging van de Natuurschoonwet 1928 en van de Wet op de vermogensbelasting 1964 (kamerstukken 1986-1987, 20089, nr. 3) (hierna: MvT) is onder het kopje: het begrip landgoed aangegeven dat het begrip natuurschoon in de loop der jaren in de uitvoeringspraktijk is geconcretiseerd door bij de rangschikking en onttrekking van onroerende goederen onder andere de natuurwetenschappelijke en cultuurhistorische aspecten daarvan een rol te laten spelen, doch dat ervan is afgezien hieraan uitdrukking te geven in de definitiebepaling. Dit neemt volgens de MvT echter niet weg dat deze aspecten van invloed zijn op het natuurschoon en dit mede kunnen bepalen. Natuurschoon wordt immers niet alleen bepaald door de houtopstanden, maar door de algehele verschijningsvorm die voor een bepaald landgoed kenmerkend is. Het gaat daarbij derhalve niet om «intrinsieke» waarden die niet of nauwelijks waarneembaar zijn maar om duidelijk herkenbare aspecten van een landgoed. Zo kunnen om enige voorbeelden te noemen beken met bijbehorende oever- en beekdalvegetaties, heideveldjes, vennen, poelen, bodemreliëf, bodemvegetaties van bij voorbeeld oude bossen of van een kenmerkende vorm (stinzeflora) mede bepalend zijn voor het natuurschoon van een landgoed. Hetzelfde geldt voor een (historische) park- of tuinaanleg waarbij vaak ook zichtassen een rol spelen grachten, lanenstelsels, solitaire boomgroepen of bomen en oude kavelpatronen, aldus de MvT.
2.6 Eiseres heeft aangevoerd dat het voortbestaan van Westerveld in zijn karakteristieke verschijningsvorm wenselijk is voor het behoud van het natuurschoon. Verwezen wordt naar de erkenning van Westerveld als vogelreservaat en de registratie als Rijskmonument. De rechtbank vat de stelling van eiseres zo op dat Westerveld, vanwege de cultuurhistorische waarde als een van de oudste nog in gebruik zijnde particuliere en gaaf bewaard gebleven begraafplaatsen, aangelegd in Engelse lanschapsstijl, als zodanig kenmerkend is voor het landgoed en aldus het aanwezige natuurschoon. De rechtbank volgt eiseres niet in deze stelling. Zij is van oordeel dat de op Westerveld aanwezige graven, graftekens en urnen niet als aspecten van cultuurhistorische/natuurwetenschappelijke waarde bepalend zijn voor het natuurschoon ter plaatse. De aanwezigheid van graven, graftekens en urnen is naar het oordeel van de rechtbank niet op één lijn te stellen met de in de MvT genoemde voorbeelden. Dat het zoals door eiseres is betoogd aan de functie van het terrein als begraafplaats te danken is dat het terrein is ontsnapt aan bebouwing (de rechtbank begrijpt: bebouwing in de zin van gebouwen) kan daaraan niet afdoen. Evenmin is hierbij van belang dat tweederde deel van het thans in de aanvraag betrokken onroerend goed Westerveld is geregistreerd als Rijksmonument en dat deze registratie is gebaseerd op de inrichting als begraafplaats. De rechtbank overweegt hiertoe dat cultuurhistorische waarde in de zin van de Monumentenwet en de Natuurschoonwet niet hetzelfde is.
Aldus hebben verweerders terecht beoordeeld of de inrichting en het gebruik van Westerveld als begraafplaats inbreuk maakt op het natuurschoon.
2.7 In artikel 1, aanhef en onder a, van de NSw is bepaald dat onder een onroerende zaak bij het karakter passende opstallen worden begrepen. In de eerder aangehaalde MvT is aangegeven dat waar in artikel 1, derde lid, onderdeel d wordt gesproken over bebouwing wordt gedoeld op alle mogelijke bouwwerken welke op een landgoed aanwezig kunnen zijn, zoals woningen, schuren, bedrijfspanden, utiliteitswerken, masten en muren.
Artikel 2, tweede lid, van de RNw is een uitwerking van artikel 1 van Pro de NSw. Daarin is bepaald dat tot de als landgoed aan te merken onroerende zaak worden gerekend de daartoe behorende terreinen en opstallen voor zover deze geen inbreuk maken op het natuurschoon. In artikel 5, eerste lid, van de RNw is bepaald dat een aantal omstandigheden in ieder geval niet als inbreuk op natuurschoon wordt beschouwd.
2.8 Niet in geschil is dat er op Westerveld duizenden, veelal nieuwe graven, graftekens en urnen aanwezig zijn. Deze graven, graftekens en urnen zijn als zodanig niet functioneel voor de instandhouding of beheer van de onroerende zaak in die zin dat sprake is van een directe relatie tussen de instandhouding of het beheer van het landgoed en het gebruik van de opstallen. De rechtbank concludeert op grond hiervan dat geen sprake is van omstandigheden als bedoel in artikel 5 van Pro de RNw.
2.9 In artikel 4 RNw Pro wordt een opsomming gegeven van soorten van gebruik die worden beschouwd als inbreuk makend op het natuurschoon. Tussen partijen is niet in geschil dat dit artikel geen limitatieve opsomming geeft. Volgens verweerders vormen de duizenden over het gehele terrein gelegen graven en urnen duidelijk herkenbare visuele aspecten die de algehele verschijningsvorm van Westerveld niet ten goede komen. De rechtbank volgt verweerders in dat standpunt. Hiertoe overweegt de rechtbank dat de inrichting als begraafplaats/crematorium met graven, graftekens en urnen in de beschreven hoeveelheid beeldbepalend is voor Westerveld. Het onroerend goed Westerveld is in de eerste plaats begraafplaats en niet een onroerend goed met natuurschoon in de zin van de NSw. Aldus hebben verweerders terecht geconcludeerd dat de inrichting als begraafplaats/crematorium met graven en graftekens inbreuk maakt op het natuurschoon in visuele zin.
2.10 Daarbij komt dat het gebruik als begraafplaats/crematorium eveneens inbreuk maakt op het natuurschoon. Het delven van graven brengt immers onweersproken schade toe aan de aanwezige vegetatie en de ontwikkeling van hoge cultuur-/natuurwaarden. Niet van belang is dat de mate van schade die aldus aan het natuurschoon wordt toegebracht niet in relatie staat tot het winnen van delfstoffen. Gelet op het feit dat het gehele onroerend goed is ingericht als begraafplaats kan naar het oordeel van de rechtbank niet worden gezegd dat dit gebruik in niet betekenende mate plaatsvindt.
2.11 Aldus hebben verweerders het onroerend goed terecht niet voor rangschikking onder de NSw in aanmerking gebracht.
2.12 Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De rechtbank:
verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. C.E. Heyning-Huydecoper, voorzitter van de meervoudige kamer, mr. R.B. Kleiss en mr. S.I.A.C. Angenent-Bakker, rechters, en op 16 april 2009 in het openbaar uitgesproken, in tegenwoordigheid van mr. D. Krokké, griffier.
afschrift verzonden op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak staat hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA Den Haag. Het hoger beroep dient te worden ingesteld door het indienen van een beroepschrift binnen zes weken onmiddellijk liggend na de dag van verzending van de uitspraak door de griffier.