Uitspraak
RECHTBANK HAARLEM
Sector bestuursrecht
zaaknummer: AWB 10 - 2402
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 13 augustus 2010
in de zaak van:
[naam eisers].,
wonende te [woonplaats],
eisers,
gemachtigde: mr. J.M. Bakx-van den Anker, advocaat te Amsterdam,
tegen:
de burgemeester van [woonplaats],
verweerder.
derde partij,
[naam derde partij],
wonende te [woonplaats],
gemachtigde: mr. G. Dik, advocaat te Amsterdam.
1. Procesverloop
Bij besluit van 23 oktober 2009, verzonden op 29 oktober 2009, heeft verweerder geweigerd een vergunning te verlenen voor het opgraven van het lichaam van [naam overledene].
Tegen dit besluit hebben eisers bij brief van 26 november 2009 bezwaar gemaakt.
Bij besluit van 7 april 2010, verzonden op 8 april 2010, heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit hebben eisers bij brief van 12 mei 2010 beroep ingesteld.
De rechtbank Amsterdam heeft de zaak ter verdere behandeling naar de rechtbank Haarlem verwezen, omdat behandeling van de zaak door de rechtbank Haarlem gewenst is vanwege de betrokkenheid van de rechtbank Amsterdam.
Verweerder heeft op 21 juni 2010 een verweerschrift ingediend.
Op 28 juli 2010 heeft de derde partij een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
2. Overwegingen
2.1 Ingevolge artikel 29, eerste lid, van de Wet op de lijkbezorging (Wlb), zoals dit luidt met ingang van 1 januari 2010, wordt een lijk slechts opgegraven met vergunning van de burgemeester van de gemeente waarin het is begraven, en, indien het een particulier graf betreft, met toestemming van de rechthebbende op het graf.
2.2 Eisers hebben verweerder op 12 oktober 2006 verzocht vergunning te verlenen op grond van artikel 29, eerste lid, van de Wlb voor het opgraven van hun op 3 september 2001 overleden moeder/echtgenote. De overledene is begraven op de begraafplaats Sint Petrus’ Banden te Diemen, in het graf waarin eerder reeds haar ouders waren begraven, die tevens de ouders van [naam derde partij] zijn. [naam derde partij] is rechthebbende op het graf. Tussen eisers en [naam derde partij] is in 2006 een geschil ontstaan over, kort gezegd, de wijze waarop het graf door de verschillende nabestaanden mag worden benut om de overledene en haar ouders te gedenken. Eisers stellen dat zij als gevolg van dit geschil feitelijk niet langer de gelegenheid hebben de overledene ter plaatse in rust en beslotenheid te gedenken. Eisers wensen daarom het lichaam op graven en over te brengen naar een begraafplaats in Ouderkerk aan de Amstel.
2.3 Bij arrest van 24 maart 2009 heeft het Gerechtshof te Amsterdam (hierna: het Hof) [naam derde partij] veroordeeld om binnen veertien dagen toestemming te geven voor het opgraven van [naam overledene] en bepaald dat indien [naam derde partij] de toestemming weigert, het arrest dezelfde kracht zal hebben als de schriftelijke toestemming van [naam derde partij]. Het Hof heeft hieraan, kort gezegd, ten grondslag gelegd dat voor eisers feitelijk geen gelegenheid bestaat de overledene ter plaatse in rust en beslotenheid te gedenken, nu het graf tevens pleegt te worden bezocht door nabestaanden van de ouders van de overledene, in het bijzonder [naam derde partij] en haar nog in leven zijnde zussen en broers. De vervulling van de behoefte van eisers om met een zekere regelmaat het graf te bezoeken teneinde haar in rust en beslotenheid te gedenken en om deze plaats op een door hen te verkiezen wijze in te richten, wordt door [naam derde partij], die als rechthebbende de zeggenschap over dat graf heeft, betekenisvol belemmerd. Deze belemmering kan, gelet op het tussen partijen ontstane geschil en de gebleken onmogelijkheid om dit door bemiddeling op te lossen, uitsluitend worden opgeheven door de overledenen opnieuw te begraven in een afzonderlijk graf dat [naam eiser] heeft aangekocht. Een en ander leidt tot de gevolgtrekking dat naar hetgeen volgens ongeschreven recht in het maatschappelijk verkeer betaamt, alsmede gelet op het wettelijke verbod een bevoegdheid uit te oefenen op een wijze waartoe naar redelijkheid niet kan worden gekomen, het [naam derde partij] niet vrijstaat haar toestemming te weigeren. Tegen het arrest van het Hof is door [naam derde partij] beroep in cassatie ingesteld.
2.4 In het bestreden besluit heeft verweerder overwogen dat gedurende de periode die is gelegen tussen twee maanden na de begrafenis en tien jaar na de begrafenis, in beginsel geen vergunning wordt afgegeven voor het opgraven van een lichaam. Dit is volgens verweerder in het belang van de grafrust, waarbinnen het belang van de overleden persoon centraal staat. Alleen indien zich bijzondere omstandigheden voordoen, kan van deze lijn worden afgeweken, waarbij geldt dat een bijzondere omstandigheid een duidelijke en rechtstreekse relatie dient te hebben met de persoon van de overledene. Verweerder heeft het verzoek van eisers afgewezen, omdat genoemde termijn nog niet verstreken is en hij van mening is dat zich geen bijzondere omstandigheden voordoen. In dit verband heeft hij overwogen dat geen sprake is van bijzondere omstandigheden, wanneer men zich, zoals eisers, als gevolg van een ongeveer vijf jaar na de begrafenis ontstane onenigheid onder nabestaanden, niet meer in de gelegenheid acht een overledene bij diens graf te herdenken. Het geschil heeft geen duidelijke en rechtstreekse relatie met de overleden persoon, maar betreft een meningsverschil over het plaatsen van voorwerpen op het graf.
2.5 Eisers kunnen zich met dit besluit niet verenigen. Ter zitting hebben eisers aangegeven dat zij – anders dan het beroepschrift mogelijk doet vermoeden – zich ook in beroep op het standpunt stellen dat verweerder het vertrouwen heeft gewekt dat de vergunning zou worden verleend binnen twee á drie weken na ontvangst van de vereiste toestemming van het rechthebbende op het graf. Ter onderbouwing van dit standpunt verwijzen eisers naar de gespreksnotities die zij hebben gemaakt naar aanleiding van het gesprek met verweerder op 12 oktober 2006 en het gesprek met ambtenaar [naam ambtenaar] op 17 oktober 2006. Verweerder ontkent uitlatingen te hebben gedaan op grond waarvan bij eisers het vertrouwen kon worden gewekt dat alleen het ontbreken van de vereiste toestemming van de rechthebbende nog aan vergunningverlening in de weg stond.
2.6 De rechtbank overweegt dat uit het dossier kan worden opgemaakt dat verweerder niet wenste over te gaan tot het verlenen van de vergunning voordat de rechthebbende op het graf haar toestemming had verleend en dat de aanvraag in afwachting daarvan is aangehouden. Op basis van de stukken kan echter niet worden vastgesteld dat door of namens verweerder de toezegging is gedaan dat vergunning wordt verleend zodra de vereiste toestemming is verkregen. Het betoog kan derhalve niet slagen. Wel leidt de rechtbank uit de door partijen ingenomen standpunten en de overgelegde stukken af dat eisers zich door de opstelling van verweerder genoodzaakt hebben gezien eerst de toestemming van de rechthebbende te verkrijgen. Het verkrijgen van deze toestemming is uitgemond in een langdurige juridische procedure die nog steeds niet is afgerond.
2.7 Voorts hebben eisers aangevoerd dat het standpunt van verweerder dat in beginsel geen vergunning wordt verleend voor het opgraven van een lichaam in de periode gelegen tussen twee maanden na de begrafenis en tien jaar na de begrafenis, tenzij zich bijzondere omstandigheden voordoen, in strijd is met de wet.
2.8 Ook deze grond kan niet slagen. De rechtbank verwijst in dit verband naar de memorie van toelichting bij de Wijziging van de Wet op de lijkbezorging (Kamerstukken II 2005/06, 30 696, nr 3) waarin is aangegeven dat een graf met het oog op de skelettering van het lijk tien jaar onaangetast zou moeten blijven. Daarnaast is in de Inspectierichtlijn Lijkbezorging, 3e herziene druk, van het Ministerie van VROM het standpunt van de Inspectie Milieuhygiëne verwoord dat graven uit het oogpunt van piëteit en arbeidsomstandigheden gedurende de minimaal voorgeschreven termijn van grafrust zoveel mogelijk ongeschonden dienen te blijven. Aangegeven wordt dat van dit standpunt slechts wordt afgeweken wanneer het verteringsproces nog niet of nauwelijks waarneembaar in gang is gezet en de kist nog intact is (tot ongeveer 2 maanden na begraving) of wanneer het proces geheel voltooid is (tijdsduur 10 jaar of langer; afhankelijk van de omstandigheden nog korter). Tot slot verwijst de rechtbank nog naar de uitspraak van 20 september 1999 van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (LJN AA5000), waarin wordt geoordeeld dat het door het bestuursorgaan gevoerde beleid dat de grafrust van een overledene gedurende de eerste tien jaar na de begrafenis niet mag worden verstoord, niet kennelijk onredelijk is. Gelet hierop acht de rechtbank het standpunt van verweerder dat in beginsel geen vergunning wordt verleend voor het opgraven van een lichaam in de periode gelegen tussen twee maanden na de begrafenis en tien jaar na de begrafenis, niet onredelijk.
2.9 Eisers hebben aangegeven zich erover te hebben verbaasd dat verweerder zich in het bestreden besluit op het standpunt stelt zich geen bijzondere omstandigheden voordoen, aangezien verweerder in het primaire juist heeft erkend dat deze er wel zijn.
2.10 De rechtbank overweegt dat verweerder in het kader van de in bezwaar te maken heroverweging een nieuwe belangenafweging mag maken en daarbij dus alsnog tot de conclusie kan komen dat bijzondere omstandigheden zich niet voordoen. Verweerder was derhalve niet gehouden in het bestreden besluit het eerder ingenomen standpunt te handhaven. Het betoog faalt.
2.11 Voorts hebben eisers betoogd dat het standpunt van verweerder dat alleen sprake kan zijn van een bijzondere omstandigheid waneer deze een duidelijke en rechtstreeks relatie heeft met de persoon van de overledene, in strijd is met de wet.
2.12 Dit betoog slaagt. Ingevolge artikel 3:4, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) dient het bestuursorgaan alle rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen af te wegen. Naar het oordeel van de rechtbank moeten onder deze belangen mede worden verstaan de belangen van de nabestaanden. Door uitsluitend te kijken naar omstandigheden die een duidelijke en rechtstreekse relatie hebben met de overledene en geen acht te slaan op de belangen van de nabestaanden, handelt verweerder in strijd met artikel 3:4, eerste lid, van de Awb. Uit de Wet op de lijkbezorging noch uit de aard van de uit te oefenen bevoegdheid vloeit voort dat de belangen van de nabestaanden geen rol kunnen spelen bij het maken van een belangenafweging. Het bestreden besluit berust om deze reden in strijd met artikel 7:12 van Pro de Awb niet op een deugdelijke motivering.
2.13 Aangezien het maken van een belangenafweging een bestuursbevoegdheid betreft die niet door de rechter kan worden uitgevoerd, is de rechtbank bij deze stand van zaken niet in staat het geschil tussen partijen definitief te beslechten. Omdat partijen belang hebben bij een definitief oordeel over het geschil, ziet de rechtbank aanleiding met toepassing van artikel 8:51a Awb verweerder in de gelegenheid te stellen alsnog een gemotiveerde belangenafweging te maken. Verweerder dient bij de beantwoording van de vraag of er aanleiding bestaat een vergunning op grond van artikel 29, eerste lid, Wlb te verlenen de in aanmerking komende belangen af te wegen. Daarbij wordt het algemeen belang alleen nog gevormd door de in acht te nemen grafrust en niet door het belang van de volksgezondheid en milieuhygiëne. Verweerder heeft zich immers op het standpunt gesteld dat het belang van de volksgezondheid en milieuhygiëne zich niet tegen vergunningverlening verzet. Het algemeen belang dient te worden afgewogen tegen het belang van de nabestaanden, waarbij tevens de overwegingen van het Hof zoals uiteengezet in rechtsoverweging 2.3 in aanmerking moeten worden genomen. Uit het arrest van het Hof volgt dat in dit geval aan het belang van eisers een zwaarder gewicht toekomt dan aan het belang van [naam derde partij]. Voorts dient bij de afweging te worden betrokken dat de periode van tien jaar na de begrafenis nagenoeg is verstreken. Tevens dient in aanmerking te worden genomen dat van de zijde van verweerder na een eerste contact met eisers in 2006 niet is aangegeven dat in beginsel geen vergunning wordt verleend voordat tien jaar na de begrafenis zijn verstreken. Eisers hebben onweersproken gesteld dat van de zijde van verweerder is aangegeven dat eisers eerst voor toestemming van de rechthebbende diende te zorgen. Verweerder wist echter ook al in 2006 dat verkregen toestemming van de rechthebbende niet af zou kunnen doen aan het uitgangspunt dat in beginsel geen vergunning wordt verleend voordat tien jaar na de begrafenis zijn verstreken. Deze terughoudende opstelling van verweerder heeft ertoe geleid dat eisers een civielrechtelijke procedure tegen [naam derde partij] zijn gestart teneinde de vereiste toestemming te verkrijgen. Deze procedure is voor hen, en ook voor de andere betrokkenen trouwens, niet alleen financieel maar ook psychisch en emotioneel zeer belastend geweest.
2.14 De rechtbank neemt thans geen beslissing over de vergoeding van het betaalde griffierecht en de gemaakte proceskosten. In zoverre verwijst zij naar het bepaalde in artikel 8:80a van de Awb.
3. Beslissing
De rechtbank:
stelt verweerder in de gelegenheid om binnen vier weken na verzending van deze uitspraak:
- een belangenafweging te maken, waarbij het algemeen belang dient te worden afgewogen tegen het belang van de nabestaanden, dit alles met inachtneming van hetgeen is overwogen onder 2.13.
Deze uitspraak is gedaan door mr. W.J.A.M. van Brussel, rechter, en op 13 augustus 2010 in het openbaar uitgesproken, in tegenwoordigheid van mr. D. Krokké, griffier.
afschrift verzonden op:
Rechtsmiddel
Ingevolge artikel 37, derde lid, van de Wet op de Raad van State kunnen partijen tegen deze tussenuitspraak nog geen hoger beroep instellen.