Uitspraak
RECHTBANK HAARLEM
Sector bestuursrecht
zaaknummer: AWB 11 - 3153 WET
uitspraak van de meervoudige kamer van 30 december 2011
in de zaak van:
Bureau Discriminatiezaken Kennemerland,
gevestigd te Haarlem,
eiseres,
gemachtigde: mr. R. Busscher, advocaat te Haarlem,
tegen:
het college van burgemeester en wethouders van Haarlemmermeer,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 15 december 2010 heeft verweerder eiseres voor het jaar 2011 een prestatiesubsidie verleend van € 0,00.
Tegen dit besluit heeft eiseres bezwaar gemaakt.
Bij besluit van 10 mei 2011 heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft eiseres beroep ingesteld.
Verweerder heeft op de zaak betrekking hebbende stukken ingezonden en een verweerschrift ingediend.
Het beroep is behandeld ter zitting van 25 november 2011, alwaar eiseres werd vertegenwoordigd door [naam] en gemachtigde, voornoemd, en verweerder zich heeft doen vertegenwoordigen door mr. J.M. Metselaar.
2. Overwegingen
2.1 Eiseres ondersteunt verweerder in zijn verplichtingen die voortvloeien uit de Wet gemeentelijke antidiscriminatievoorzieningen (Wga). De werkzaamheden van eiseres bestaan uit de registratie van individuele klachten, het doen van onderzoek, het geven van voorlichting en trainingen en advisering aan organisaties. Naast de werkzaamheden voortvloeiend uit de Wga, doet eiseres nog andere werkzaamheden voor verweerder, zoals het organiseren van bijzondere evenementen.
2.2 Eiseres heeft verweerder verzocht haar voor het jaar 2011 een subsidie te verlenen van € 67.340,-- voor het uitvoeren van deze werkzaamheden.
2.3 Verweerder heeft eiseres een subsidie verleend van € 0,00 en zich daarbij gebaseerd op de artikel 3, derde lid, artikel 8, derde lid en 14 van de Algemene Subsidieverordening Haarlemmermeer (ASV).
Hij overweegt daarbij dat in artikel 3, derde lid, van de ASV is bepaald dat geen subsidie wordt verleend indien de subsidievrager over voldoende middelen beschikt de activiteiten zelf te financieren. Hieronder valt ook een deel van de algemene reserve, voor zover deze meer is dan een in artikel 8 ASV Pro vastgesteld percentage van de exploitatielasten.
2.4 De algemene reserve van eiseres bedroeg per eind 2009 € 162.857,--. Dit bedrag overstijgt 5% van de exploitatielasten (€ 11.833,65) met meer dan de gevraagde subsidie. Verweerder heeft vervolgens met toepassing van artikel 14 van Pro de ASV, de subsidieverlening aan eiseres op € 0,00 bepaald. Dit besluit heeft hij in bezwaar gehandhaafd. Eiseres heeft hiertegen beroep ingesteld.
Wettelijk kader
2.5 In artikel 3 van Pro de ASV is – onder meer – als algemene eis gesteld dat slechts gesubsidieerd wordt indien de aanvrager de te subsidiëren activiteiten niet uit eigen middelen en of middelen van derden kan bekostigen.
In artikel 8 ASV Pro is bepaald dat:
“1. Bij een aanvrager die een prestatiesubsidie ontvangt, mag de hoogte van de algemene reserve niet meer bedragen dan 5% van de totale exploitatielasten van de aanvrager in het jaar voorafgaand aan het jaar waarin de aanvraag wordt gedaan.
2. Bij aanvragers die andere vormen van subsidie dan de prestatie- of eenmalige subsidie ontvangen, mag de hoogte van de algemene reserve niet meer bedragen dan 10% van de totale exploitatielasten in het jaar voorafgaand aan het jaar waarin de aanvraag wordt gedaan.
3. Indien de hoogte van de algemene reserve de in lid 1 en 2 genoemde percentages overschrijdt, wordt het meerdere in mindering gebracht op de te verlenen subsidie.
4. Het college kan, al dan niet op een daartoe strekkend verzoek, afwijken van het genoemde percentage in lid 1 en 2.”
In artikel 14, eerste lid, van de ASV is bepaald dat de subsidie wordt verleend als geen van de weigeringsgronden zoals genoemd in artikel 35 ASV Pro zich voordoen.
In artikel 35, aanhef en onder d van de ASV is bepaald dat de subsidieverstrekking, naast de in artikel 4.25 en artikel 4.35 van de Awb genoemde gevallen, geweigerd wordt indien een gegronde reden bestaat dat de aanvrager ook zonder de subsidieverstrekking over voldoende gelden kan beschikken om de kosten van de activiteiten te dekken, hetzij uit eigen middelen, hetzij uit middelen van derden.
De rechtbank overweegt als volgt.
2.6 Het uitgangspunt van verweerder, zoals neergelegd in artikel 3, derde lid, van de Algemene Subsidieverordening Haarlemmermeer (hierna: ASV), dat geen subsidie wordt verleend indien de subsidievrager over voldoende middelen beschikt om de activiteiten zelf te financieren, acht de rechtbank niet onredelijk.
2.7 Vast staat dat eiseres ten tijde hier in geding over een algemene reserve beschikte, die de in artikel 8 van Pro de ASV toegestane grens te boven ging, zodat er voor verweerder grond bestond om nader te beoordelen of subsidiëring op grond van de ASV mogelijk was.
2.8 Eiseres heeft meerdere redenen aangevoerd waarom, naar haar mening, de algemene reserve niet (volledig) mag worden meegenomen bij de beoordeling van het subsidieverzoek.
2.9 Allereerst heeft zij aangevoerd dat verweerder ter uitvoering van de Wga rijksgelden ontvangt ter instandhouding van een antidiscriminatievoorziening en dat bij het vaststellen van de Verordening inrichting antidiscriminatievoorziening Wet gemeentelijke antidiscriminatievoorzieningen, verweerder eiseres als uitvoerder van deze werkzaamheden is aangewezen. De toegekende bijdrage gaat nu niet naar het doel waarvoor deze bestemd is, aldus eiseres. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat, nu eiseres een aanvraag om subsidie voor de werkzaamheden heeft ingediend, bij zijn beslissing de regels gelden met betrekking tot subsidieverlening. Ter zitting is daaraan nog toegevoegd dat de Wga-gelden niet zijn geoormerkt.
2.10 De rechtbank is van oordeel dat verweerder de aanvraag van eiseres terecht als een subsidieaanvraag heeft behandeld. De omstandigheid dat verweerder rijksgelden ontvangt in verband met de plichten die voortvloeien uit de Wga leidt niet tot de conclusie dat verweerder gehouden is eiseres voor het verrichten van de werkzaamheden subsidie te verlenen. Zoals ter zitting is besproken kan de financiering voor de verrichte werkzaamheden ook op een andere wijze plaatsvinden. Deze beroepsgrond van eiseres faalt derhalve.
2.11 Vervolgens heeft eiseres aangevoerd dat verweerder slechts voor een bedrag van
€ 6.386,-- aan de opbouw van haar reserve heeft bijgedragen. Eiseres heeft er daarbij op gewezen dat zij werkzaam is voor verschillende gemeenten, die verschillende subsidieverordeningen hebben, waaruit voor eiseres verplichtingen voortvloeien waaraan zij niet meer zal kunnen voldoen, indien het besluit van verweerder standhoudt. Zo hebben verschillende gemeenten in hun verordening opgenomen dat het verschil tussen kosten en subsidie ten gunste dan wel ten laste van de algemene reserves gebracht moeten worden. De berekeningsmethodiek is volgens eiseres onjuist in artikel 8 ASV Pro opgenomen. Daarin wordt immers geen rekening gehouden met subsidieverstrekking door verschillende subsidieverstrekkers. Volgens eiseres verzet ook het systeem van de Awb zich ertegen enkel de ‘eigen subsidie’ te betrekken bij de hoogte van de algemene reserve.
2.12 De rechtbank merkt dienaangaande op dat in de artikelen 8 en 35 van de ASV geen onderscheid wordt gemaakt ten aanzien van de bron waaruit de reserves zijn ontstaan. Zolang er voldoende gelden beschikbaar zijn in de algemene reserve dienen deze eerst te worden aangesproken alvorens tot subsidiëring kan worden overgegaan. Achtergrond voor dit uitgangspunt is dat subsidie bedoeld is om tekorten op te vangen en niet om (eindeloos) reserves op te bouwen. Verder is ter zitting gebleken dat andere subsidiegevers van eiseres met betrekking tot de subsidieverlening over 2011 geen rekening hebben gehouden met de bij eiseres aanwezige reserve. Voor verweerder bestond derhalve geen aanleiding rekening te houden met de subsidieverlening door andere subsidiegevers. Ten aanzien van de stelling van eiseres dat de bepalingen in de ASV in strijd zijn met de in artikel 4:72 van Pro de Awb neergelegde bepaling dat indien door de subsidie vermogen is ontstaan bij de subsidieontvanger, subsidiegelden naar evenredigheid van de mate waarin is bijgedragen terug dienen vloeien naar de subsidieverstrekker, merkt de rechtbank op dat verweerder de facultatieve afdeling van de Awb (4.2.8) waarin deze bepaling is opgenomen, niet van toepassing heeft verklaard. Deze beroepsgronden van eiseres falen daarom eveneens.
2.13 Vervolgens heeft eiseres aangevoerd dat verweerder van zijn afwijkingsbevoegdheid, als bedoeld in artikel 8, vierde lid, ASV, gebruik had dienen te maken. Eiseres heeft er daarbij op gewezen dat het wegens de te verwachten bezuinigingen van belang is over reserves te beschikken om deze te kunnen opvangen. De opgebouwde reserve is bedoeld om de personeelskosten te kunnen blijven voldoen en/of afvloeiings¬regelingen te betalen.
2.14 De rechtbank deelt in deze het standpunt van verweerder dat nog geen concreet zicht bestaat op gedwongen ontslagen waarvoor een afzonderlijke voorziening mogelijk zou zijn. Voorts heeft verweerder eiseres meerdere malen gewezen op de mogelijkheid om ten behoeve van deze personeelskosten een zogenaamd bestemmingsreserve aan te leggen. Ook deze beroepsgrond kan niet slagen.
2.15 Met betrekking tot de volgens eiseres te trage besluitvorming overweegt de rechtbank dat eiseres in elk geval met de brief van 14 oktober 2010 van verweerder op de hoogte is gesteld van het voornemen de subsidieverlening op € 0,00 te stellen. Verder heeft verweerder bij de subsidieverleningen voor 2009 en 2010 eiseres erop gewezen dat de hoogte van de reserve van eiseres invloed zou gaan hebben op de subsidieverlening. Verweerder heeft eiseres daarmee voldoende in de gelegenheid gesteld zich voor te bereiden op de nieuwe situatie. Deze beroepsgrond faalt dan ook.
2.16 Eiseres heeft tenslotte aangevoerd dat verweerder ten onrechte besloten heeft om de subsidie wel te verlenen doch het uit te keren bedrag op € 0,00 te stellen. Eiseres ontvangt op deze wijze geen subsidie maar wordt wel gehouden aan de voorwaarden van de verlening. Eiseres acht dit in strijd met titel 4:2 van de Awb. Kern van het systeem van subsidieverlening in de Awb is immers dat tegenover verstrekking van een subsidiebedrag verplichtingen staan onder meer bestaande uit het verrichten van bepaalde activiteiten. Door het besluit in deze vorm te nemen wordt eiseres verplicht alle taken voor de gemeente te verrichten terwijl zij daarvoor niet wordt uitbetaald.
2.17 Verweerder heeft uiteengezet dat er bewust voor gekozen is om een besluit tot subsidieverlening te nemen, gebaseerd op het bepaalde in artikel 8 ASV Pro. Naar zijn mening kan op deze wijze, indien er sprake is van wijziging van omstandigheden, bij de subsidievaststelling alsnog een voor eiseres gunstiger besluit worden genomen. Deze keuze voor subsidieverlening brengt naar de mening van verweerder, echter wel met zich mee dat eiseres verplicht is om de in de subsidieaanvraag genoemde werkzaamheden voor de gemeente uit te voeren.
2.18 De rechtbank is van oordeel dat het beroep van eiseres op dit punt doel treft. Gelet op het bepaalde in artikel 3, derde lid, artikel 35 aanhef Pro en onder d en artikel 14, eerste lid, van de ASV bestond er, op het moment dat verweerder vaststelde dat er een gegronde reden bestond dat de aanvrager ook zonder de subsidieverstrekking over voldoende gelden kon beschikken om de kosten van de activiteiten te dekken, voor verweerder een imperatieve verplichting om de subsidieverstrekking te weigeren. De rechtbank merkt daarbij nog op dat de overweging van verweerder dat eiseres zich met de verlening van een subsidie van € 0,00 in een gunstigere positie zou bevinden dan bij weigering, op onjuiste gronden berust. Het in de subsidieverlening vermelde bedrag (in overeenstemming met artikel 14, tweede lid, ASV) betreft namelijk het maximumbedrag van de subsidie. In tegenstelling tot het door verweerder ingenomen standpunt behoort het dan ook niet tot de mogelijkheden dat de subsidie voor eiseres voor het jaar 2011 op meer dan € 0,00 wordt vastgesteld. Ook de constatering van verweerder dat eiseres verplicht zou zijn om voor een subsidie van € 0,00 de werkzaamheden niettemin uit te voeren is onjuist. Onder subsidie dient, blijkens artikel 4:21 van Pro de Awb te worden verstaan de aanspraak op financiële middelen door een bestuursorgaan verstrekt met het oog op bepaalde activiteiten van de aanvrager. Gelet op deze definitie ligt het voor de hand dat wanneer geen financiële middelen worden verstrekt de aanvrager ook geen activiteiten behoeft te verrichten.
2.19 Het voorgaande leidt tot de conclusie dat het besluit geen stand kan houden, omdat verweerder eiseres verplichtingen tot het verrichten van prestaties heeft opgelegd, terwijl daar geen subsidieverlening tegenover staat. Het besluit zal worden vernietigd wegens strijd met de artikelen 14 en 35 van de ASV.
2.20 De rechtbank ziet aanleiding zelf in de zaak te voorzien door te bepalen dat subsidie wordt geweigerd.
2.21 Het vorenstaande laat overigens onverlet dat verweerder op grond van de Wga gehouden was bepaalde taken in het kader van de antidiscriminatievoorziening te laten verrichten en dat eiseres deze taken heeft verricht. Weliswaar behoeft verweerder, zoals hiervoor onder rechtsoverweging 2.10 is overwogen, eiseres daarvoor geen subsidie te verlenen, maar dat betekent nog niet dat het redelijk is dat verweerder de voor haar verrichte taken geheel kosteloos heeft ontvangen.
2.22 Het beroep is gegrond. De rechtbank ziet aanleiding voor een proceskostenveroordeling als hierna bepaald.
3. Beslissing
De rechtbank:
3.1 verklaart het beroep gegrond;
3.2 vernietigt het bestreden besluit van 10 mei 2011;
3.3 herroept het besluit van 15 december 2010;
3.4 bepaalt dat aan eiseres de subsidie voor het jaar 2011 wordt geweigerd;
3.5 veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Haarlemmermeer in de door eiseres gemaakte proceskosten tot een bedrag van in totaal € 874,-- te betalen aan eiseres;
3.6 gelast dat de gemeente Haarlem het door eiseres betaalde griffierecht van € 302,-- aan haar vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door mr. W.J.A.M. van Brussel, voorzitter van de meervoudige kamer, en mrs. J.M. Janse van Mantgem en C.E. Heyning - Huydecoper, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.H. Bosveld, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 30 december 2011.
De griffier is buiten staat de uitspraak te ondertekenen.
afschrift verzonden op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak staat hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA Den Haag. Het hoger beroep dient te worden ingesteld door het indienen van een beroepschrift binnen zes weken onmiddellijk liggend na de dag van verzending van de uitspraak door de griffier.