Uitspraak
RECHTBANK HAARLEM
Sector bestuursrecht
zaaknummer: AWB 11 - 4988
uitspraak van de meervoudige kamer van 3 december 2012
in de zaak van:
Bakker Bouwprojecten & Projectadviezen B.V.,
gevestigd te Kwadijk,
eiseres,
gemachtigde: mr. N.A. Luijten, advocaat te Naarden,
tegen:
het college van burgemeester en wethouders van Wormerland,
verweerder,
gemachtigde: mr. G. Kramer, advocaat te Alkmaar,
derde partij,
ProWinko Nederland B.V.
gevestigd te Amsterdam,
gemachtigde: mr. C. Burgemeestre, advocaat te Amsterdam.
1. Procesverloop
Bij besluit van 12 april 2011 (het primaire besluit) heeft verweerder geweigerd bouwvergunning te verlenen voor het oprichten van een hotel met restaurant en conferentiezalen op het perceel [adres].
Bij besluit van 9 augustus 2011 (het bestreden besluit) heeft verweerder het daartegen door eiseres gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Daarbij heeft verweerder verwezen naar het advies van 1 augustus 2011 van de Commissie bezwaarschriften Wormerland.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft op de zaak betrekking hebbende stukken ingezonden en een verweerschrift ingediend.
Het beroep is behandeld ter zitting van 11 september 2012 samen met het beroep in de zaak van de derde partij tegen verweerder. Eiseres is ter zitting vertegenwoordigd door [naam], bijgestaan door zijn gemachtigde en mr. R. Sieben. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door mr. M.P.A. Balder, kantoorgenoot van mr. G. Kramer, vergezeld van E. Bressers, werkzaam bij de gemeente Wormerland. De derde partij is ter zitting vertegenwoordigd door [namen], bijgestaan door de gemachtigde en diens kantoorgenoot mr. M.T.H. de Gaay-Fortman.
2. Overwegingen
2.1 De rechtbank neemt de volgende, door partijen niet betwiste, feiten als vaststaand aan. Op 30 juni 2008 heeft eiseres een bouwvergunning aangevraagd voor het oprichten van een hotel met restaurant en conferentiezalen. Het bouwplan is in strijd met het bestemmingsplan ‘Landelijk Gebied Wormerland’, zodat de verlening van vrijstelling noodzakelijk is om het bouwplan te kunnen realiseren. Tot 6 juli 2010 was het college van burgemeester en wethouders (het college) bij delegatie bevoegd daarover te beslissen. Op 19 maart 2009 is tussen de gemeente Wormerland en eiseres een overeenkomst gesloten in verband met de afwikkeling van planschade, waarin onder meer is opgenomen dat de gemeente uit eerste onderzoek niet is gebleken van doorslaggevende planologische beletselen om mee te werken en waarin is overeengekomen dat de gemeente de planologische maatregel in de openbare voorbereidingsprocedure zal brengen. Bij collegebesluit van 14 juli 2009 is voorts beslist dat afhankelijk van een aantal aspecten – waaronder de behandeling van het plan in de voorronde van de gemeenteraad – zal worden besloten over de wenselijkheid om vrijstelling te verlenen. Op verzoek van het college heeft eiseres vervolgens diverse onderzoeken (laten) verricht(en). De voorronde van de gemeenteraad van Wormerland (de raad) heeft plaatsgevonden op 25 augustus 2009. De raad heeft daarbij geen besluit genomen, maar de besluitvorming uitgesteld in afwachting van informatie over het tijdspad van een mogelijke totale dan wel partiële herziening van het structuurplan Wormerland. Bij raadsbesluit van 6 juli 2010 heeft de raad onder meer het delegatiebesluit ten aanzien van de beslisbevoegdheid over verzoeken om vrijstelling ingetrokken en die bevoegdheid derhalve weer aan zich getrokken. Bij raadsvoorstel van 2 maart 2011 heeft het college de raad voorgesteld geen medewerking te verlenen aan het starten van een vrijstellingsprocedure. Bij raadsbesluit van 29 maart 2011 heeft de raad van de gemeente Wormerland geweigerd vrijstelling als bedoeld in artikel 19, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) te verlenen. Als gevolg daarvan heeft het college de bouwvergunning geweigerd.
2.2 Eiseres heeft ten eerste betoogd dat verweerder in het bestreden besluit voorbij is gegaan aan de ‘concentratie van rechtsbescherming’. Het bezwaar was tevens gericht tegen de weigering vrijstelling te verlenen, maar door verweerder uitsluitend aangemerkt als gericht tegen de weigering om bouwvergunning te verlenen.
2.3 Op 1 juli 2008 is de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) in werking getreden en de WRO komen te vervallen. Met de invoering van de Wro is ook artikel 49, vijfde lid, Woningwet vervallen. Op bouwplannen van voor 1 juli 2008 is op grond van artikel 9.5.1 van de Invoeringswet Wro de oude wetgeving evenwel van toepassing gebleven.
Ingevolge artikel 49, vijfde lid, van de Woningwet zoals die wet luidde vóór 1 juli 2008 wordt de verlening van de vrijstelling geacht voor de mogelijkheid van beroep ingevolge hoofdstuk 8 van de Awb deel uit te maken van de beschikking waarop zij betrekking heeft. Hieruit moet worden afgeleid dat de wetgever een concentratie van rechtsbescherming voor ogen heeft gehad om aldus onnodige procedures te voorkomen. Voor zover vrijstelling is vereist teneinde bouwvergunning voor een project te kunnen verlenen, kan tegen het besluit op het vrijstellingsverzoek worden opgekomen in het kader van de beschikking op een voor dat project ingediende bouwaanvraag. Ten onrechte heeft verweerder het bezwaarschrift als uitsluitend gericht tegen de verleende bouwvergunning opgevat. Deze grond slaagt derhalve.
2.4 Eiseres heeft voorts aangevoerd dat het bestreden besluit in strijd met het vertrouwensbeginsel is genomen. Uit het collegebesluit van 14 juli 2009 moet volgens eiseres worden opgemaakt dat verweerder het voornemen had om het bouwplan in openbare voorbereidingsprocedure te brengen. Voorts stelt eiseres dat uit het raadsverslag van 25 augustus 2009 van de openbare voorronde blijkt dat de meerderheid van de gemeenteraad positief staat tegenover het bouwplan. Ook op basis van de tussen verweerder en eiseres gesloten overeenkomst stelt eiseres dat zij erop mocht vertrouwen dat verweerder het bouwplan ten minste in openbare voorbereidingsprocedure zou brengen, nu het college daartoe op grond van de overeenkomst verplicht was. De raad is volgens eiseres, als ware hij rechtsopvolger van het college, eveneens gebonden aan de overeenkomst. De overeenkomst is gesloten op het moment dat het college nog beslissingsbevoegd was en de enkele wijziging van politieke verhoudingen is geen omstandigheid op grond waarvan de raad de overeenkomst naast zich neer mag leggen, aldus eiseres. Daarnaast stelt eiseres dat de raad, gelet op het gewekte vertrouwen, geenszins heeft gemotiveerd waarom hij van gedachten is veranderd. Daarbij komt dat er geen afzonderlijke, ruimtelijke motivering is gegeven voor de weigering vrijstelling te verlenen, maar dat slechts is verwezen naar de afwijzing van het bouwplan van een andere projectontwikkelaar, dat tevens betrekking had op de bouw van een hotel, aldus eiseres.
2.5 De bevoegdheid om krachtens artikel 19 van Pro de WRO vrijstelling te verlenen is een discretionaire bevoegdheid, waarbij de rechter de beslissing terughoudend moet toetsen. Dat wil zeggen dat hij zich moet beperken tot de vraag of de raad in redelijkheid tot zijn besluit op het verzoek heeft kunnen komen.
2.6 Gelet op jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (zie onder meer de uitspraak van 15 juni 2011, LJN: BQ7946) kan aan het bestuursorgaan niet de bevoegdheid worden ontzegd om bij het volgen van de vrijstellingsprocedure terug te komen van de aanvankelijke bereidheid om met toepassing van artikel 19 van Pro de WRO medewerking te verlenen aan de realisering van het bouwplan. Wel zal het bestuursorgaan bij het alsnog weigeren om vrijstelling te verlenen deugdelijk dienen te motiveren waarom het van inzicht is veranderd. Daarbij zal het bestuursorgaan voorts de gevolgen van het bij de verzoeker om vrijstelling door de aanvankelijk uitgesproken bereidheid gewekte vertrouwen dienen af te wegen tegen de door de weigering gediende belangen en onder ogen moeten zien, of die afweging tot het verlenen van enige compensatie noopt.
2.7 Voorzover eiseres betoogt dat het college of de raad het vertrouwen hebben gewekt dat vrijstelling zou worden verleend, wordt dit verworpen. De raad noch het college hebben op enig moment het vertrouwen gewekt dat de vrijstelling zonder meer zal worden verleend. Niet voldoende is dat uit uitlatingen van het bevoegd gezag enkel een in beginsel positieve houding over het voorgenomen project blijkt. De definitieve beslissing over de verlening van de vrijstelling vindt pas plaats bij het besluit op de aanvraag, en die beslissing kan mede afhankelijk van alle in de verdere loop van de procedure naar voren gekomen feiten en belangen - ook de mogelijke belangen van derden - anders uitvallen dan het bevoegd gezag in eerste instantie heeft ingeschat. In de overeenkomst van 19 maart 2009 is ook uitdrukkelijk opgenomen dat de gemeente haar bevoegdheid houdt de gevraagde planologische maatregel alsnog te weigeren.
2.8 De rechtbank is van oordeel dat, gelet op de overeenkomst van 19 maart 2009 en de positieve houding die verweerder aanvankelijk heeft ingenomen tegenover het project, eiseres er wel gerechtvaardigd op mocht vertrouwen dat in ieder geval de uniforme openbare voorbereidingsprocedure voor het bouwplan zou worden opgestart. Dat uitsluitend een positief ontwerpbesluit volgens de uniforme openbare voorbereidingsprocedure ter inzage kan worden gelegd en de procedure voor afwijzende besluiten niet geldt, doet daar niet aan af. Op grond van het gewekte vertrouwen was verweerder gehouden een positief ontwerpbesluit met betrekking tot het bouwplan ter inzage te leggen. Deze terinzagelegging doet niet af aan de bevoegdheid de vrijstelling na afronding van de openbare voorbereidingsprocedure, al dan niet op grondslag van ingekomen zienswijzen, alsnog te weigeren.
2.9 De inbreuk op het door het college bij eiseres gewekte vertrouwen kan niet worden gerechtvaardigd door de enkele omstandigheid, dat het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan. Juist door het verlenen van vrijstelling wordt hierop een uitzondering gemaakt en met name de overeenkomst van 19 maart 2009 was daarop gericht. Rechtvaardiging kan evenmin worden gevonden in de omstandigheid dat het college en de raad bij nader inzien tot de conclusie zijn gekomen dat het bouwplan planologisch en stedenbouwkundig ongewenst is, omdat het niet past binnen de rode contour. Dat het bouwplan buiten de rode contour is gelegen, was immers al vóór het sluiten van de overeenkomst van 19 maart 2009 bekend, en vormde toen kennelijk geen belemmering. Mocht medewerking van de provincie nodig zijn, dan had het voor de hand gelegen de provincie om een formeel standpunt te vragen op basis van het voorliggende bouwplan. Zonder nadere motivering van het bestreden besluit, is de weigering vrijstelling te verlenen feitelijk gelegen in de wijziging in de politieke samenstelling van de raad na de verkiezingen, waarbij de nieuwe raad ervoor heeft gekozen thans vast te houden aan de in het coalitieakkoord gemaakte afspraak dat geen bebouwing buiten de rode contouren is toegestaan. Met die motivering heeft de raad naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende recht gedaan aan het door het college gewekte vertrouwen dat op zijn minst de uniforme openbare voorbereidingsprocedure zou worden opgestart. In de stelling dat vrijstelling moet worden geweigerd omdat voor een ander bouwplan voor een hotel op een nabijgelegen locatie eveneens vrijstelling is geweigerd, kan evenmin een deugdelijke motivering worden gevonden voor het gewijzigde inzicht. De rechtbank neemt bij het vorenstaande tevens in aanmerking dat sprake is van een zeer lang tijdsverloop en dat de termijn om op het vrijstellingsverzoek te beslissen ten tijde van het terugnemen van de beslisbevoegdheid door de raad ruimschoots was verstreken. Hierdoor zijn door of namens eiseres de benodigde onderzoeken ter onderbouwing van de vrijstelling mogelijk onnodig verricht.
2.10 Gelet op het voorgaande heeft de raad niet deugdelijk gemotiveerd waarom, in tegenstelling tot het door het college gewekte vertrouwen dat vrijstelling zal worden verleend, alsnog medewerking aan het bouwplan wordt geweigerd. De raad heeft bovendien geen ruimtelijke aspecten aan de weigering ten grondslag gelegd. Het bestreden besluit komt derhalve voor vernietiging in aanmerking wegens strijd met artikel 7:12 van Pro de Algemene wet bestuursrecht. Het vertrouwensbeginsel brengt voorts met zich dat de raad in zijn belangenafweging rekening had moeten houden met de overeenkomst van 19 maart 2009 en tevens had moeten onderzoeken of er aanleiding tot compensatie bestond. In het nieuw te nemen besluit zal de raad dit alsnog moeten doen. Daarbij dient de raad zich te realiseren dat er planologisch relevante verschillen bestaan tussen het onderhavige bouwplan op gronden waarop het bestemmingsplan te onderscheiden functies en gebruik reeds toe staat en het bouwplan voor een hotel aan de [adres], zoals ook ter zitting aan de orde is gesteld door eiseres.
2.11 Tot slot heeft eiseres betoogd dat verweerder haar aanvraag ten onrechte aan de Provinciale Ruimtelijke Verordening Structuurvisie van de provincie Noord-Holland (hierna: Prvs) heeft getoetst. Volgens eiseres is de Prvs niet van toepassing, nu haar verzoek vóór de inwerkingtreding van de Wet ruimtelijke ordening (Wro) is ingediend - zodat derhalve niet de WRO maar de Wro op de aanvraag van toepassing is - terwijl de provinciale verordening is gebaseerd op de Wro. Eiseres heeft voorts gewezen op het overgangsrecht zoals neergelegd in artikel 9.1.10 van de Invoeringwet Wet ruimtelijke ordening.
2.12 Het recht zoals dat gold vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Wro is ingevolge artikel 9.1.10 van de Invoeringswet Wro van toepassing op deze zaak, nu het verzoek om vrijstelling is ingediend vóór dat tijdstip. Nu de Prvs op 21 juni 2010 in werking is getreden, diende deze verordening bij de beoordeling buiten toepassing te blijven. Deze grond slaagt derhalve.
2.13 Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit moet worden vernietigd. Voor toepassing van de bestuurlijke lus ziet de rechtbank geen aanleiding, gelet op het feit dat partijen ter zitting hebben aangegeven de voorkeur te geven aan een einduitspraak van de rechtbank in verband met de mogelijkheid van hoger beroep.
2.14 Voorts bestaat aanleiding voor een proceskostenveroordeling ten aanzien van verweerder. De kosten worden aan de hand van het Besluit proceskosten bestuursrecht gesteld op € 874,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting) voor door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
3. Beslissing
De rechtbank:
3.1 verklaart het beroep gegrond;
3.2 vernietigt het bestreden besluit van 9 augustus 2011;
3.3 veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten tot een bedrag van in totaal € 874,-, te betalen aan eiseres;
3.4 gelast dat verweerder het door eiseres betaalde griffierecht van € 302,- aan haar vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door mr. W.J. van Brussel, voorzitter van de meervoudige kamer, en mr. G. Guinau en mr. S.M. van Velsen, leden, in tegenwoordigheid van R.I. ten Cate, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 3 december 2012.
afschrift verzonden op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak staat hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA Den Haag. Het hoger beroep dient te worden ingesteld door het indienen van een beroepschrift binnen zes weken onmiddellijk liggend na de dag van verzending van de uitspraak door de griffier.
Let wel:
Gegrondverklaring van het beroep betekent niet dat eiseres op alle onderdelen van het beroep gelijk heeft gekregen. In de uitspraak heeft de rechtbank in rechtsoverweging 2.7 uitdrukkelijk en zonder voorbehoud een beroepsgrond verworpen. Als eiseres het daarmee niet eens is en wil voorkomen dat dit oordeel van de rechtbank komt vast te staan, zal zij tegen deze uitspraak hoger beroep moeten instellen.