Uitspraak
RECHTBANK Haarlem
Sector bestuursrecht
zaaknummer: AWB 12/3753
uitspraak van de meervoudige kamer van 3 december 2012 in de zaak tussen
[eisers] e.a., te [woonplaats], eisers
(gemachtigde: mr. W.J.R.M. Welschen),
en
de raad van de gemeente Bloemendaal, verweerder
(gemachtigde: mr. W. Lever, advocaat te Leiden).
Procesverloop
Bij besluit van 22 december 2011 heeft verweerder beslist ‘de kennisgeving van het initiatief tot het houden van een referendum over het geven van een ontwerpopdracht voor de uitbreiding en verbouwing van het gemeentehuis in Overveen voor een bedrag van € 401.500 voor kennisgeving aan te nemen’. In dit besluit heeft verweerder ‘het initiatief niet referendabel’ geacht (besluit I).
Bij afzonderlijk besluit van 22 december 2011 heeft verweerder ingestemd met het voorlopig ontwerp voor de renovatie en uitbreiding van het gemeentehuis en het college van burgemeester en wethouders de opdracht gegeven te starten met de uitvoering van de definitieve ontwerpfase en hiervoor een krediet beschikbaar te stellen van € 401.500,- als onderdeel van de totale investeringslasten (besluit II).
Bij besluit van 27 juni 2012 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eisers tegen besluit I gegrond verklaard, maar dit besluit onder aanvulling van de motivering in stand gelaten. Het bezwaar tegen besluit II is niet-ontvankelijk verklaard. Verweerder heeft daarbij verwezen naar het advies van de Commissie van advies voor bezwaar- en beroepschriften van 26 maart 2012.
Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 13 november 2012. Eisers [eisers] en [naam] zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, alsmede door A. van der Wees en R. Vernooij, werkzaam bij de gemeente Bloemendaal.
Overwegingen
1. Het bestreden besluit heeft betrekking op het volgende. Eisers hebben op 15 december 2011 een kennisgeving van het initiatief tot het houden van een referendum ingediend over het raadsbesluit met betrekking tot het geven van een opdracht voor het maken van een ontwerp voor de uitbreiding en verbouwing van het gemeentehuis voor een bedrag van € 401.500,-. Verweerder heeft dit initiatief niet referendabel geacht, omdat het – kort gezegd – valt onder de uitzonderingsgronden van de Referendumverordening Bloemendaal 2009. Onder aanvulling van de motivering heeft verweerder dit standpunt in het bestreden besluit gehandhaafd. Het bezwaar van eisers, gericht tegen besluit II, heeft verweerder niet-ontvankelijk geacht, omdat eisers niet rechtstreeks belanghebbend zijn, geen sprake is van een extern rechtsgevolg en besluit II voorts ziet op de voorbereiding van een privaatrechtelijke rechtshandeling, waartegen op grond van artikel 8:3 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) geen beroep kan worden ingesteld.
Besluit I
2. Artikel 3 van Pro de Referendumverordening Bloemendaal 2009 (hierna: Referendum-verordening) luidt -voor zover thans van belang- als volgt:
Een referendum kan niet worden gehouden over:
i. besluiten die naar het oordeel van de raad hun grondslag vinden in een eerder genomen beslissing waarover een referendum is gehouden of kon worden gehouden;
k. besluiten waarvan de inwerkingtreding of uitvoering niet kan worden uitgesteld vanwege de daarmee gemoeide spoedeisende gemeentelijke belangen.
3. Eisers hebben aangevoerd dat in de Referendumverordening expliciet is bepaald dat besluiten die naar het oordeel van de raad hun grondslag vinden in een eerder genomen beslissing waarover een referendum is gehouden of kon worden gehouden vallen onder de uitzondering. Eisers benadrukken dat het daarbij gaat om één eerdere beslissing ten aanzien waarvan reeds een referendum is gehouden of kon worden gehouden. Verweerder heeft in zijn besluitvorming gewezen op drie eerdere beslissingen en heeft bovendien niet gemotiveerd of ten aanzien daarvan een referendum kon worden gevraagd. Voorts hebben eisers onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 23 november 2011 (LJN: BU5420) gesteld dat het feit dat het raadsbesluit van 22 december 2011 voortvloeit uit het raadsbesluit van 26 mei 2011 niet betekent dat het raadsbesluit van 22 december 2011 reeds daarom niet referendabel is. Van belang is in dit verband of aan het raadsbesluit van 22 december 2011 wezenlijk nieuwe aspecten worden toegevoegd, aldus eisers. Daarvan is volgens eisers sprake, nu in de fase van het definitief ontwerp, waarop het raadsbesluit van 22 december 2011 ziet, alle eerdere beslissingen bij elkaar worden gebracht en voorlopige ideeën concreet worden. Bovendien werden de kosten voor huisvesting in het raadsbesluit van 26 mei 2011 nog geraamd op negen miljoen euro, terwijl in het raadsbesluit wordt uitgegaan van dertien miljoen euro. Deze kostenstijging is naar de mening van eisers onaanvaardbaar hoog en mede daarom wensen eisers een referendum. De kostenstijging moet aldus volgens eisers ook als een nieuw aspect van wezenlijk belang worden aangemerkt.
4. In het bestreden besluit heeft verweerder met name verwezen naar hetgeen de voorzieningenrechter in de uitspraak van 23 januari 2012 ten aanzien van de uitzonderingsgrond in artikel 3, onder i, van de Referendumverordening heeft overwogen. In het verweerschrift heeft verweerder de besluitvorming als volgt toegelicht. Bij raadsbesluit van 25 juni 2009 heeft de raad ingestemd met de Projectopdracht Centrale Huisvesting gemeentelijke organisatie. In het raadsbesluit van 1 juni 2010 heeft de raad het college opdracht gegeven om de centrale huisvesting van de gemeente verder uit te werken in een gedetailleerd, ruimtelijk, functioneel en technisch programma van eisen. In het raadsbesluit van 26 mei 2011 heeft de raad het programma van eisen vastgesteld, daarmee de definitiefase van het project gemeentelijke huisvesting afgesloten en voor de uitvoering van een voorlopig ontwerp een voorbereidingskrediet van € 220.000,- beschikbaar te stellen. Verweerder stelt dat al deze besluiten referendabel waren en dat eisers destijds reeds om een referendum hadden moeten verzoeken.
Verweerder stelt voorts dat voor dit beroep slechts van belang is de vraag of het raadsbesluit van 26 mei 2011 een beslissing is waarover een referendum kon worden gehouden. Deze vraag beantwoordt verweerder bevestigend, nu met dit raadsbesluit duidelijk was dat de raad het project wenste. Als gevolg daarvan zijn ook contracten gesloten met onder meer een architect, een projectleider en andere adviseurs. Het raadsbesluit van 22 december 2011 is het resultaat en de uitwerking van het raadsbesluit van 26 mei 2011 en vindt zijn directe grondslag daarin, aldus verweerder. In dit verband heeft verweerder verwezen naar de uitspraak van de Afdeling van 3 augustus 2005 (LJN: AU0412). Voorts betwist verweerder dat een referendum over eerdere beslissingen zinloos zou zijn, nu met het raadsbesluit van 26 mei 2011 duidelijk was dat de raad het project wenste en dat ter realisatie daarvan de opdracht werd gegeven om een voorlopig ontwerp te maken.
5. De rechtbank stelt voorop dat verweerder bij toepassing van artikel 3 van Pro de Referendumverordening beoordelingsvrijheid heeft, zodat de rechter terughoudend dient te toetsen.
6. Niet geoordeeld kan worden dat verweerder zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het raadsbesluit van 22 december 2011 zijn grondslag vindt in het besluit van 26 mei 2011, waarover een referendum kon worden gehouden. Met het nemen van het besluit van 26 mei 2011 heeft de raad duidelijk gemaakt dat hij achter het project tot renovatie en uitbreiding van het gemeentehuis staat en is een einde gekomen aan het onderzoeks- en definitietraject. Dit was het moment voor eisers om een referendum te vragen. Het raadsbesluit van 22 december 2011 vloeit daaruit voort en vindt zijn grondslag daarin. Dat met het raadsbesluit van 22 december 2011 een nieuwe fase van het project is ingeluid, betekent - anders dan eisers stellen - niet dat daarmee opnieuw gelegenheid ontstaat tot het houden van een referendum over een nieuw gemeentehuis. Deze grond slaagt aldus niet.
7. Nu het standpunt van verweerder dat het besluit van 22 december 2011 niet referendabel is op grond van artikel 3, aanhef en onder i, van de Referendumverordening in rechte stand houdt, komt de rechtbank niet toe aan de bespreking van de beroepsgrond met betrekking tot de weigeringsgrond van artikel 3, aanhef en onder k, van de Referendumverordening.
8. De rechtbank overweegt ten overvloede dat het het overwegen waard is voor verweerder om, naarmate het besluitvormingsproces complexer wordt, in het vervolg duidelijk aan te geven tot welk moment in dit proces naar het oordeel van verweerder de mogelijkheid bestaat voor burgers tot het aanvragen van een referendum. Dit mede omdat artikel 3 van Pro de Referendumverordening verweerder weliswaar beoordelingsvrijheid geeft, maar naar het oordeel van de rechtbank ook een verantwoordelijkheid met zich brengt voor verweerder om duidelijk te maken welke besluiten verweerder al dan niet referendabel acht. Hiermee zouden ingewikkelde juridische debatten tussen burgers en de gemeente kunnen worden voorkomen.
Besluit II
9. Eisers hebben aangevoerd dat besluit I en II samenhangende besluiten zijn, die tezamen bepalend zijn voor de vraag of verweerder op goede gronden heeft geweigerd een referendum te houden. In onderlinge samenhang bezien zijn beide besluiten volgens eisers in het kader van de Referendumverordening op rechtsgevolg gericht en vormt besluit II derhalve een appellabel besluit waarbij eisers zichzelf belanghebbend achten. Ter onderbouwing van hun standpunt hebben eisers gewezen op de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank ’s-Gravenhage van 16 november 2011 (LJN: BV0654).
10. Verweerder heeft zich in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat het bezwaar van eisers tegen besluit II reeds niet-ontvankelijk is, omdat zij niet als belanghebbenden in de zin van artikel 1:2 van Pro de Awb kunnen worden aangemerkt. Door opdracht te geven aan het college tot uitvoering van de definitieve ontwerpfase, noch door het ter beschikking stellen van geld door de raad, worden eisers naar de mening van verweerder rechtstreeks in hun belangen geraakt. Voorts stelt verweerder dat besluit II een extern rechtsgevolg ontbeert. Tot slot heeft verweerder gesteld dat besluit II ziet op de voorbereiding van een privaatrechtelijke rechtshandeling tot het contracteren van architecten voor de uitwerking van het definitieve ontwerp van het gemeentehuis. Gelet op artikel 8:3 van Pro de Awb kan daartegen geen beroep worden ingesteld, zodat gelet op het bepaalde in artikel 7:1 van Pro de Awb ook geen bezwaar open staat, aldus verweerder.
11. De rechtbank stelt vast dat besluit II ziet op de voorbereiding van (een) privaatrechtelijke rechtshandeling(en). Het raadsbesluit is gericht op het teweegbrengen van privaatrechtelijke rechtsgevolgen, zoals het – als privaatrechtelijke partij – contracteren van onder meer een architect voor het definitieve ontwerp van de nieuwe huisvesting en het beschikbaar stellen van geld om die privaatrechtelijke rechtshandelingen te kunnen verrichten. Ingevolge artikel 8:3 van Pro de Awb kan geen beroep worden ingesteld tegen een besluit ter voorbereiding van een privaatrechtelijke rechtshandeling, zodat verweerder het bezwaar tegen besluit II dan ook terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard. Naar aanleiding van de door eisers genoemde uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank 's-Gravenhage merkt de rechtbank op dat het feit dat er een samenhang is tussen de besluiten I en II er niet toe kan leiden dat artikel 8:3 van Pro de Awb opzij wordt gezet.
12. Gelet op de vorenstaande overwegingen is het beroep ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. G. Guinau, voorzitter, en mr. J.M. Janse van Mantgem, en mr. drs. L. Beijen, leden, in aanwezigheid van R.I. ten Cate, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 3 december 2012.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.