Uitspraak
ARRONDISSEMENTSRECHTBANK TE LEEUWARDEN
Sector Bestuursrecht
Uitspraak ex artikel 8:70 van Pro de Algemene wet bestuursrecht
Reg.nrs.: 99/93 en 99/108 WET
Inzake de gedingen tussen:
1. de besloten vennootschap Frima Zoutindustrie B.V. (Frima),
gevestigd te Harlingen,
eiseres,
gemachtigde: mr. W. Sleijfer, advocaat te Leeuwarden,
2. [W. B.],
[S.T.],
[C.L.B.],
[K.T.],
allen wonende te Wijnaldum,
eisers,
gemachtigde: mr. P. Sipma, werkzaam bij Adure Juristen te Drachten,
en
de minister van Economische Zaken,
verweerder,
gemachtigde: mr. H.J.M. Besselink, advocaat te Den Haag.
1. Procesverloop
Bij besluiten van 17 december 1998 heeft verweerder beslist op de bezwaarschriften van eiseres en eisers, gericht tegen -voor zover hier van belang- zijn besluit van 31 juli 1998, waarbij goedkeuring is gehecht aan het ontginningsplan van Frima voor zoutwinning in het concessiegebied "Barradeel" voor de periode 1 augustus 1998 tot 1 oktober 1999.
Eisers hebben tegen dit besluit op 26 januari 1999 beroep ingesteld bij de rechtbank (reg.nr. 99/93 WET). Het beroep van eiseres is op 27 januari 1999 ingediend (reg.nr. 99/108 WET). Frima neemt als belanghebbende als bedoeld in art. 8:26 lid 1 Algemene Pro wet bestuursrecht (Awb) deel aan het eerstgenoemde geding.
Bij haar beslissing van 28 juni 1999 heeft de rechtbank het verzoek van verweerder ingewilligd om ten aanzien van een aantal gedingstukken, die in de zaak 99/93 WET zijn overgelegd, toepassing te geven aan art. 8:29 Awb Pro, in die zin dat uitsluitend de rechtbank van de stukken kennis mag nemen. Deze beslissing is aangehecht. Bij brieven van respectievelijk 6 maart 2000 en 27 maart 2000 hebben de gemachtigden van eisers en Frima de rechtbank toestemming gegeven om mede op de grondslag van die stukken uitspraak te doen.
De zaken zijn gevoegd behandeld met het beroep van eiseres, geregistreerd onder nummer 98/899 WET, ter zitting van de meervoudige kamer van de rechtbank, gehouden op 26 mei 2000. Namens Frima is mr. A.H. van der Wal, kantoorgenoot van mr. W. Sleijfer voornoemd, verschenen. Namens eisers heeft mr. P. Sipma het woord gevoerd. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. A.A. Spoel, kantoorgenote van mr. H.J.M. Besselink voornoemd.
2. Motivering
Feiten
inzake reg.nrs. 99/93 en 99/108 WET
Bij Koninklijk Besluit (KB) van 24 oktober 1994 is aan eiseres op grond van de Mijnwet 1810 en 1903 een concessie onder voorschriften verleend voor het winnen van steenzout in een gebied dat zich bevindt in de gemeenten Harlingen en Franekeradeel (de Steenzoutconcessie "Barradeel", hierna te noemen de concessie). Tegen dit besluit zijn rechtsmiddelen aangewend. Bij uitspraak van 22 augustus 1997 (reg.nr. 95/851 WET) heeft de rechtbank het beroep tegen het besluit van 19 april 1995, waarbij het besluit van 24 oktober 1994 in heroverweging is gehandhaafd, gegrond verklaard en het bestreden besluit vernietigd.
Bij KB van 19 augustus 1998, bekendgemaakt op 20 augustus 1998 (Stcrt. 1998, 157), heeft verweerder -daartoe gemachtigd door H.M. de Koningin- opnieuw beslist op de bezwaarschriften tegen het KB van 24 oktober 1994. Hierbij heeft verweerder de bezwaarschriften deels gegrond en deels ongegrond verklaard, het KB van 25 oktober 1994 herroepen en opnieuw besloten om aan eiseres een steenzoutconcessie onder (gewijzigde) voorwaarden te verlenen.
Tegen het besluit van 19 augustus 1998 heeft eiseres beroep ingesteld bij de rechtbank (reg.nr. 98/899 WET), omdat zij zich niet kan verenigen met het bepaalde in art. 11a van de concessie. Hierin is onder meer bepaald dat eiseres verplicht is om een stichting op te richten, die ten doel heeft om uitkeringen aan derden te verstrekken, indien deze derden schade aan hun eigendommen lijden, veroorzaakt door bodemdaling als gevolg van de ontginnings-werkzaamheden van eiseres. Bij uitspraak van heden heeft de rechtbank dit beroep ongegrond verklaard.
Eiseres is op grond van art. 11 lid 1 van Pro de aan de concessie verbonden voorschriften gehouden om vóór de aanvang van de ontginning van het steenzout aan de Inspecteur-Generaal der Mijnen een op de ontginningswerken betrekking hebbend ontginningsplan over te leggen. In art. 11 lid 4 is Pro bepaald dat de ontginning uitsluitend plaats mag vinden nadat de minister van Economische Zaken het ontginningsplan heeft goedgekeurd. In art. 11a lid 2 van de concessie is, voor zover hier van belang, bepaald dat bij iedere beslissing omtrent de goedkeuring van een ontginningsplan de minister van Economische Zaken ook een beslissing neemt omtrent de omvang van het schadefonds als bedoeld in art. 11a lid 1, de bedragen die de concessiehouder verplicht is om aan de stichting te betalen en de tijdstippen en de wijze waarop dit dient te geschieden.
Op 28 mei 1998 heeft eiseres bij de Inspecteur-Generaal der Mijnen een ontginningsplan voor de periode 1 juli 1998 tot 1 oktober 1999 ingediend. Bij besluit van 30 juni 1998 heeft verweerder het ontginningsplan voorwaardelijk goedgekeurd voor de periode van 1 juli 1998 tot 1 augustus 1998. Voor het overige is de beslissing in eerste instantie aangehouden. Tegen dit besluit heeft eiseres op 10 augustus 1998 een bezwaarschrift ingediend bij verweerder.
Bij besluit van 31 juli 1998 heeft verweerder het ontginningsplan voor de periode van 1 augustus 1998 tot 1 oktober 1999 onder het stellen van voorschriften goedgekeurd.
Eiseres heeft tegen dit besluit op 24 augustus 1998 een bezwaarschrift ingediend bij verweerder. Eisers hebben op 25 augustus 1998 bezwaar gemaakt.
Bij besluit van 17 december 1998 heeft verweerder als volgt op de hiervoor bedoelde bezwaarschriften beslist:
"Ik handhaaf mijn beslissing van 1-7-98 en ik herroep mijn beslissing van 31-7-98, voor zover het gaat om de periode van 11-12-98 tot 1-10-99.
Ten aanzien van die laatste periode besluit ik:
1. goedkeuring te onthouden voor de periode vanaf 1-5-99,
2. goedkeuring te verlenen voor de periode van 11-12-98 tot
1-5-99,
3. ter voldoening aan artikel 11a.2 van de concessie inzake het schadefonds het volgende te bepalen:
a. de omvang van het schadefonds bedraagt f 1.500.000,- welk bedrag Frima aan de Stichting Schadefonds verschuldigd is;
b. Frima is verplicht uiterlijk 31-12-98 f 300.000, aan de stichting te hebben betaald door overmaking van dat bedrag op de bankrekening van de stichting,
c. Frima is verplicht uiterlijk 31-12-98 ten behoeve van de stichting te voorzien in een onvoorwaardelijke en onherroepelijke bankgarantie tegenover de stichting ad
f 1.200.000, gegeven door een in Nederland gevestigde bank en lopende tot en met 1-10-99; de bankgarantie strekt tot zekerheid dat Frima f 1.200.000 aan de stichting betaalt voor zover en zodra de stichting dat nodig oordeelt; de bankgarantie voorziet erin dat de bank op eerste schriftelijk verzoek van de stichting aan de stichting een door de stichting genoemd bedrag uitbetaalt tot het maximum van f 1.200.000 is bereikt; Frima is verplicht het op 30-9-99 resterende bedrag van de garantie uiterlijk op die datum in contanten aan de stichting te hebben betaald (door overschrijving op de bankrekening van het fonds).
Daarnaast bepaal ik dat het ter goedkeuring voor te leggen ontginningsplan voor de periode na 1-5-99 een inventarisatie bevat van de samenstelling van de ondiepe ondergrond."
De standpunten van partijen
inzake reg.nr. 99/108 WET
Het beroep van eiseres is gericht tegen de onderdelen 3a t/m c van het bestreden besluit.
Eiseres acht het in de eerste plaats onjuist dat verweerder bij de vulling van het fonds rekening heeft gehouden met mogelijke schadeclaims van de gemeente Harlingen in verband met de uitbreiding van de Harlinger haven. Deze kosten dienen geheel voor rekening van de gemeente te komen nu de gemeente bij de uitvoering van het werk al rekening moet houden met reeds bestaande ontwikkelingen en activiteiten in het gebied.
Wat de omvang van het fonds betreft ziet eiseres niet in waarom haar de verplichting is opgelegd om een storting in contanten aan de "Stichting Schadefonds Frima" te doen omdat het verlenen van een onherroepelijke bankgarantie reeds alle nodige waarborgen ter voldoening van schadevergoedingen biedt.
Overigens wenst eiseres alle grieven, die zij in het kader van het beroep tegen de concessie (reg.nr. 98/899 WET) heeft aangevoerd, als hier herhaald en ingelast te zien.
Verweerder heeft opgemerkt dat de schadeclaim van de gemeente Harlingen in het bestreden besluit niet is meegenomen, zodat deze grief reeds om die reden buiten de beoordeling kan blijven.
Met betrekking tot de verplichting om onmiddellijk een storting in contanten te doen heeft verweerder aangevoerd dat dit is voorgeschreven vanwege de omstandigheid dat het fonds een bepaalde mate van vulling moet hebben om de dagelijkse kosten te kunnen voldoen. Verder is de storting in contanten nodig om claims te kunnen afhandelen die vrijwel zeker worden ingediend. Het bedrag van f 300.000,= is gebaseerd op een inschatting van de direct hiervoor benodigde middelen.
inzake reg.nr. 99/93 WET
Eisers hebben aangevoerd dat het bestreden besluit een deugdelijke motivering ontbeert omdat hierin ten onrechte niet is ingegaan op hun bezwaar dat een voorschrift onbreekt inzake de bewijslastverdeling met betrekking tot schade, die mogelijkerwijs het gevolg is van bodemdaling. Als gevolg hiervan ligt de bewijslast bij degenen die schade lijden. Door de complexiteit van de materie is dat in dit geval niet redelijk. Volgens eisers had verweerder bij de goedkeuring van het ontginningsplan moeten bepalen dat het voor het verkrijgen van schadevergoeding uit het fonds voldoende is dat een betrokkene kan volstaan met het indienen van een goed onderbouwde schadeclaim bij de stichting. Ook is een constructie denkbaar dat bij een goed onderbouwde schadeclaim een vermoeden van schuld aan de zijde van Frima bestaat.
Verweerder is bij het bestreden besluit uitsluitend ingegaan op een bezwaar van eisers, dat -zoals ter zitting is meegedeeld door hun gemachtigde- in beroep niet is gehandhaafd. Dit bezwaar had betrekking op het voorafgaand aan de ontginningswerkzaamheden opnemen van de bouwkundige staat van gebouwen in het concessiegebied.
In het verweerschrift heeft verweerder uiteengezet waarom er zijns inziens geen aanleiding is om bij de goedkeuring van het ontginningsplan te bepalen dat bij schadeclaims de bewijslast wordt omgedraaid. Ter zitting is een verdergaand standpunt ingenomen. Thans luidt het standpunt van verweerder dat hij niet beschikt over de bevoegdheid om het door eisers gewenste voorschrift aan de goedkeuringsbeslissing te verbinden omdat daarmee het wettelijk stelsel, zoals dat is neergelegd in art. 177 Wetboek Pro van Burgerlijke Rechtsvordering (Rv), zou worden doorkruist.
Frima heeft zich aangesloten bij het standpunt van verweerder, zoals dat ter zitting is ingenomen.
De beoordeling van de geschillen
inzake 99/108 WET
De rechtbank stelt voorop dat met de ongegrondverklaring van het beroep van eiseres tegen de concessie (reg.nr. 98/899 WET) de rechtmatigheid van art. 11a van de concessie in deze procedure een gegeven vormt. De grieven van eiseres, voor zover deze gericht zijn tegen de concessie, kunnen en moeten daarom thans buiten beschouwing blijven.
Eiseres heeft zich op het standpunt gesteld dat verweerder bij het bestreden besluit ten onrechte rekening heeft gehouden met mogelijke schadeclaims van de gemeente Harlingen. Deze stelling mist evenwel feitelijke grondslag nu verweerder in het kader van de beslissing op het bezwaarschrift van eiseres heeft besloten om de bedoelde kosten niet te betrekken bij de bepaling van de omvang van het fonds. Uit de gedingstukken blijkt dat verweerder hiertoe heeft besloten nadat de gemeente Harlingen bij brief van 12 november 1998 aan hem heeft laten weten dat de werkzaamheden aan de Harlinger haven pas beginnen na afloop van de looptijd van het ontginningsplan, waarop de bestreden goedkeuringsbeslissing betrekking heeft.
Voorts heeft eiseres bezwaren tegen het voorschrift dat zij een storting in contanten moet doen aan de stichting, omdat een onherroepelijke bankgarantie reeds alle gewenste waarborgen terzake biedt. De rechtbank begrijpt hieruit dat eiseres geen bezwaren heeft tegen de hoogte van het bij het bestreden besluit voorgeschreven bedrag van de storting, maar dat zij zich niet kan verenigen met het feit dat zij een storting in het fonds moet doen. Feitelijk is het bezwaar van eiseres dus gericht tegen het bepaalde in art. 11a lid 2 van de concessie, op grond waarvan eiseres gehouden is om bedragen te betalen aan de stichting. Zoals hiervoor al uiteengezet kunnen bezwaren tegen de concessie thans niet meer aan de orde komen. De rechtbank zal deze grief van eiseres daarom bij de beoordeling van het beroep (ook) buiten beschouwing laten.
Aangezien eiseres overigens geen gronden heeft aangevoerd is er, gelet op het vorenstaande, geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit niet in stand kan blijven. Het beroep zal daarom ongegrond verklaard worden.
De rechtbank acht geen termen aanwezig om een partij te veroordelen in de kosten van de procedure.
Inzake reg.nr. 99/93 WET
In art. 177 Rv Pro is bepaald dat de partij die zich beroept op rechtsgevolgen van door haar gestelde feiten of rechten, de bewijslast draagt van die feiten of rechten, tenzij uit enige bijzondere regel of uit de eisen van redelijkheid en billijkheid een andere verdeling van de bewijslast voortvloeit.
Eisers zijn van mening dat uit hoofde van eisen van redelijkheid en billijkheid de bewijslast omgekeerd moet worden. Bij schadeclaims van derden zou Frima derhalve moeten aantonen dat de schade niet door haar ontginningswerkzaamheden is veroorzaakt.
Zoals hiervoor reeds opgemerkt, is verweerder bij het bestreden besluit niet ingegaan op het hiervoor vermelde bezwaar van eisers. De beslissing op bezwaar berust derhalve niet op een deugdelijke motivering, zodat het bestreden besluit in strijd met art. 7:12 lid 1 Awb Pro is genomen. Het beroep zal daarom gegrond worden verklaard en het bestreden besluit zal worden vernietigd.
Op grond van art. 8:72 lid 3 Awb Pro is de rechtbank bevoegd om de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand te laten. Volgens vaste jurisprudentie kan van deze bevoegdheid in beginsel slechts gebruik worden gemaakt indien vast is komen te staan dat bij het opnieuw beslissen op het bezwaarschrift rechtens eenzelfde besluit zou moeten worden genomen. De rechtbank is van oordeel dat die situatie hier aan de orde is omdat -zoals verweerder ter zitting ook heeft gesteld- verweerder de bevoegdheid mist om het door eisers gewenste voorschrift aan de goedkeuringsbeslissing te verbinden. Uit art. 177 Rv Pro vloeit immers voort dat, tenzij uit een bijzondere regel een andere verdeling van de bewijslast voortvloeit, alleen de rechter onder omstandigheden kan bepalen dat de bewijslast wordt omgekeerd. Afgezien van de mogelijkheid van een bewijsovereenkomst als bedoeld in art. 180 Rv Pro, waarbij partijen overeenkomen dat zij van het wettelijk bewijsrecht afwijken, kunnen derhalve alleen de wetgever en de rechter beslissen dat in (een) bepaald(e) geval(len) de hoofdregel van art. 177 Rv Pro niet geldt. Dit brengt mee dat een bestuursorgaan niet de bevoegdheid heeft om bij een besluit voor te schrijven welke bewijslastverdeling geldt indien een derde -zoals in dit geval- een concessionaris aansprakelijk stelt voor schade, die het vermeende gevolg is van de werkzaamheden, waarvoor het desbetreffende bestuursorgaan een concessie heeft verleend. De rechtbank acht het, mede om redenen van proceseconomie, daarom aangewezen om te bepalen dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven.
Gelet op het vorenstaande en het bepaalde in art. 8:74 lid 1 Awb Pro dient de Staat der Nederlanden het door eisers gestorte griffierecht à f 210,= aan hen te vergoeden.
Op grond van art. 8:75 Awb Pro veroordeelt de rechtbank verweerder in de proceskosten. Overeenkomstig het bepaalde in het Besluit proceskosten bestuursrecht bedragen de proceskosten van eisers f 1.420,= terzake van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand (beroepschrift 1 punt; verschijnen ter zitting 1 punt; gewicht van de zaak: gemiddeld; waarde per punt f 710,=). De rechtbank wijst de Staat der Nederlanden aan als de rechtspersoon die deze kosten moet vergoeden.
3. Beslissing
De rechtbank:
inzake reg.nr. 99/108 WET
verklaart het beroep ongegrond;
inzake reg.nr. 99/93 WET
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven;
- bepaalt dat de Staat der Nederlanden het betaalde griffierecht van f 210,= aan eisers vergoedt;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers ten bedrage van f 1.420,=, aan eisers te vergoeden door de Staat der Nederlanden.
Aldus gegeven door mr. D.J. Keur, voorzitter, en mrs. C.H. de Groot en E.M. Visser, rechters, en in het openbaar uitgesproken op 6 juli 2000 door voornoemde voorzitter in tegenwoordigheid van mr. C.M. Telman als griffier.
w.g. C.M. Telman
w.g. D.J. Keur
Tegen deze uitspraak staat voor partijen hoger beroep open. Gelijke bevoegdheid komt toe aan andere belanghebbenden, zulks behoudens het bepaalde in artikel 6:13 juncto Pro 6:24 Awb. Indien u daarvan gebruik wenst te maken dient u binnen zes weken na de dag van verzending van de uitspraak een brief (beroepschrift) alsmede een afschrift van deze uitspraak te zenden aan:
de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Postbus 20019
2500 EA Den Haag
In het beroepschrift vermeldt u waarom u de uitspraak niet juist vindt.
Afschrift verzonden op: 6 juli 2000