Uitspraak
ARRONDISSEMENTSRECHTBANK TE LEEUWARDEN
Sector Bestuursrecht
Uitspraak ex artikel 8:70 van Pro de Algemene wet bestuursrecht
Reg.nr.: 98/780 WRO44
Inzake het geding tussen
Strandhotel Seeduyn B.V. , gevestigd te Vlieland, eiseres,
gemachtigde: mr. W.R. van der Velde, advocaat te Groningen,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Vlieland, verweerder,
gemachtigde: mr. R.A. Lanting, werkzaam bij verweerders gemeente.
1. Procesverloop
Bij brief van 6 juli 1998 heeft verweerder eiseres in kennis gesteld van het besluit van 30 juni 1998, waarbij verweerder het bezwaarschrift van eiseres gericht tegen het besluit van 23 juli 1996 ongegrond heeft verklaard en dat besluit heeft gehandhaafd. Bij laatstgenoemd besluit heeft verweerder geweigerd eiseres een aanlegvergunning te verlenen voor het afgraven van een duin nabij het Strandhotel Seeduyn, gevestigd aan de Badweg 3 te Vlieland.
Tegen het besluit van 30 juni 1998 is namens eiseres bij brief van 13 augustus 1998 beroep ingesteld.
Verweerder heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken ingezonden en een verweerschrift ingediend.
De rechtbank heeft de Landelijke Vereniging tot Behoud van de Waddenzee (hierna de Waddenvereniging te noemen), gevestigd te Harlingen, en de Stichting Duinbehoud, gevestigd te Leiden, op de voet van art. 8:26 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) toegelaten om als derdebelanghebbenden aan dit geding deel te nemen.
De zaak is behandeld ter zitting van de rechtbank, meervoudige kamer, gehouden op 9 juni 2000. Eiseres is verschenen bij gemachtigde, die was vergezeld van de heer [W], eigenaar van eiseres. Verweerder is bij gemachtigde verschenen. Namens de Waddenvereniging is verschenen mr. J. Veltman. Namens de Stichting Duinbehoud is niemand verschenen.
2. Motivering
De rechtbank baseert zich bij haar oordeelsvorming op onderstaande feiten en omstandigheden.
Bij schrijven van 3 januari 1996 heeft eiseres om bedrijfseconomische redenen verweerder verzocht een aanlegvergunning te verlenen voor het afgraven van een duin voor het hotel Seeduyn. Hiertoe is overwogen dat de exploitatie van het hotel de laatste twee jaar sterk onder druk staat. Gebleken is dat hotelkamers met uitzicht op zee een grotere bezetting (72%) hebben dan hotelkamers die geen uitzicht hebben op zee (44%). Door het afgraven van voornoemde duin, dat elk jaar circa 50 cm. hoger en breder wordt, zullen de 24 hotelkamers die aan de noordzijde van het hotel liggen tevens uitzicht op zee krijgen, hetgeen de exploitatie van hotel Seeduyn positief zal beïnvloeden.
Op 12 januari 1996 heeft verweerder deze aanvraag in de Harlinger Courant bekend gemaakt. De Stichting Werkgroep Vlieland, de Landelijke Vereniging tot Behoud van de Waddenzee en de Stichting Duinbehoud hebben schriftelijk bij verweerder hun zienswijze over deze aanvraag naar voren gebracht.
Bij besluit van 23 juli 1996, verzonden op 31 december 1996, heeft verweerder de aanlegvergunning geweigerd, omdat het afgraven van het in geding zijnde duin strijd oplevert met het bepaalde in art. 4 lid Pro E onder 5 van het bestemmingsplan "Duinkersoord (hotel)" en het bepaalde in art. 4 lid Pro W van het bestemmingsplan "Buitengebied". Hiertoe is overwogen dat het afgraven van het duin onevenredige schade zal toebrengen aan de natuurwetenschappelijke, historische en landschappelijke waarden van het gebied. Daarbij wijst verweerder erop dat de landschappelijke waarde van het gebied tot uitdrukking komt in een gevarieerd hellingenpatroon en in de aanwezigheid van het in geding zijnde hoge duin. Bij de totstandkoming van het bestemmingsplan "Duinkersoord (hotel)" heeft dan ook voorop gestaan dat hotel Seeduyn landschappelijk zo goed mogelijk werd ingepast. Dit hield - onder meer - in dat het hotel vanaf de zeekant niet zichtbaar mocht zijn ter handhaving van de in geding zijnde hoge duinrug als landschappelijke contour. Door de beoogde afgraving zal het hotel van eiseres echter vanaf de zeekant zichtbaar worden en zal sprake zijn van een forse egalisering. Verder heeft verweerder bij dit besluit overwogen dat het bedrijfsbelang van eiseres niet opweegt tegen de algemene belangen die het af te graven duin vertegenwoordigt.
Het door eiseres bij brief van 4 januari 1997 ingediende bezwaarschrift is bij het thans bestreden besluit ongegrond verklaard onder handhaving van het besluit van 23 juli 1996.
Standpunt eiseres
Ter zitting heeft de gemachtigde van eiseres in de eerste plaats betoogd dat de aanlegvergunningenstelsels in de betrokken bestemmingsplannen onverbindend zijn, aangezien noch uit de planvoorschriften, noch uit de toelichting bij de bestemmingsplannen voldoende duidelijk blijkt welke waarden precies worden beschermd. Evenmin blijkt daaruit welke mate van aantasting nog wel kan worden toegestaan en om welk gebied het precies gaat. Een dergelijk vage omschrijving verdraagt zich niet met het limitatief-imperatieve stelsel van de aanlegvergunning als voorzien in de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO). Subsidiair stelt eiseres zich op het standpunt dat de natuurwetenschappelijke en/of landschappelijke waarden van het desbetreffende duin niet groot zijn. Hierbij wijst eiseres in de eerste plaats op het feit dat het duin in een gebied ligt waar de recreatieve druk bijzonder groot is en waar toeristische waarden prominent aanwezig zijn. Daarnaast is het duin aan de andere zijde van de Badweg, ten noorden van hotel Duinkersoord, wel afgegraven en geëgaliseerd. Weliswaar is op dit gedeelte van het duin een ander planologisch regime van toepassing, maar dat neemt naar het oordeel van eiseres niet weg dat niet aannemelijk is dat de duinen aan de ene zijde van de Badweg geen natuurwetenschappelijke en landschappelijke waarde hebben, terwijl dat aan de andere zijde van de Badweg, op nog geen 50 m. afsand, wel het geval is. Eiseres beroept zich in dit verband op het gelijkheidsbeginsel. In datzelfde verband is namens eiseres ter zitting ook aangevoerd dat verweerder wel toestemming heeft gegeven voor het neerzetten van een paviljoen op het strand ter hoogte van het hotel van eiseres.
Daarentegen is het belang van eiseres bij het afgraven van het duin erg groot; het economisch voortbestaan van hotel Seeduyn wordt bedreigd, indien niets gedaan wordt aan de (structureel) negatieve bedrijfsresultaten.
Eiseres stelt zich dan ook op het standpunt dat haar belang, en daarmee onlosmakelijk verbonden ook het voortbestaan van substantiële werkgelegenheid voor en de toeristische belangen van de gemeente Vlieland, in deze procedure zwaar gewogen moeten worden. De rechtbank wordt derhalve verzocht het besluit te vernietigen onder veroordeling van verweerder in de kosten van deze procedure.
Standpunt verweerder
Bij verweerschrift heeft verweerder zijn standpunt gehandhaafd. Hiertoe is onder meer overwogen dat in het onderhavige geval de aanlegvergunning, gelet op het bepaalde in art. 44 WRO Pro geweigerd moet worden, nu de in geding zijnde afgraving in strijd is met de vigerende bestemmingsplannen, daar met het afgraven van het duin een onevenredige aantasting plaatsvindt van landschappelijke waarden. Hiertoe merkt verweerder op dat het duin waarvan eiseres afgraving wenst, deel uitmaakt van een hoge duinrug met een hoogte variërend tussen 16 en 19 m. De afgraving zal tot gevolg hebben dat de buitenste duinrand enige meters omlaag wordt gebracht, hetgeen een forse ingreep in het duinlandschap betekent. Volgens verweerder is bij de plaatskeuze voor het hotel van eiseres destijds veel aandacht besteed aan de landschappelijke inpassing ervan, waarbij handhaving van de hoge duinrug, die vanaf het strand het zicht op het hotel belemmert, een wezenlijke voorwaarde is geweest voor de aanvaardbaarheid van deze locatie, zoals ook blijkt uit het goedkeuringsbesluit van gedeputeerde staten van Friesland. Ook bij de vaststelling van de maximaal toegestane bouwhoogte van het hotel van 18 m. is hiermee uitdrukkelijk rekening gehouden. Een beroep op het gelijkheidsbeginsel in verband met het hotel aan de andere zijde van de Badweg, dat wel vanaf de zeezijde zichtbaar is, gaat volgens verweerder niet op, omdat dat hotel onder een ander bestemmingsplan ("Ankerplaats, Vliepark, Duinkersoord", vastgesteld op 5 maart 1981) en daarmee onder een ander planologisch regime valt. In dat bestemmingsplan werd overigens de situatie, zoals die toen ter plaatse bestond, geconserveerd, terwijl in het ten behoeve van de bouw van het hotel van eiseres opgestelde bestemmingsplan "Duinkersoord (hotel)" uitdrukkelijk rekening is gehouden met de landschappelijke inpassing van het hotel. De economische belangen van eiseres wegen naar de mening van verweerder niet op tegen de algemene belangen die dit gedeelte van het duingebied door zijn landschappelijke waarde vertegenwoordigt.
Standpunt Waddenvereniging
Door de gemachtigde van de Waddenvereniging is ter zitting betoogd - zakelijk weergegeven - dat de bouw van hotel Seeduyn destijds slechts is toegestaan op voorwaarde dat de hoge duinrug aan de zeezijde zou worden gehandhaafd en de bouwhoogte maximaal 18 m. zou bedragen. Zonder deze voorwaarden zouden gedeputeerde staten van Friesland en de Kroon niet akkoord zijn gegaan met deze locatie. Om die reden hebben gedeputeerde staten bij de goedkeuring destijds ook de voorwaarde gesteld dat voor een afgraving een verklaring van geen bezwaar van dit college nodig zal zijn. De Waddenvereniging wijst op de conclusies van bureau VIJN en is van mening dat de bedrijfseconomische belangen van eiseres niet opwegen tegen het belang van behoud van de natuurwetenschappelijke en landschappelijke waarden van het betrokken duingebied. Ten slotte wijst de Waddenvereniging erop dat het betrokken gebied in de planologische kernbeslissing "Structuurschema Groene Ruimte" is aangewezen als kerngebied in de zin van de Ecologische Hoofdstructuur. Ingrepen op de wezenlijke kenmerken en waarden van een dergelijk gebied zijn slechts toegestaan bij een zwaarwegend maatschappelijk belang. Daarvan is in dit geval volgens de Waddenvereniging geen sprake.
In rechte
De rechtbank dient te beoordelen of het bestreden besluit terecht en op juiste gronden is genomen.
Ingevolge art. 44 aanhef Pro en eerste lid WRO mag en moet een aanlegvergunning worden geweigerd wanneer de aanlegwerkzaamheden in strijd zijn met het vigerend bestemmingsplan of de krachtens zodanig plan gestelde eisen.
Op de locatie van de door eiseres beoogde duinafgraving zijn van toepassing de bestemmingsplannen "Duinkersoord (hotel)", vastgesteld op 26 juni 1984 en goedgekeurd op 8 mei 1985 en het bestemmingsplan "Buitengebied", vastgesteld op 10 augustus 1973 met automatische goedkeuring van gedeputeerde staten van Friesland.
Het bestemmingsplan "Duinkersoord (hotel)" kent voor het betrokken gebied de bestemming "Horecabedrijf" (art. 3) en "Natuurgebied B" (art. 4). Daarnaast is er een overlappende bestemming "Zeedefensie" (art. 6). Ingevolge art. 4 lid Pro A zijn de op de kaart voor natuurgebied B aangewezen gronden bestemd voor de instandhouding en/of verhoging van de aan deze gronden toegekende natuurwetenschappelijke en landschappelijke waarden, zoals omschreven in hoofdstuk V van de toelichting, met de daarbij behorende andere bouwwerken en andere werken. In art. 4 lid Pro E onder 1 wordt in verband met de bestemming "Natuurgebied B" een aanlegvergunning vereist voor het afgraven van gronden. Een dergelijke vergunning kan ingevolge art. 4 lid Pro E onder 5 slechts worden verleend indien daardoor geen onevenredige schade wordt toegebracht aan de natuurwetenschappelijke en landschappelijke waarden van het gebied.
Op grond van art. 4 van Pro het bestemmingsplan "Buitengebied" geldt voor het betrokken gebied de bestemming "Natuurgebied B" en is voor het afgraven van gronden ingevolge lid T van deze bepaling een aanlegvergunning nodig. Op grond van art. 4 lid Pro W kan een dergelijke vergunning niet worden verleend, indien daardoor de in lid A genoemde waarden van het gebied en/of de waterwinning in ernstige mate worden aangetast c.q. geschaad. In lid A wordt bepaald dat de op de kaart voor natuurgebied A bestemde gronden uitsluitend mogen worden gebruikt voor de instandhouding en/of verhoging van de aan die gronden toegekende landschappelijke, natuurwetenschappelijke en/of historische waarden.
De rechtbank is van oordeel dat het beroep van eiseres op de onverbindendheid van de aanlegvergunningenstelsels uit de beide toepasselijke bestemmingsplannen moet worden verworpen. Hiertoe overweegt zij dat het voor de beoordeling van deze zaak in het bijzonder gaat om de landschappelijke waarden van het gebied, waarover in de toelichting op het bestemmingsplan "Duinkersoord (hotel)" ten aanzien van het natuurgebied B het volgende wordt opgemerkt:
"Landschappelijk kenmerkt het gebied zich door een gevarieerd en enigszins reliëfrijkhellingenpatroon van betrekkelijk hoge duinen. Zoals overigens eerder is opgemerkt,voegt het hotel zich zoveel mogelijk naar het landschappelijk gegeven."
Deze omschrijving, bezien in combinatie met de omstandigheid dat het bestemmingsplan "Duinkersoord (hotel)" speciaal het oog heeft op de landschappelijke inpassing van het hotel van eiseres, is naar het oordeel van de rechtbank een voldoende duidelijke omschrijving van de in dit verband van belang zijnde landschappelijke waarde. Ook is duidelijk dat deze waarde bescherming verdient in het gehele gebied dat tot natuurgebied B is bestemd. De vraag welke aantasting nog wel en welke aantasting niet meer kan worden aanvaard, dient in individuele gevallen te worden beantwoord; de omstandigheid dat het bestemmingsplan hierover geen uitsluitsel geeft, kan in de visie van de rechtbank niet leiden tot de conclusie dat het bestemmingsplan onverbindend is.
Hoewel in het bestemmingsplan "Buitengebied" de hierboven geciteerde toelichting ontbreekt, is de rechtbank van oordeel dat, waar dit bestemmingsplan dezelfde terminologie hanteert als het bestemmingsplan "Duinkersoord (hotel)", ervan kan worden uitgegaan dat dezelfde landschappelijke waarde wordt bedoeld. Aldus biedt ook dit bestemmingsplan voor de beoordeling van deze zaak een voldoende duidelijk toetsingskader.
Vervolgens dient de rechtbank de vraag te beoordelen of verweerder op goede gronden heeft besloten dat de door eiseres voorgenomen duinafgraving en egalisatie een onevenredige c.q. ernstige aantasting van de landschappelijke waarden van het betrokken gebied betekenen.
De rechtbank overweegt in dit verband dat eiseres een vergunning heeft gevraagd voor het afgraven en egaliseren van het duin dat tussen het hotel Seeduyn en het strand ligt. Volgens het primaire besluit van verweerder van 23 juli 1996 strekt deze afgraving zich uit over een oppervlak van 60 m. bij 35 m., terwijl het duin ongeveer 4 m. zal worden afgegraven, zodanig dat het duin zal worden geëgaliseerd tot een gemiddelde hoogte van 11 m. boven de zeespiegel. Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat een afgraving van een dergelijke omvang als een forse ingreep kan worden beschouwd in de natuurlijke loop van het duinlandschap, waardoor inbreuk wordt gemaakt op de gevarieerdheid van het hellingenpatroon. Daarbij komt dat het hotel van eiseres momenteel vanaf het strand niet zichtbaar is, maar als gevolg van deze afgraving wel in belangrijke mate zichtbaar zal worden, hetgeen de betekenis van deze ingreep nog slechts vergroot.
Naar het oordeel van de rechtbank komt bij de beoordeling van de vraag of de landschappelijke waarde door de voorgenomen afgraving en egalisering onevenredig c.q. ernstig wordt aangetast eveneens betekenis toe aan de overwegingen die destijds hebben geleid tot het bestemmingsplan "Duinkersoord (hotel)", waarbij de bouw van het hotel van eiseres mogelijk is gemaakt. Uit de stukken blijkt dat ten behoeve van het hotel van eiseres een uitvoerige studie is verricht naar de juiste locatie voor het hotel, welk onderzoek is neergelegd in de "Nota plaatskeuze hotel". Hiermee is bij de ontwikkeling van het bestemmingsplan "Duinkersoord (hotel)" uitdrukkelijk rekening gehouden, hetgeen betekent dat de landschappelijke inpassing van het hotel zeer veel aandacht heeft gekregen. Een maximale bouwhoogte van 18 m. en handhaving van de hoge duinrug die het hotel vanaf het strand aan het zicht onttrekt, zijn daarbij belangrijke voorwaarden geweest voor het geven van toestemming voor de bouw van het hotel. Niet alleen is die laatste voorwaarde al gesteld in het advies van de ad hoc-commissie van 1 maart 1982 met betrekking tot de nota "Plaatskeuze hotel", ook gedeputeerde staten van Friesland hebben deze voorwaarde gesteld, zoals blijkt uit het besluit van dit college van 9 mei 1985 met betrekking tot de goedkeuring van bestemmingsplan "Duinkersoord (hotel)". Ook voor de Afdeling voor de geschillen van bestuur van de Raad van State heeft de handhaving van de duinhoogten een belangrijke rol gespeeld, zoals blijkt uit zijn uitspraak van 10 april 1987, waarbij werd beslist op een aantal beroepen, ingesteld tegen voornoemd goedkeuringsbesluit van gedeputeerde staten van Friesland.
Zowel de aard van de door eiseres voorgenomen afgraving en egalisering, als de wijze waarop en de voorwaarden waaronder de bouw van het hotel van eiseres destijds is toegestaan, brengen de rechtbank tot het oordeel dat verweerder op goede gronden heeft geoordeeld dat de landschappelijke waarde van het betrokken gebied, welke in het bijzonder wordt gekenmerkt door de hoge duinenrij tussen het strand en het hotel van eiseres, door de beoogde afgraving en egalisering onevenredig c.q. ernstig zou worden aangetast.
De rechtbank ziet niet in op grond waarvan de aantasting van de landschappelijke waarde minder groot zou moeten worden geacht, omdat van de Badweg en de strandopgang naast het desbetreffende duingebied veel gebruik wordt gemaakt door toeristen, zoals door eiseres is betoogd. Immers, de aantasting van landschappelijke waarden in een bepaald gebied, zo daar in dit geval al sprake van zou zijn, brengt op zichzelf niet mee dat minder snel zou moeten worden aangenomen dat de landschappelijke waarde van een nabijgelegen gebied wordt aangetast.
De omstandigheid dat het naastgelegen hotel Duinkersoord wel op een afgegraven en geëgaliseerd terrein staat, kan naar het oordeel van de rechtbank aan het voorgaande niet afdoen, nu voor dat gebied een ander planologisch regime geldt, waarbij destijds is gekozen voor het behouden van de bestaande situatie waarin vanouds een hotelgebouw op de eerste duinenrij aanwezig was met een zichtbaarheid vanaf de zeezijde. Daarvan was in het geval van het hotel van eiseres geen sprake, zodat het verweerder ook vrijstond hierbij te kiezen voor een andere landschappelijke inpassing en bij die keuze te blijven.
Ter zitting heeft de gemachtigde van eiseres er nog op gewezen dat verweerder wel toestemming heeft gegeven voor het gedurende het seizoen plaatsen van een paviljoen op het strand ter hoogte van het hotel van eiseres. Voor zover eiseres hiermee een beroep zou willen doen op het gelijkheidsbeginsel, faalt dit reeds op de grond dat het hier gaat om een bouwwerk van geringe omvang dat slechts een beperkt aantal maanden per jaar op het strand mag worden geplaatst en aan het eind van het seizoen weer moet worden afgebroken, zodat sprake is van een onvergelijkbare situatie.
Gelet op art. 44 WRO Pro en op de bewoordingen van de toepasselijke bepalingen van beide bestemmingsplannen, brengt de conclusie, dat de door eiseres voorgenomen afgraving en egalisering tot een onevenredige c.q. ernstige aantasting van de landschappelijke waarde van het betrokken gebied leidt, mee dat de aanlegvergunning moet worden geweigerd. Immers, zowel art. 4 lid Pro E onder 5 van het bestemmingsplan "Duinkersoord (hotel)", als art. 4 lid Pro T, juncto lid W van het bestemmingsplan "Buitengebied bepaalt dat de aanlegvergunning niet kan worden verleend indien sprake is van een onevenredige c.q. ernstige aantasting van, onder meer, de landschappelijke waarden van het gebied. Met het woord "onevenredig" dat wordt gebruikt in art. 4 lid Pro E onder 5 van het bestemmingsplan "Duinkersoord (hotel)", wordt naar het oordeel van de rechtbank, gelet op de strekking van beide toepasselijke bestemmingsplannen, niet op een belangenafweging gedoeld, maar op een mate van aantasting die afbreuk doet aan de wezenlijke kenmerken van een bepaald gebied. Hieruit volgt dat er, indien geconcludeerd moet worden dat sprake is van een dergelijke aantasting als gevolg van de voorgenomen duinafgraving, geen plaats meer is voor een belangenafweging als door eiseres is bepleit. De in dat verband tussen partijen gewisselde argumenten kunnen dan ook verder onbesproken blijven.
Op grond van al het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat verweerder op juiste gronden heeft besloten de gevraagde aanlegvergunning te weigeren. Dit brengt mee dat het beroep ongegrond moet worden verklaard.
De rechtbank acht geen termen aanwezig voor het uitspreken van een proceskostenveroordeling.
3. Beslissing
De rechtbank:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gegeven door mr. D.J. Keur, voorzitter en mrs. E. de Witt en F.R. Vermeer, rechters, en door de voorzitter in het openbaar uitgesproken op 6 september 2000 in tegenwoordigheid van mr. B.M. van der Doef als griffier.
w.g. B.M. van der Doef
w.g. D.J. Keur
Tegen deze uitspraak staat voor partijen hoger beroep open. Gelijke bevoegdheid komt toe aan andere belanghebbenden, zulks behoudens het bepaalde in art. 6:13 juncto Pro 6:24 Awb.
Indien u daarvan gebruik wenst te maken dient u binnen zes weken na de dag van verzending van de uitspraak een brief (beroepschrift) alsmede een afschrift van deze uitspraak te zenden aan:
de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Postbus 20019
2500 EA Den Haag
In het beroepschrift vermeldt u waarom u de uitspraak niet juist vindt.
Afschrift verzonden op: 6 september 2000