Uitspraak
ARRONDISSEMENTSRECHTBANK TE LEEUWARDEN
Sector Bestuursrecht
Uitspraak ex artikel 8:84 van Pro de Algemene wet bestuursrecht
Reg.nr.: 01/181 WRB
Inzake
Stichting Rechtsbijstand Friesland, gevestigd te Leeuwarden, verzoekster,
gemachtigde: mr. A. Speksnijder, directeur van het Buro voor Rechtshulp te Leeuwarden
en
de raad voor rechtsbijstand te Leeuwarden, verweerder,
gemachtigde: mr. A.B. van Rijn, advocaat te 's-Gravenhage.
Procesverloop
Bij brief van 2 februari 2001 heeft verweerder verzoekster in kennis gesteld van zijn subsidiebeschikking 2001.
Namens verzoekster is tegen dit besluit op 22 februari 2001 bij verweerder een bezwaarschrift ingediend. Tevens heeft verzoekster zich bij brief van 23 februari 2001 tot de president van de rechtbank gewend met het verzoek om ingevolge het bepaalde in art. 8:81 Algemene Pro wet bestuursrecht (Awb) een voorlopige voorziening te treffen.
Verweerder heeft de op het verzoek betrekking hebbende stukken ingezonden.
Het verzoek is, gevoegd met de behandeling van het verzoekschrift van de Stichting Rechtsbijstand Drenthe (bij deze rechtbank aanhangig onder zaaknummer 01/180), ter zitting behandeld op 29 maart 2001. Verzoekster is verschenen bij gemachtigde. Tevens zijn verschenen drs. A. de Vries, voorzitter van verzoekster, en mr. J.B.F. Soppe, directeur van de Stichting Rechtsbijstand Drenthe. Verweerder is verschenen bij gemachtigde, vergezeld door mr. P.T. Huisman, directeur van verweerder.
Ter zitting is afgesproken dat de president nog geen uitspraak zal doen in afwachting van nader overleg tussen partijen over de vraag of een regeling getroffen kan worden hangende de behandeling van het bezwaarschrift. Bij brieven van 11 april 2001 hebben partijen aan de president bericht dat zij hechten aan een uitspraak op het ingediende verzoek om een voorlopige voorziening.
Motivering
Art. 8:81 Awb Pro bepaalt, dat de president van de rechtbank die bevoegd is of kan worden in de hoofdzaak, op verzoek een voorlopige voorziening kan treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
Ten aanzien van de ontvankelijkheid van het verzoek overweegt de president dat niet is gebleken van beletselen om verzoekster te kunnen ontvangen. Voorts is genoegzaam aangetoond dat verzoekster een spoedeisend belang heeft bij de gevraagde voorlopige voorziening.
Voor zover de beoordeling van het verzoek met zich brengt dat het geschil in de hoofdzaak wordt beoordeeld heeft het oordeel van de president daaromtrent een voorlopig karakter.
Aan een verzoek als het onderhavige kan in beginsel worden voldaan, indien het voorlopig oordeel van de president in de hoofdzaak luidt dat het bezwaar tegen het aangevallen besluit gegrond verklaard zal moeten worden.
De feiten
De president baseert zich bij zijn oordeelsvorming op onderstaande feiten en omstandigheden.
In 1994 hebben de Buro's voor Rechtshulp te Leeuwarden en Assen aan verweerder meegedeeld dat zij relatief goedkope rechtshulp wilden blijven verlenen aan rechtzoekenden met middeninkomens, die onder de Wet Rechtsbijstand On- en Minvermogenden (WROM) recht hadden op gefinancierde rechtshulp, maar die daarvan onder de Wet op de rechtsbijstand (Wrb) verstoken zouden raken. De Buro's kondigden aan dat zij deze groep rechtshulp zouden aanbieden tegen een door die rechtzoekenden te betalen uurtarief. Hoewel verweerder daarop de Buro's heeft gesommeerd deze commerciële activiteiten onmiddellijk te staken, hebben de Buro's hieraan geen gehoor gegeven. Sindsdien is tussen (de rechtsvoorgangsters van) verzoekster en de stichting rechtsbijstand Drenthe enerzijds en verweerder anderzijds, alsmede in de landelijke politiek, gedebatteerd omtrent deze zogenoemde "betalende praktijk".
In 1994 is de betalende praktijk van verzoekster ondergebracht in de daartoe opgerichte Stichting Juridische Dienstverlening (SJD). Een concept-samenwerkingsovereenkomst is opgesteld om de wederzijdse rechten en plichten van verzoekster en de SJD vast te leggen. Kennelijk is deze overeenkomst nooit in definitieve vorm vastgelegd, maar vormde zij aanvankelijk wel het uitgangspunt voor de samenwerking tussen beide stichtingen. In het kader van deze samenwerking verlenen verzoekster en de SJD rechtsbijstand onder de naam Buro voor Rechtshulp, waarbij verzoekster zich richt op rechtzoekenden die onder de Wrb vallen en de SJD op rechtzoekenden die daar niet onder vallen. De wijze waarop hierbij feitelijk wordt samengewerkt is in de loop der jaren ten opzichte van bedoelde concept-samenwerkingsovereenkomst gewijzigd, maar partijen verschillen van mening over de mate waarin dat is gebeurd.
Op 16 april 1998 heeft de Tweede Kamer der Staten-Generaal de (gewijzigde) motie-Van der Burg c.s. (Kamerstukken II 1997/98, 25 600-VI, nr. 56) aangenomen waarin - voor zover hier van belang - is overwogen dat de Wrb ervan uitgaat dat de bureau's voor rechtshulp geen betalende rechtspraktijk uitoefenen en dat deze betalende praktijk in zijn huidige vorm dan ook geleidelijk dient te worden afgebouwd. De Kamer heeft de regering in deze motie verzocht de afbouw van de betalende praktijk vanaf mei 1998 zo te laten plaatsvinden dat er ruimte is voor acceptabele nieuwe varianten voor de betalende praktijk. Vervolgens heeft de staatssecretaris van Justitie de raden bij brief van 18 mei 1998 verzocht zo spoedig mogelijk maatregelen te nemen die binnen aanvaardbare termijn zouden leiden tot beëindiging van de betalende praktijk, zoals die op dat moment werd uitgeoefend.
Bij brief van 28 april 1999 heeft verweerder de subsidiebeschikking 1999 voor het begrotingsjaar 1999 aan verzoekster gezonden. In deze beschikking zijn overwegingen gewijd aan de verplichting tot ontvlechting van de betalende praktijk per 1 januari 2000. Op het tegen deze beschikking door verzoekster gerichte bezwaar heeft verweerder bij besluit van 18 februari 2000 beslist en onder meer bepaald dat wanneer niet uiterlijk op 1 september 2000 zou zijn ontvlochten, een korting op de subsidie zou worden toegepast.
Namens verzoekster is tegen deze beslissing beroep ingesteld bij deze rechtbank, welk beroep is geregistreerd onder nummer 00/421 WRB. Bij uitspraak van de rechtbank van 19 januari 2001 heeft de rechtbank het beroep niet-ontvankelijk verklaard voor zover dit was gericht tegen de aan de subsidiebeschikking over het begrotingsjaar 1999 verbonden verplichting om per 1 januari 2000 te ontvlechten en heeft de rechtbank zich onbevoegd verklaard kennis te nemen van het geding, voor zover dit betrekking had op het besluit van verweerder van 18 februari 2000 om de subsidie over het begrotingsjaar 2000 te verminderen, indien verzoekster niet uiterlijk op 1 september 2000 aan haar verplichting tot ontvlechting zou hebben voldaan. De rechtbank kwam tot de niet-ontvankelijkverklaring, omdat naar haar oordeel geen procesbelang meer bestond bij het beroep tegen de aan de subsidieverlening over 1999 verbonden verplichting om per 1 januari 2000 te ontvlechten. De rechtbank achtte zich voor het overige onbevoegd, omdat de beslissing inzake de ontvlechting per 1 september 2000 opgevat moet worden als een nieuw primair besluit waartegen eerst bezwaar gemaakt moet worden.
Bij brief van 14 maart 2000 heeft verweerder de subsidiebeschikking 2000 voor het begrotingsjaar 2000 aan verzoekster gezonden. Onder verwijzing naar de beslissing op bezwaar van 18 februari 2000 is in deze beschikking aangegeven dat met ingang van 1 september 2000 overgegaan moet zijn tot ontvlechting en dat het niet voldoen aan dit voorschrift zal leiden tot een korting op de subsidie voor een bedrag van f 50.000,= per maand. Op het tegen deze beschikking gerichte bezwaar is nog niet beslist.
Bij brief van 2 februari 2001 heeft verweerder de subsidiebeschikking 2001 over het begrotingsjaar 2001 aan verzoekster gezonden. In deze beschikking heeft verweerder in het kader van de afbouw van de betalende praktijk het volgende overwogen:
Zoals is opgenomen in het raadsbesluit d.d. 18 februari 2000, alsmede in de subsidiebeschikking 2000 d.d. 14 maart 2000 diende uw stichting met ingang van 1 september 2000 te zijn overgegaan tot ontvlechting van de betalende praktijk c.q. tot plaatsing van deze praktijk buiten bureauverband. Ik verwijs hiervoor naar het in deze beschikking gestelde.
De Raad verstaat in dit kader onder ontvlechting:
• het bestuur van de Stichting Juridische Dienstverlening dient geheel uit andere personen te zijn samengesteld dan het bestuur van de Stichting Rechtsbijstand;
• de Stichting Juridische Dienstverlening dient te beschikken over een eigen directie, die in personeel opzicht feitelijk los staat van de directie van de Stichting Rechtsbijstand;
• de Stichting Juridische Dienstverlening en uw Stichting Rechtsbijstand dienen elk over eigen huisvesting en een eigen ontvangstbalie te beschikken;
• medewerkers van de Stichting Rechtsbijstand mogen niet tevens namens de Stichting Juridische Dienstverlening juridische diensten aan betalende cliënten verlenen;
• de formatie van uw Stichting dient zowel qua personeel als qua voorzieningen in overeenstemming te zijn met de omvang van de verstrekte subsidie.
Inmiddels is gebleken dat uw Stichting niet aan het gestelde in de beschikking heeft voldaan met ingang van 1 september 2000. De Raad heeft de aangezegde korting tot dusver nog niet geëffectueerd in afwachting van de Arrondissementsrechtbank te Leeuwarden. Inmiddels heeft deze rechtbank op 19 januari 2001 uitspraak gedaan, welke u bekend is. In deze uitspraak wordt door de rechtbank niet een uitspraak ten gronde gegeven.
De Raad acht het niet opportuun nog langer met de effectuering van de korting te wachten. Bij de aanzegging van de korting is de Raad uitgegaan van een bedrag van f 50.000,= per maand. De Raad zal de korting over het jaar 2000 (f 200.000,=) verrekenen met de definitieve vaststelling van de subsidie over 2000. U dient derhalve met de reservering van dit bedrag rekening te houden. Hetzelfde geldt voor de korting over januari 2001."
Het verzoek
Bij het verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening is namens verzoekster aan de president gevraagd de subsidiebeschikking 2001 te schorsen voor zover de maandelijkse betalingen bij voorschot, ingaande de maand februari 2001, worden verminderd en verweerder te bevelen de maandelijkse betalingen zonder inhouding (tijdig) te betalen met nabetaling van hetgeen reeds is ingehouden binnen vier dagen na de uitspraak.
Het standpunt van verzoekster
Namens verzoekster is aangevoerd dat de verleende rechtsbijstand in het kader van de zogenaamde betalende praktijk vanwege de subsidie en om fiscale redenen binnen de SJD wordt verleend, waarmee verzoekster samenwerkt onder de naam Buro voor Rechtshulp. Volgens verzoekster is uit onderzoek gebleken dat het uitgesloten is dat subsidie weglekt en gebruikt wordt voor niet in het kader van de Wrb beoogde doeleinden en dat verweerder daarom geen (aanvaardbaar) belang heeft bij de kortingen op de subsidie en kennelijk alleen in rechte wil hebben vastgesteld of zij bevoegd is de genoemde verplichtingen op te leggen.
Voorts meent verzoekster dat de subsidiebeschikking niet aansluit bij de ontwikkelingen op het gebied van de gesubsidieerde rechtsbijstand. De Wrb heeft als uitgangspunt het beginsel van de vrije keuze van rechtshulpverlener en de wet kent daarom een concurrentiestelsel, waarin advocaten, stichtingen rechtsbijstand en derden die dat wensen, participeren in de gesubsidieerde rechtshulp op basis van de vrije keuze door de cliënt. Belangrijke actuele aspecten hierbij zijn de veranderende (terugtredende) positie van de overheid en de onderlinge samenwerking van rechtshulpverleners. Ter ondersteuning van haar standpunt heeft verzoekster gewezen op een advies aan de raden voor rechtsbijstand van het Verwey-Jonker Instituut, welk advies strekt tot volledige onafhankelijkheid van de stichtingen, ook ten aanzien van de betalende praktijk. Daarbij is aangevoerd dat verweerder blijkens het jaarplan 2001 een door verschillende rechtshulpverleners samen uitgeoefende "toegangsfunctie" tot doelstelling heeft en dat dit in het ressort van verweerder al lange tijd het geval is. Volgens verzoekster vervalt hiermee het - overigens onjuiste - bezwaar van verweerder tegen het gevolg van haar werkwijze, namelijk de vermeende voorsprong die de stichtingen rechtsbijstand zouden hebben als gevolg van hun rol als "centrale poortwachter" van het gesubsidieerde stelsel. De stichtingen zijn slechts werkzaam op een door henzelf gecreëerd, klein deel van de rechtsbijstand dat bovendien door anderen goeddeels wordt genegeerd. Het bestreden besluit en de uitvoering daarvan zijn volgens verzoekster een rem op de ontwikkelingen en de voortgang van het beleid, aangezien hierdoor het voorbestaan van de stichtingen in acuut gevaar gebracht wordt.
Tot slot is aangevoerd dat het bestreden besluit wordt gekenmerkt door onzorgvuldige voorbereiding en voortdurende schending van de rechtszekerheid. In dit verband is gewezen op de lange duur van de bezwaarprocedure en is aangevoerd dat verweerder niet bereid is tot overleg over voorstellen, zoals bijvoorbeeld een voorstel tot fusie, gericht op de oprichting van een Buro Rechtshulp Noord-Nederland, waarmee tevens voldaan zou zijn aan de door verweerder gestelde eisen betreffende de scheiding tussen de betalende en gesubsidieerde praktijk.
Verzoekster stelt een spoedeisend belang te hebben bij de gevraagde voorziening, nu de vrees bestaat dat zij als gevolg van de korting niet langer in staat zal zijn haar financiële verplichtingen na te komen.
Ter zitting is nog aangevoerd dat niet alleen verzoeksters belangen, maar ook zwaarwegende belangen van derden (cliënten) en het maatschappelijk belang van de toegankelijkheid van de Buro's voor alle burgers worden geschaad en dat een afweging van de betrokken belangen moet leiden tot een schorsing. Voorts is opgemerkt dat verweerders verwijt dat sprake is van oneerlijke concurrentie geen stand houdt en dat verweerder niet bevoegd is om verplichtingen op te leggen, gelet op de "Aanwijzingen voor de Regelgeving". Verder passen volgens verzoekster binnen het stelsel van de Wrb geen dwang en sancties. Het gaat alleen om subsidie voor werkelijk in het kader van die wet geleverde prestaties. Ook passen de bestreden verplichtingen volgens verzoekster niet binnen het gewone stramien voor de subsidietoekenning.
Het standpunt van verweerder
Namens verweerder is betoogd dat de betalende praktijk en de SJD in formeel en materieel opzicht volledig los dienen te staan van verzoekster en dat verstrengeling en zelfs de schijn van verstrengeling van beide praktijken vermeden behoort te worden. De door verweerder gestelde eisen om tot ontvlechting te komen zijn gerechtvaardigd, omdat de Wrb aan de stichtingen rechtsbijstand geen ruimte biedt voor het voeren van een betalende praktijk. Hiervoor verwijst de raad naar een advies van 12 april 1995 van de voormalige Advocaat-Generaal van de Hoge Raad Meijers en naar het standpunt van de staatssecretaris van Justitie en de Tweede Kamer ter zake. Verweerder betoogt dat de SJD door deze verstrengeling een oneigenlijke voorsprong heeft op andere rechtshulpverleners, waardoor sprake is van oneerlijke mededinging. Verweerder is voorts van mening dat er voor verzoekster geen enkele reden is om bij te verdienen via de betalende praktijk; mochten verzoekster onvoldoende middelen ter beschikking staan, dan kan zij tegen de hoogte van de subsidie bezwaar maken. Het voeren van een betalende praktijk door verzoekster opent verder ten minste de mogelijkheid tot een onjuiste aanwending van de subsidiegelden, hetgeen alleen voorkomen kan worden door de door verweerder voorgestane ontvlechting.
Voor wat betreft de verwijzing van verzoekster naar het advies van het Verwey-Jonker Instituut, heeft verweerder opgemerkt dat dit advies niet meer is dan een denkmodel en dat het niet aannemelijk is dat dit model door de raden zal worden overgenomen. In ieder geval zou hiervoor een wetswijziging noodzakelijk zijn. Ten aanzien van de hoogte van de korting is namens verweerder opgemerkt dat deze gerechtvaardigd is. Verweerder stelt dat met de korting alleen het financiële voordeel afgeroomd wordt dat verzoekster heeft bij haar weigering om tot volledige ontvlechting met de SJD over te gaan. Voor de onderbouwing van de hoogte van de korting verwijst verweerder naar de zogenaamde review door KPMG Accountants NV over het jaar 1998, waaruit blijkt dat door verzoekster in totaal voor f 608.433 aan kosten aan de SJD is doorberekend.
Wettelijk kader
In art. 2 lid 1 Wrb Pro is bepaald dat in elke hoofdplaats van het ressort van een gerechtshof een raad is gevestigd, terwijl in lid 4 Wrb is bepaald dat de raad in elk arrondissement binnen zijn ressort een stichting rechtsbijstand subsidieert. Ingevolge lid 5 is op de subsidie, die per boekjaar wordt verstrekt, afdeling 4.2.8 Awb van toepassing.
Op grond van art. 19 lid 1 Wrb Pro heeft de stichting tot taak het verzorgen van spreekuren, het verzorgen van verdergaande rechtsbijstand ten vervolge op een spreekuur overeenkomstig bij algemene maatregel van bestuur vast te stellen grenzen of voorwaarden en het verlenen van verdergaande rechtsbijstand op basis van een toevoeging.
Ingevolge art. 42 Wrb Pro verstrekt de minister de raad per boekjaar een subsidie voor de uitvoering van zijn wettelijke taak, waaromtrent op grond van art. 42a Wrb bij algemene maatregel van bestuur nadere regels kunnen worden gesteld. Deze regels zijn gesteld bij het Subsidiebesluit Raden voor Rechtsbijstand (KB van 7 april 1999). Ingevolge art. 8 van Pro dit besluit draagt de raad ervoor zorg dat de doelstellingen waarvoor de subsidie wordt verleend op doelmatige en effectieve wijze worden nagestreefd, dat de werkzaamheden dienovereenkomstig worden geregeld, en dat een goed beleid en beheer wordt gevoerd.
In art. 42b lid 1 Wrb is bepaald dat de raad regels stelt over de verstrekking van de subsidie aan de stichtingen rechtsbijstand. Op grond van lid 2 bevatten deze regels in ieder geval bepalingen over een aantal met name genoemde onderwerpen, waaronder "de overige aan de subsidie verbonden verplichtingen".
De gezamenlijke raden voor de rechtsbijstand hebben op 28 januari 2000 de Subsidieregeling Stichtingen Rechtsbijstand 2000 (hierna de Subsidieregeling 2000 genoemd) opgesteld, die gebaseerd is op art. 42b lid 1 Wrb. Deze regeling is op 1 januari 2000 in werking getreden en bij besluit van 29 december 2000 verlengd voor het jaar 2001. In art. 11 Subsidieregeling Pro 2000 is bepaald dat bij de subsidieverlening verplichtingen kunnen worden opgelegd als bedoeld in de artikelen 4:37 en 4:38 Awb. Op grond van art. 17 lid 1 Subsidieregeling Pro 2000 is het de stichting (i.e. verzoekster) verboden om zonder toestemming van de raad een samenwerkingsverband of samenwerking in enigerlei vorm aan te gaan of te onderhouden met een rechtspersoon niet zijnde een stichting als bedoeld in art. 18 van Pro de wet die activiteiten ontplooit op het terrein van de rechtsbijstand of met natuurlijke personen die activiteiten ontplooien op het terrein van de rechtsbijstand. In art. 25 lid 1 Subsidieregeling Pro 2000 wordt bepaald dat het de stichting niet is toegestaan om rechtsbijstand te verlenen aan anderen dan rechtzoekenden in de zin van de wet.
Op grond van art. 4:37 lid 1 Awb Pro kan het bestuursorgaan de subsidie-ontvanger verplichtingen opleggen. Hierbij gaat het onder meer om verplichtingen met betrekking tot de aard en omvang van de activiteiten waarvoor subsidie wordt verleend (onder a), terwijl ook verplichtingen kunnen worden opgelegd ten behoeve van het beperken of wegnemen van de nadelige gevolgen van de subsidie voor derden (onder g).
Ingevolge art. 4:38 lid 1 Awb Pro kan het bestuursorgaan de subsidie-ontvanger ook andere verplichtingen dan bedoeld in art. 4:37 lid 1 Awb Pro opleggen, die strekken tot verwezenlijking van het doel van de subsidie. Op grond van lid 2 worden, indien de subsidie op een wettelijk voorschrift berust, de verplichtingen opgelegd bij wettelijk voorschrift of krachtens wettelijk voorschrift bij de subsidieverlening.
In art. 4:46 lid 1 Awb Pro is bepaald dat, indien een beschikking tot subsidieverlening is gegeven, het bestuursorgaan de subsidie overeenkomstig de subsidieverlening vaststelt. Op grond van lid 2 aanhef en onder b kan de subsidie lager worden vastgesteld wanneer de subsidie-ontvanger niet heeft voldaan aan de aan de subsidie verbonden voorschriften.
Beoordeling van het verzoek
De president overweegt het volgende.
De omvang van dit geding wordt bepaald door het bestreden besluit van verweerder van 2 februari 2001, kort gezegd de subsidiebeschikking 2001, en in het bijzonder punt 4 daarvan waarin verweerder aan verzoekster met ingang van februari 2001 een korting op de subsidie van f 50.000 per maand heeft aangezegd, zo lang verzoekster niet zal hebben voldaan aan de verplichting om de betalende praktijk, ondergebracht in de SJD, los te maken van verzoekster op de in de bestreden beschikking aangegeven wijze. Dit betekent onder meer dat de inhoud van het bestreden besluit voor het overige hier verder onbesproken kan blijven en dat de subsidiebeschikking 2000 van 14 maart 2000 hier evenmin aan de orde behoeft te komen.
De president zal de vraag dienen te beantwoorden of verweerder bevoegd moet worden geacht om de bedoelde ontvlechting als voorschrift aan zijn subsidieverlening voor 2001 te verbinden en voor het geval die vraag bevestigend wordt beantwoord, of verweerder in redelijkheid van deze bevoegdheid gebruik heeft gemaakt.
Uit het hierboven vermelde wettelijk kader van de Wrb kan worden afgeleid dat verzoekster, evenals verweerder, een instantie is die specifiek met het oog op de uitvoering van de gefinancierde rechtsbijstand, zoals geregeld in de Wrb, in het leven is geroepen. Hierbij is de raad voor rechtsbijstand primair verantwoordelijk voor deze uitvoering en maakt hij daarbij onder meer gebruik van de stichtingen rechtsbijstand in zijn ressort. Deze stichtingen zijn blijkens de wetsgeschiedenis met name bedoeld om een laagdrempelige toegang tot de rechtsbijstand te verzekeren op rechtsgebieden die de burger het meest direct aangaan. De raad verstrekt jaarlijks een subsidie aan de stichting op basis van een begroting, die, als onderdeel van het jaarlijkse werkplan (of jaarplan) van de stichting, de instemming van de raad behoeft. Ook de benoeming van de directeur en de plaatsvervangend directeur van de stichting behoeven de instemming van de raad. Daarnaast stelt de minister de personeelsformatie van de stichting op voorstel van de raad vast en moet de omvang van die formatie worden gerelateerd aan het aantal bij de raad ingeschreven advocaten. Ten slotte dient de raad - met goedkeuring van de minister - een klachtenregeling voor de stichtingen vast te stellen.
Op grond van het hiervoor vermelde stelsel van wettelijke bepalingen van de Wrb is de president voorshands van oordeel dat een stichting rechtsbijstand, zoals verzoekster, tot het specifieke wettelijke instrumentarium van de gefinancierde rechtsbijstand behoort en daarom bij de uitoefening van haar taken in beginsel de daaraan door of krachtens de Wrb gestelde grenzen dient te respecteren, alsmede de aan haar door de raad in het kader van de toepassing van de Wrb gestelde verplichtingen behoort te volgen.
De argumenten van verzoekster, die zij heeft ontleend aan zich wijzigende maatschappelijke opvattingen omtrent de functie en de positie van de gefinancierde rechtsbijstand, kunnen haar niet baten. Voor zover deze opvattingen zouden resulteren in een nieuwe visie op het systeem van gefinancierde rechtsbijstand in ons land, zal dit tot een wijziging van de Wrb moeten leiden, waarop in het kader van dit geding niet kan worden vooruitgelopen.
Gelet op de bijzondere positie van de stichtingen rechtsbijstand kan van hen worden verlangd dat zij uitsluitend werkzaamheden verrichten in het kader van het stelsel van de gefinancierde rechtsbijstand, zoals neergelegd in de Wrb en de daarop gebaseerde wettelijke regelingen. In dat verband staat het verweerder vrij om aan haar subsidieverlening aan verzoekster de voorwaarde te verbinden dat zij zich zal onthouden van werkzaamheden, die dat kader te buiten gaan, zoals het voeren van een betalende praktijk. De president is van oordeel dat in een dergelijk geval kan worden gesproken van een verplichting die redelijkerwijs noodzakelijk en geschikt kan worden geacht om het met de subsidie nagestreefde doel te bereiken, zoals ook is bedoeld in art. 4:38 Awb Pro. Hierbij is van belang dat de stichtingen rechtsbijstand thans hun bestaansrecht ontlenen aan het wettelijk stelsel van de Wrb, waarbij een door de overheid gefinancierd stelsel van rechtsbijstand is opgezet dat blijkens de wetsgeschiedenis als aanvullend is bedoeld op het reeds bestaande systeem van particuliere rechtsbijstand. Dit brengt mee dat het verweerder in het kader van zijn toezichthoudende taak vrij staat om de stichtingen rechtsbijstand slechts subsidie te verlenen op voorwaarde dat geen betalende praktijk wordt gevoerd, nu het voeren van een dergelijke praktijk in strijd moet worden geacht met de wettelijke taak van de stichtingen rechtsbijstand. Daaraan kan niet afdoen dat de Buro's voor Rechtshulp voor de invoering van de Wrb een ruimere doelgroep kenden. Voorts is het enkele feit dat in het kader van de uitvoering van de Wrb een cliënt in sommige gevallen uiteindelijk een betalende cliënt kan worden, in de visie van de president geen reden om aan te nemen dat stichtingen zoals verzoekster ook een betalende praktijk zouden mogen voeren. Immers, in die gevallen gaat het om rechtzoekenden die aanvankelijk wel voldoen aan de toepassingseisen van de Wrb, maar van wie achteraf blijkt dat zij hun proceskosten op de tegenpartij kunnen verhalen. Hierbij gaat het dus niet om rechtzoekenden van wie op voorhand vast staat dat zij geen aanspraak kunnen maken op gefinancierde rechtsbijstand.
Tussen partijen is niet in geschil dat verzoekster zelf niet rechtstreeks een betalende praktijk houdt, maar in geschil is de vraag of het verzoekster vrijstaat om met de SJD, die wel een betalende praktijk voert, samen te werken op de wijze als thans het geval is. Hiervoor is door verweerder in elk geval geen toestemming gegeven, zodat niet is voldaan aan art. 17 lid 1 Subsidieregeling Pro 2000. Naar het voorlopig oordeel van de president kan verweerder bevoegd worden geacht om als voorwaarde aan de subsidieverlening te verbinden dat zij toestemming moet geven voor een samenwerking als die tussen verzoekster en de SJD, aangezien verweerder in het wettelijk systeem van de Wrb de primaire verantwoordelijkheid heeft voor de organisatie van de gefinancierde rechtsbijstand en met het toezicht op de uitvoering daarvan.
Blijkens de subsidiebeschikking 2001 is verweerder slechts bereid die toestemming aan verzoekster te geven, indien laatstgenoemde zich conformeert aan de door verweerder gestelde eisen met betrekking tot de ontvlechting tussen verzoekster en de SJD, welke eisen er in hoofdzaak op neerkomen dat bestuur, directie en medewerkers van verzoekster niet tevens lid van het bestuur of de directie, dan wel medewerker mogen zijn van de SJD. Verweerder baseert deze voorwaarde op de opvatting dat stichtingen zoals verzoekster, gelet op hun wettelijke taak, geen betalende praktijk mogen uitoefenen, welke opvatting de president, zoals hiervoor al is overwogen, deelt.
Op grond van het voorgaande is verweerder niet alleen gerechtigd om aan verzoekster te verbieden om zelf direct een betalende praktijk uit te oefenen, maar ook om daaraan deel te nemen op de wijze waarop verzoekster thans samenwerkt met de SJD. Op grond van de thans voorliggende stukken is de president voorshands van oordeel dat er op personeel gebied een zodanige vervlechting bestaat tussen verzoekster en de SJD dat redelijkerwijs kan worden geoordeeld dat verzoekster in feite een betalende praktijk uitoefent, ook al is de betalende praktijk formeel in een andere rechtspersoon ondergebracht. Dat hiermee niet in materiële zin een scheiding is beoogd, blijkt uit de zeer sterke vervlechting van het personeel in alle geledingen, die in feite neerkomt op een personele unie tussen beide rechtspersonen. De president wijst er in dit verband op dat in het kader van dit geding voldoende is komen vast te staan dat de samenstelling van de besturen van beide stichtingen nagenoeg identiek is, dat de directies van beide stichtingen dezelfde zijn en dat de medewerkers van verzoekster in feite de juridische dienstverlening door de SJD voor hun rekening nemen. Daarbij komt nog dat zowel verzoekster als de SJD opereert onder de naam Buro voor Rechtshulp en dat beide organisaties in hetzelfde gebouw zijn gevestigd en van dezelfde faciliteiten gebruik maken. Verzoekster heeft tot op heden geweigerd om verandering in deze situatie aan te brengen. Weliswaar heeft verzoekster betoogd dat in de afgelopen jaren de personele samenwerking al op diverse punten is aangepast, maar de president is van oordeel dat verzoekster dit standpunt onvoldoende feitelijk heeft onderbouwd, zodat een concreet inzicht daarin ontbreekt. De door verweerder in het kader van de subsidieverlening 2001 gestelde eisen tot ontvlechting acht de president dan ook redelijk, omdat alleen op die wijze kan worden zeker gesteld dat verzoekster niet deelneemt aan het voeren van een betalende praktijk.
De stelling van verzoekster dat als gevolg van de door verweerder bepleite ontvlechting minder middelen zullen binnenvloeien, hetgeen ten nadele zou zijn van de gesubsidieerde rechtshulppraktijk, acht de president, daargelaten de relevantie, niet steekhoudend, omdat hieraan ook binnen de subsidierelatie tussen partijen aandacht kan worden geschonken.
De president verwerpt de stelling van verzoekster dat haar betalende praktijk al die jaren door verweerder is gedoogd en dat verweerder daarom thans niet het recht heeft om de beoogde korting op de subsidie door te voeren. Immers, uit de stukken komt onmiskenbaar naar voren dat verweerder zich er van meet af aan tegen heeft verzet dat verzoekster zich bezig hield met een betalende praktijk. Weliswaar is vanaf 1994, ook in het parlement, een discussie gevoerd over de toelaatbaarheid van de betalende praktijk van - onder meer - verzoekster, maar met name sinds de brief van de staatssecretaris van 18 mei 1998 kon verzoekster erop rekenen dat die praktijk zou moeten worden afgebouwd en heeft verweerder daarop ook in toenemende mate aangestuurd. Onder die omstandigheden kan in redelijkheid niet worden gezegd dat verweerder nu niet meer het recht zou hebben om op de subsidie te korten.
In de stukken en het verhandelde ter zitting vindt de president onvoldoende aanknopingspunten voor de juistheid van de stelling van verzoekster dat verweerder in strijd met de zorgvuldigheid en de rechtszekerheid heeft gehandeld. Zonder in te willen gaan op de details van de verschillende fasen van onderhandeling tussen partijen, trekt de president uit de voorgeschiedenis de conclusie dat partijen al die jaren met elkaar in gesprek zijn geweest over de betalende praktijk van verzoekster en dat verweerder daarbij steeds heeft aangegeven daartegen gekant te zijn. Verzoekster heeft - onder meer op basis van het rapport van de zogenaamde Task Force en later op grond van bepaalde fusievoorstellen - meermalen getracht om een acceptabele, maar minder vergaande vorm van ontvlechting tussen de gesubsidieerde en betalende praktijk te vinden, maar deze voorstellen konden niet rekenen op instemming van verweerder. Verweerder heeft in de subsidiebeschikking 1999 vervolgens aangegeven een ontvlechting te wensen tussen de gesubsidieerde praktijk van verzoekster en de betalende praktijk van de SJD en heeft in het besluit op bezwaar van 18 februari 2000 en de subsidiebeschikkingen van 2000 en 2001 daarvoor de precieze criteria aangegeven. De president ziet in deze gang van zaken geen strijdigheid met de beginselen van zorgvuldigheid of rechtszekerheid.
Al het voorgaande brengt de president tot de conclusie dat verweerder bevoegd kan worden geacht om aan de subsidieverlening voor 2001 de eis van ontvlechting te verbinden. Nu verzoekster aan die voorwaarden niet heeft voldaan en ook niet bereid is daaraan te voldoen, kan verweerder in het licht van art. 4:46 lid 2 Awb Pro in beginsel eveneens bevoegd worden geacht om op de toegezegde subsidie een korting toe te passen. De vraag die dan nog moet worden beantwoord is de vraag of verweerder in redelijkheid gebruik heeft gemaakt van deze bevoegdheid door aan verzoekster een korting van f 50.000 per maand op te leggen, zo lang niet is voldaan aan de eisen met betrekking tot de ontvlechting.
De president is van oordeel dat deze vraag ontkennend moet worden beantwoord. In de eerste plaats kan hierover worden opgemerkt dat het bestreden besluit op dit punt iedere motivering ontbeert. Ter zitting heeft de gemachtigde van verweerder verwezen naar de motivering die voor de hoogte van de korting is gegeven in het besluit op bezwaar van 18 februari 2000. Hieromtrent overweegt de president dat verweerder met de hoogte van de opgelegde korting kennelijk heeft beoogd om het door verzoekster uit de betalende praktijk behaalde voordeel af te romen. Dit voordeel is door verweerder, uitgaande van 1998 als referentiejaar, begroot op een bedrag van f 608.433 per jaar, op basis van een review van KPMG dat zich overigens niet bij de stukken bevindt. Verweerder beschouwt dit bedrag als de som der baten van de samenwerking tussen verzoekster en de SJD.
Naar het oordeel van de president is deze wijze van berekening onvoldoende gemotiveerd. Immers, het door verweerder bedoelde bedrag betreft de totale kosten die door verzoekster in 1998 aan de SJD zijn doorberekend, welk bedrag niet is gelijk te stellen met het door verzoekster behaalde voordeel, waaronder veeleer de winst moet worden begrepen, dat wil zeggen de opbrengsten verminderd met de kosten. Door het bruto-bedrag als maatstaf te nemen, heeft verweerder in wezen een aanmerkelijk zwaardere korting opgelegd, dan hem blijkens zijn eigen stellingen voor ogen heeft gestaan. Daardoor is het nog maar de vraag of, zoals verweerder heeft gesteld, verzoekster door de korting op geen enkele wijze in haar functioneren zal worden belemmerd. Ter zitting is namens verweerder aangegeven dat de totale subsidie aan verzoekster per jaar ruim 2 miljoen gulden bedraagt, zodat de opgelegde korting aanzienlijk kan worden genoemd. Daarbij komt dan nog dat het referentiejaar 1998 naar het voorlopig oordeel onvoldoende actualiteitswaarde heeft. Mede gelet op het betoog van verzoekster dat de financiële verhoudingen tussen haar en de SJD nadien zijn gewijzigd, zal verweerder bij de vaststelling van de omvang van de korting rekening dienen te houden met actuelere gegevens. Verweerder heeft aldus geen juiste toepassing gegeven aan de door hemzelf aangelegde maatstaf, zodat het bestreden besluit een deugdelijke motivering ontbeert en onvoldoende zorgvuldig is genomen, zodat het naar het voorlopig oordeel van de president in bezwaar niet in stand zal kunnen blijven.
De president komt op grond van het vorenstaande tot het voorlopig oordeel dat het bestreden besluit in de hoofdzaak niet in stand zal kunnen blijven. Het besluit wordt daarom geschorst tot twee weken nadat de beslissing op bezwaar op de voorgeschreven wijze bekend is gemaakt. De president acht in verband met deze schorsing een bevel aan verweerder tot betaling van de volledige subsidie overbodig, maar zal verweerder wel opdragen om hetgeen reeds is gekort alsnog binnen twee weken aan verzoekster te betalen.
Gelet op het vorenstaande en op het bepaalde in art. 8:82 lid 4 Awb Pro dient verweerder het door verzoekster gestorte griffierecht van f 450,= te vergoeden.
De president ziet geen aanleiding om een partij in de proceskosten te veroordelen.
Beslist wordt als volgt.
Beslissing
De president van de rechtbank:
- schorst het bestreden besluit tot twee weken nadat de beslissing op bezwaar op de voorgeschreven wijze is bekendgemaakt, met dien verstande dat wanneer door verzoekster binnen die termijn opnieuw een verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening wordt gedaan, de schorsing doorloopt totdat op dat verzoek is beslist;
- beveelt verweerder om hetgeen reeds is gekort op de subsidie 2001 binnen twee weken na ontvangst van deze uitspraak alsnog aan verzoekster te betalen;
- bepaalt dat verweerder het betaalde griffierecht van f 450,= aan verzoekster voldoet.
Aldus gegeven door mr. D.J. Keur, fungerend president, en door hem in het openbaar uitgesproken op 14 juni 2001 in tegenwoordigheid van mr. P.R.M. Poiesz als griffier.
w.g. P.R.M. Poiesz
w.g. D.J. Keur
Tegen deze uitspraak kan geen rechtsmiddel worden aangewend.
Afschrift verzonden op: 15 juni 2001