Uitspraak
RECHTBANK LEEUWARDEN
Sector bestuursrecht
Uitspraak ex artikel 8:70 van Pro de Algemene wet bestuursrecht
Reg.nr.: 99/902 WET
Inzake het geding tussen
de Landelijke Vereniging tot Behoud van de Waddenzee, gevestigd te Harlingen, eiseres,
gemachtigde: mr. J. Veltman, advocaat te Groningen,
en
de minister van Economische Zaken, verweerder,
gemachtigden: mr. J.H. Keinemans, werkzaam in dienst van het ministerie van Economische Zaken, en mr. J.H.M. Veltman, werkzaam bij de Nederlandse Mededingingsautoriteit.
Procesverloop
Bij brief van 17 augustus 1999 heeft verweerder eiseres (hierna ook te noemen: de Waddenvereniging) mededeling gedaan van zijn besluit op bezwaar betreffende de toepassing van de Wet opsporing delfstoffen (Wod).
Tegen dit besluit is namens eiseres op 22 september 1999 beroep ingesteld, aangevuld bij schrijven van 21 oktober 1999.
Verweerder heeft de op het geding betrekking hebbende stukken ingezonden en een verweerschrift ingediend. Bij die gelegenheid heeft verweerder verzocht om ter zake van een aantal in het verweerschrift nader aangeduide stukken toepassing te geven aan art. 8:29 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
Bij beschikking van 5 september 2000 heeft de rechtbank beslist dat de beperking van de kennisneming van een viertal in de beschikking nader aangeduide stukken gerechtvaardigd is. Alle partijen hebben schriftelijk toestemming gegeven als bedoeld in art. 8:29 lid 5 Awb Pro.
Bij besluit van 29 mei 2002 heeft verweerder het bij de beslissing op bezwaar ongewijzigd gehandhaafde primaire besluit van 8 oktober 1996 gewijzigd, in die zin, dat aan het primaire besluit een extra voorschrift (artikel 2a) wordt toegevoegd.
De zaak is behandeld ter zitting van de rechtbank, meervoudige kamer, gehouden op 5 juli 2002. Eiseres heeft zich doen vertegenwoordigen door mr. Veltman voornoemd alsmede door drs. A. Woudstra, werkzaam in dienst van de Waddenvereniging. Namens verweerder zijn de gemachtigden mr. Keinemans en mr. Veltman verschenen. Namens de Nederlandse Aardolie Maatschappij (NAM), die in haar hoedanigheid van vergunninghoudster als partij aan dit geding deelneemt, zijn verschenen mr. G.C.W. van der Feltz en mr. W.J.B. Claassens-Dales, advocaten te Den Haag, en J. Zeilemaker, werkzaam in dienst van de NAM.
Motivering
De feiten
Op 1 juli 1991 heeft de NAM bij verweerder een aanvraag ingediend voor een vergunning op grond van de Wod. Het gebied waarop de aanvraag betrekking heeft -door de NAM aangeduid als "Schagen"- is aangegeven op een bij de aanvraag gevoegde tekening. Het gaat hier om een gemiddeld circa 12 km brede strook in de provincie Noord-Holland, die loopt van Den Helder tot Hoorn inclusief een gedeelte van de Noordzeekustzone, met een totale oppervlakte van circa 576 km².
Bij besluit van 8 oktober 1996 heeft verweerder de vergunning conform de aanvraag verleend. In deze vergunning (hierna ook te noemen: boorvergunning Schagen) is -voor zover hier relevant- het volgende voorschrift opgenomen:
"artikel 2
De vergunning wordt verleend met de beperkingen en voorschriften die zijn opgenomen in de artikelen 4.2 tot en met 4.15 van de Regeling vergunningen en concessies delfstoffen Nederlands territoir 1996 en het hiernavolgende artikel 3."
Tegen voormeld besluit heeft de Waddenvereniging bezwaar gemaakt. Bij de beslissing op bezwaar van 17 augustus 1999 heeft verweerder de bezwaren ongegrond verklaard en de boorvergunning Schagen gehandhaafd. Bij besluit van 29 mei 2002 heeft verweerder aan de vergunning een voorschrift toegevoegd, dat als volgt luidt:
"artikel 2a
1. Het is verboden zonder goedkeuring van de Minister van Economische Zaken een boring te verrichten, indien de activiteit, waarop het in artikel 4.5 van de Regeling vergunningen en concessies delfstoffen Nederlands territoir 1996 bedoelde plan betrekking heeft, plaatsvindt buiten een gevoelig gebied als bedoeld in artikel 4.6, eerste lid, van die Regeling, tenzij voor het verrichten van de desbetreffende boring een vergunning op grond van artikel 12 van Pro de Natuurbeschermingswet is vereist.
2. De goedkeuring wordt niet verleend indien dwingende eisen die voortvloeien uit richtlijn nr. 93/43/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (PbEG L 206) of uit richtlijn nr. 79/409/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand (PbEG L 103) zich daartegen verzetten.
3. Artikel 4.6, tweede, vierde en vijfde lid, van de Regeling zijn van overeenkomstige toepassing."
Het standpunt van de Waddenvereniging
De Waddenvereniging is van mening dat verweerder de aangevraagde vergunning had moeten weigeren, voor zover die betrekking heeft op het noordelijk deel van het in vergunning gegeven gebied, in het bijzonder de Noordzeekustzone en de Noorderhaaks (een zandplaat met belangrijke natuurwaarden -ook wel De Razende Bol genaamd- direct ten westen van het Marsdiep, die door vogels en zeehonden wordt gebruikt als rustplaats). De Noorderhaaks maakt in ecologisch opzicht deel uit van de Waddenzee, aldus de Waddenvereniging, maar valt net buiten het gebied dat wordt beschermd door de planologische kernbeslissing Waddenzee (PKB-Waddenzee).
Volgens de Waddenvereniging wordt geen van de voor een proefboring benodigde besluiten -of het nu gaat om een vergunning op grond van de Wod, een vergunning op grond van de Wet beheer rijkswaterstaatswerken of een locatiebesluit- genomen op grond van een regeling waarin de habitat-toets, dat wil zeggen de criteria die voortvloeien uit de rechtstreeks werkende bepalingen van de Vogelrichtlijn (richtlijn nr. 79/409/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand; PbEG L 103) in samenhang met de Habitatrichtlijn (richtlijn nr. 92/43/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna; PbEG L 206), is geïmplementeerd. Er is dus geen waarborg dat de habitat-toets, indien deze niet bij het verlenen van de vergunning op grond van de Wod wordt toegepast, te zijner tijd wél en op juiste wijze zal worden toegepast. De Waddenvereniging stelt zich op het standpunt dat de habitat-toets reeds bij de verlening van de Wod-vergunning moet worden doorlopen, hetgeen tot de gedeeltelijke weigering daarvan had moeten leiden.
De wijziging van de boorvergunning Schagen door verweerders besluit van 29 mei 2002 heeft volgens de Waddenvereniging geen toegevoegde waarde. Deze wijziging van de vergunningvoorschriften waarborgt immers niet dat de habitat-toets correct wordt toegepast. Verder gaat de uitbreiding van het vereiste van het nemen van een locatiebesluit ten onrechte niet vergezeld van een uitbreiding van de verplichting om ter voorbereiding van dat besluit een milieu-effectrapport (MER) op te stellen, terwijl de afschaffing van het vereiste van het nemen van een locatiebesluit voor zover ook een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet (Nb-wet) nodig is, in strijd is met de Regeling vergunningen en concessies delfstoffen Nederlands territoir 1996.
Voorts heeft de Waddenvereniging betoogd dat de aangevraagde vergunning gedeeltelijk geweigerd had kunnen en moeten worden op grond van art. 2a Wod, in samenhang met de PKB-Waddenzee, alsmede op grond van art. 3 lid 2 Wod Pro, in samenhang met de Koolwaterstoffenrichtlijn (richtlijn nr. 94/22/EG van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van 30 mei 1994 betreffende de voorwaarden voor het verlenen en het gebruik maken van vergunningen voor de prospectie, de exploratie en de produktie van koolwaterstoffen; PbEG L 164) en de in het Structuurschema Groene Ruimte (SGR) opgenomen beleidsuitspraken. Voor zover op voorhand valt te verwachten dat voor bepaalde locaties of gebieden toch geen locatiebesluit kan worden verleend, had de vergunning naar de mening van de Waddenvereniging eveneens moeten worden geweigerd.
Verweerder heeft het standpunt van de Waddenvereniging gemotiveerd bestreden.
Wettelijk kader
De Wod is van toepassing op boringen door middel waarvan de aanwezigheid van delfstoffen kan worden aangetoond, in gebieden waarvoor (nog) geen concessie is verleend (art. 1 juncto Pro art. 2 lid 2 Wod Pro). Art. 2a Wod bepaalt, dat geen vergunning wordt verleend, voor zover dit voortvloeit uit de met betrekking tot de Waddenzee vastgestelde planologische kernbeslissing. Op grond van art. 2b Wod kan de vergunning -onverminderd de art. 2a en 4 Wod, welke laatste bepaling in deze zaak niet relevant is- slechts worden geweigerd:
a. op grond van de technische of financiële mogelijkheden van de aanvrager;
b. op grond van de manier waarop de aanvrager voornemens is de opsporing te verrichten in het gebied, waarvoor de vergunning wordt aangevraagd, of
c. in het belang van een doelmatige en voortvarende opsporing, indien een keuze moet worden gemaakt uit twee of meer aanvragen die bij een beoordeling op grond van de onderdelen a en b gelijkwaardig zijn gebleken.
De minister van Economische Zaken (EZ) stelt met het oog op de toepassing van het eerste lid nadere regels vast, die hij bij zijn beslissing op een aanvraag om een vergunning voor koolwaterstoffen in acht zal nemen (art. 2b lid 3 Wod).
In de vergunning wordt bepaald voor welke delfstof of voor welke delfstoffen zij geldt (art. 3 lid 1 Wod Pro). Op grond van art. 3 lid 2 Wod Pro wordt in de vergunning bepaald voor welk gebied zij geldt. Indien het een vergunning voor koolwaterstoffen betreft, geschiedt dit zodanig dat de uitoefening van de activiteiten uit technisch en economisch oogpunt op zo goed mogelijke wijze kan plaatsvinden. De minister van EZ stelt nadere regels vast met het oog op de toepassing van de vorige volzin. Art. 3 lid 3 Wod Pro bepaalt, dat in een vergunning wordt bepaald voor welk tijdvak zij geldt. Indien het een vergunning voor koolwaterstoffen betreft, geschiedt dit zodanig dat dit tijdvak niet langer is dan noodzakelijk om de activiteiten, waarvoor de vergunning wordt verleend, te verrichten.
In art. 2.3 van de Regeling vergunningen en concessies delfstoffen Nederlands territoir 1996 (hierna: de Regeling) is bepaald, dat de aanvrager door middel van een kaart moet aangeven op welk gebied de aanvraag betrekking heeft. Art. 4.17 van de Regeling bepaalt, dat het gebied waarvoor de vergunning wordt verleend, voor zover dat met een doelmatige en voortvarende opsporing en ontginning van koolwaterstoffen verenigbaar is, in overeenstemming is met de ingediende aanvraag.
Een vergunning kan op grond van art. 3 lid 4 Wod Pro tevens onder andere beperkingen worden verleend, dan die bedoeld in de leden 1-3 van art. 3 Wod Pro. Een vergunning voor koolwaterstoffen kan slechts onder andere beperkingen worden verleend, indien deze gerechtvaardigd worden door de veiligheid, de landsverdediging, de milieubescherming of een planmatig beheer van voorkomens van koolwaterstoffen. Met betrekking tot vergunningen voor koolwaterstoffen zijn de leden 2 en 5 van art. 4a van overeenkomstige toepassing.
Op grond van art. 4a lid 1 juncto lid 2 Wod kunnen aan een vergunning voor koolwaterstoffen voorschriften worden verbonden, onder meer indien zij gerechtvaardigd zijn door de milieubescherming. In het vijfde lid van art. 4a Wod is bepaald, dat bij ministeriële regeling nadere regels worden gesteld met betrekking tot de aan een vergunning voor koolwaterstoffen te verbinden voorschriften. Aan een vergunning kunnen geen andere voorschriften worden verbonden dan die welke voortvloeien uit de ministeriële regeling.
Op grond van art. 4.1 van de Regeling wordt een vergunning verleend onder de beperkingen en met de voorschriften, zoals bedoeld in de art. 4.2 t/m 4.15. In de onderhavige zaak is met name van belang, dat het op grond van art. 4.5 lid 1 van de Regeling is verboden een boring te verrichten anders dan volgens een daartoe opgesteld plan. Art. 4.6 lid 1 van de Regeling bepaalt, dat het verboden is een boring te verrichten, indien de activiteit, waarop het in art. 4.5 bedoelde plan betrekking heeft, plaatsvindt in een gevoelig gebied als bedoeld in onderdeel A van de bijlage behorende bij het Besluit milieu-effectrapportage 1994 (hierna: Besluit mer), tenzij het plan is goedgekeurd door de minister (hierna: het locatiebesluit). De goedkeuring wordt niet verleend indien het belang van o.a. de milieubescherming in onvoldoende mate wordt verzekerd (art. 4.6 lid 3). De goedkeuring kan onder beperkingen en met voorschriften worden verleend (art. 4.6 lid 4). Ook na het verlenen van de vergunning kunnen nog beperkingen of voorschriften aan de goedkeuring worden verbonden (art. 4.6 lid 5).
Onder "gevoelig gebied" wordt -ten tijde hier van belang- op grond van de bijlage bij het Besluit mer, onderdeel A, verstaan:
a. een gebied dat krachtens:
1°. artikel 10, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet is aangewezen als een beschermd natuurmonument;
2°. de op 2 februari 1971 te Ramsar tot stand gekomen Overeenkomst inzake watergebieden van internationale betekenis, in het bijzonder als verblijfplaats voor watervogels (Trb. 1975, 84), is aangemeld als watergebied van internationale betekenis;
3°. de Vogelrichtlijn is aangewezen als speciale beschermingszone;
4°. de Habitatrichtlijn is aangewezen als speciale beschermingszone;
b. een kerngebied, begrensd natuurontwikkelingsgebied of begrensde verbindingszone, dat deel uitmaakt van de ecologische hoofdstructuur, zoals die structuur is vastgelegd in een geldend bestemmingsplan of, bij het ontbreken daarvan, in een geldend streekplan, of, bij het ontbreken daarvan, zoals die structuur voorkomt op de kaart Ecologische Hoofdstructuur, behorend bij deel 4 van het Structuurschema Groene Ruimte (LNV-kenmerk GRR-95194);
c. een gebied met behoud en herstel van de bestaande landschapskwaliteit, zoals dat gebied is vastgelegd in een geldend bestemmingsplan of, bij het ontbreken daarvan, in een geldend streekplan, of, bij het ontbreken daarvan, zoals dat gebied voorkomt op de kaart Landschap, behorend bij deel 4 van het Structuurschema Groene Ruimte;
d. een krachtens artikel 1.2, tweede lid, onder a, van de wet bij provinciale verordening aangewezen gebied met uitzondering van de zones waar het met het oog op de bescherming van het diepe grondwater is verboden te boren;
e. een gebied dat krachtens artikel 3, eerste lid, van de Monumentenwet 1988 is aangewezen als beschermd monument.
Ten tijde van de beslissing op bezwaar dient op grond van onderdeel 17.1 van de bijlage bij het Besluit mer, onderdeel C, voor de opsporing van aardolie of aardgas verplicht een MER te worden opgesteld indien de activiteit plaatsvindt in een gevoelig gebied als bedoeld onder a, b of d, van punt 1 van onderdeel A van deze bijlage tot 3 zeemijl uit de kust. Als MER-plichtig besluit geldt dan "de goedkeuring door de minister van EZ van het plan tot het uitvoeren van de boring dan wel, bij het ontbreken daarvan, de vaststelling van het ruimtelijk plan dat als eerste in het uitvoeren van de boring voorziet".
Ten aanzien van de vragen of de habitat-toets reeds bij de verlening van de boorvergunning Schagen had moeten worden toegepast, en -in het verlengde daarvan- of de Noorderhaaks en het noordelijk deel van de Noordzeekustzone op grond van de bepalingen van de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn buiten die vergunning hadden moeten worden gelaten, zoals door de Waddenvereniging is betoogd, overweegt de rechtbank als volgt.
De habitat-toets is neergelegd in de leden 2, 3 en 4 van art. 6 Habitatrichtlijn Pro. Aan deze bepalingen komt naar het oordeel van de rechtbank, bij ontstentenis van nationale wet- en regelgeving waarin de habitat-toets op adequate wijze is geïmplementeerd, rechtstreekse werking toe, aangezien deze bepalingen zodanig concreet zijn geformuleerd dat particulieren daaraan rechten kunnen ontlenen waarop zij zich ten overstaan van de nationale rechter kunnen beroepen. De habitat-toets luidt als volgt:
"2. De Lid-Staten treffen passende maatregelen om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in de speciale beschermingszones niet verslechtert en er geen verstorende factoren optreden voor de soorten waarvoor de zones zijn aangewezen voor zover die factoren, gelet op de doelstellingen van deze richtlijn een significant effect zouden kunnen hebben.
3. Voor elk plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor zo'n gebied, wordt een passende beoordeling gemaakt van de gevolgen voor het gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied. Gelet op de conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied en onder voorbehoud van het bepaalde in lid 4, geven de bevoegde nationale instanties slechts toestemming voor dat plan of project nadat zij de zekerheid hebben verkregen dat het de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied niet zal aantasten en nadat zij in voorkomend geval inspraakmogelijkheden hebben geboden.
4. Indien een plan of project, ondanks negatieve conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied, bij ontstentenis van alternatieve oplossingen, om dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard, toch moet worden gerealiseerd, neemt de Lid-Staat alle nodige compenserende maatregelen om te waarborgen dat de algehele samenhang van Natura 2000 bewaard blijft. De Lid-Staat stelt de Commissie op de hoogte van de genomen compenserende maatregelen. Wanneer het betrokken gebied een gebied met een prioritair type natuurlijke habitat en/of een prioritaire soort is, kunnen alleen argumenten die verband houden met de menselijke gezondheid, de openbare veiligheid of met voor het milieu wezenlijke gunstige effecten dan wel, na advies van de Commissie, andere dwingende redenen van groot openbaar belang worden aangevoerd."
In deze procedure wordt als vaststaand aangenomen, dat het noordelijk deel van de Noordzeekustzone en de Noorderhaaks, evenals de Waddenzee, zijn aangewezen als speciale beschermingszone (hierna: SBZ) in de zin van de Vogelrichtlijn. Op grond van art. 7 Habitatrichtlijn Pro is de toets van art. 6 lid Pro 2-4 Habitatrichtlijn ook van toepassing op speciale beschermingszones in de zin van de Vogelrichtlijn.
Naar de mening van de Waddenvereniging wordt geen van de voor een proefboring benodigde besluiten genomen op grond van een regeling waarin de habitat-toets is geïmplementeerd. Er is dus geen waarborg dat de habitat-toets, indien deze niet bij het verlenen van de vergunning op grond van de Wod wordt toegepast, te zijner tijd wél en op juiste wijze zal worden toegepast. Volgens de Waddenvereniging valt er veel voor te zeggen om de habitat-toets al bij de verlening van de Wod-vergunning te verrichten. Zij heeft daarbij nog opgemerkt, dat het maken van een passende beoordeling door het ontbreken van exacte informatie over wat waar in het vergunde gebied staat te gebeuren lastig is, maar de Waddenvereniging acht het wel mogelijk om op voorhand bepaalde gebieden of locaties aan te duiden waar een boring, gelet op de habitat-toets, ontoelaatbaar is.
Naar het oordeel van de rechtbank dienen de begrippen "plan" en "project", gelet op de bewoordingen "significante gevolgen kan hebben" van art. 6 lid 3 Habitatrichtlijn Pro, ruim te worden geïnterpreteerd. Bij de toepassing van deze begrippen in het kader van de habitat-toets, staat naar het oordeel van de rechtbank voorop dat effectiviteit van de Habitatrichtlijn, die beoogt een coherent Europees ecologisch netwerk, Natura 2000 genaamd, tot stand te brengen, voldoende moet zijn gewaarborgd. Dat de criteria van de habitat-toets ten tijde hier van belang niet of onvoldoende zijn geïmplementeerd in de Wod is een gegeven, op grond waarvan de rechtbank in dit geval dient te onderzoeken of en in hoeverre deze waarborgen niettemin geacht kunnen worden besloten te liggen in het systeem van de Wod en -meer in het bijzonder- in de met de boorvergunning Schagen tot stand gebrachte rechtsverhouding.
In het systeem van de Wod behoeft de NAM geen nadere mijnrechtelijke vergunning of toestemming voor het uitvoeren van een proefboring in het vergunde gebied, behoudens indien de boring plaatsvindt in gevoelig gebied, zoals de Noorderhaaks, het noordelijk deel van de Noordzeekustzone en de Waddenzee, nu art. 4.6 lid 1 van de Regeling voorschrijft dat daarvoor de goedkeuring van de minister is vereist. Bij de uitoefening van zijn goedkeuringsbevoegheid dient de minister, mede op grond van de in dat geval verplichte MER, een passende beoordeling te maken van de gevolgen van de boring voor het gebied, mede gelet op de voor dat gebied geldende instandhoudingsdoelstellingen.
Dit systeem laat echter de mogelijkheid open dat, indien de NAM het plan zou opvatten een boring uit te voeren buiten gevoelig gebied, maar wel in de nabijheid daarvan, geen nadere besluitvorming plaatsvindt waarin de habitat-toets aan de orde kan komen. Aangezien de geografische werkingssfeer van art. 6 lid 3 Habitatrichtlijn Pro niet beperkt is tot de speciale beschermingszones, maar zich ook uitstrekt tot ontwikkelingen die significante gevolgen kunnen hebben voor een SBZ, hoewel zij zich daarbuiten afspelen (externe werking), is de verwezenlijking van de instandhoudingsdoelstellingen van de desbetreffende speciale beschermingszones in zo'n geval onvoldoende verzekerd. Dit zou er voor pleiten om te oordelen dat de habitat-toets reeds bij de verlening van de Wod-vergunning moet worden toegepast. Een nadeel hiervan is echter, dat concrete gegevens over de locaties van de te verrichten boringen ten tijde van het verlenen van de Wod-vergunning ontbreken. Hierdoor bestaat onvoldoende inzicht in de nadelige gevolgen van een proefboring, laat staan van cumulatieve effecten, hetgeen het maken van een passende beoordeling aanmerkelijk bemoeilijkt, zo niet onmogelijk maakt, en het gevaar met zich brengt dat de afweging een onnodig en ongewenst abstract karakter krijgt.
In het onderhavige geval heeft de minister, door de opneming van het vergunningvoorschrift art. 2a lid 1, bewerkstelligd dat ook voor boringen buiten gevoelig gebied -behoudens een hierna afzonderlijk te bespreken uitzondering- een locatiebesluit is vereist. Op deze wijze is tussen verweerder en de NAM een rechtsverhouding tot stand gebracht, waarbij voor elke proefboring binnen het gebied dat wordt bestreken door de boorvergunning Schagen een locatiebesluit is vereist. Naar het oordeel van de rechtbank is daarmee gewaarborgd dat de beschermende werking van de habitat-toets tot gelding komt. Bij elk locatiebesluit, dat wordt genomen op grond van een concreet plan voor een proefboring, dient een passende beoordeling te worden gemaakt van de gevolgen voor een of meer speciale beschermingszones, waarvoor die boring, afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten, mogelijk significante effecten kan hebben.
In het voorschrift art. 2a van de vergunning is voorts bepaald dat voor een proefboring buiten gevoelig gebied een locatiebesluit moet worden genomen, tenzij voor het verrichten van de desbetreffende boring een vergunning op grond van art. 12 Nb Pro-wet is vereist. Dit voorschrift is naar het oordeel van de rechtbank op zichzelf beschouwd, anders dan door de Waddenvereniging is gesteld, niet onverenigbaar met de Regeling. Het voorschrift heeft immers betrekking op boringen die worden uitgevoerd buiten een gevoelig gebied -waaronder ingevolge de bijlage bij het Besluit mer, onderdeel A, mede wordt verstaan een een gebied dat krachtens art. 10 lid 1 van Pro de Nb-wet is aangewezen als een beschermd natuurmonument- terwijl op grond van art. 4.6 lid 1 van de Regeling het vereiste van een locatiebesluit enkel geldt voor een boring die wordt uitgevoerd in een gevoelig gebied.
Op grond van art. 12 Nb Pro-wet is het verboden zonder vergunning of in strijd met bij zodanige vergunning gestelde voorwaarden handelingen te verrichten, te doen verrichten of te gedogen, die schadelijk zijn voor het natuurschoon of voor de natuurwetenschappelijke betekenis van een beschermd natuurmonument of die een beschermd natuurmonument ontsieren, tenzij het gaat om handelingen welke zijn voorzien in een beheersplan als bedoeld in artikel 14 van Pro de Nb-wet.
Uit de gedingstukken blijkt, dat verweerder met de opneming van het voorschrift art. 2a heeft beoogd te bereiken dat de habitat-toets bij boringen buiten gevoelig gebied aan de orde komt hetzij bij een locatiebesluit, hetzij bij een vergunning die is vereist vanwege de externe werking van art. 12 Nb Pro-wet, die zich op grond van de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS) mede uitstrekt tot staatsnatuurmonumenten zoals de Waddenzee (AbRS 8 juni 1994, AB 1995, 25). Daarbij is er door verweerder op gewezen dat in de rechtspraak wordt aangenomen dat art. 12 Nb Pro-wet richtlijnconform kan worden uitgelegd (AbRS 31 maart 2000, AB 2000, 302 en AbRS 30 augustus 2000, M en R 2001/4, nr. 39).
De rechtbank acht dit niet onaanvaardbaar. Naar het oordeel van de rechtbank komt de verwezenlijking van het door de Habitatrichtlijn beoogde resultaat hierdoor niet in het gedrang, terwijl evenmin kan worden gezegd dat het in voorkomende gevallen moeten aanvragen van een vergunning op grond van art. 12 Nb Pro-wet, zelfs indien dit achteraf niet nodig zou blijken te zijn, voor de NAM onredelijk bezwarend is. De rechtbank verwijst in dit verband naar de uitspraak van de AbRS van 27 maart 2002 inzake de Nb-wet vergunning voor een windmolenpark in de Nijkerkerpolder (www.rechtspraak.nl, LJN-nummer AE0697).
Art. 2a lid 2 van de voorschriften -dat naar het oordeel van de rechtbank gelet op art. 4.6 lid 3 van de Regeling, bezien in samenhang met art. 2 van Pro de voorschriften, strikt genomen niet aan de vergunning had behoeven te worden verbonden, maar tegen opneming waarvan zich ook geen rechtsregel verzet- stelt buiten twijfel dat een locatiebesluit niet zal worden afgegeven, indien dit in strijd zou zijn met de bepalingen van de Vogel- en Habitatrichtlijn, terwijl de habitat-toets voor het overige aan de orde kan komen in een procedure omtrent een vergunning op grond van art. 12 Nb Pro-wet. Gelijk ook door de rechtbank Breda is overwogen (Rb. Breda 6 november 2000, M en R 2001/3, nr. 27) vindt de besluitvorming over proefboringen op deze wijze weliswaar fragmentarisch plaats, maar daar staat tegenover dat zowel de effecten van elke afzonderlijke proefboring, als de cumulatieve effecten, in het kader van een locatiebesluit onderscheidenlijk een Nb-wet vergunning beter kunnen worden beoordeeld aan de hand van exacte gegevens over de locatie van de boring en de wijze waarop deze zal worden uitgevoerd.
Op grond van deze overwegingen is de rechtbank van oordeel dat de op grond van de boorvergunning Schagen te nemen locatiebesluiten, dan wel vergunningen op grond van art. 12 Nb Pro-wet, het meest geëigende instrument vormen voor de toepassing van de habitat-toets, terwijl niet gezegd kan worden dat dit afdoet aan de effectiviteit van de Habitatrichtlijn, aangezien voor elke proefboring een locatiebesluit dan wel een Nb-wet vergunning is vereist. De rechtbank komt dan ook tot de slotsom dat de boorvergunning Schagen niet is aan te merken als een plan of project dat mogelijk significante gevolgen heeft voor een van de speciale beschermingszones die vallen onder de bescherming van de Habitatrichtlijn, zodat er voor verweerder geen aanleiding bestond om de vergunning op die grond (gedeeltelijk) te weigeren.
Aan dit oordeel doet niet af dat namens de Waddenvereniging nog is aangevoerd dat voor de locatiebesluiten voor locaties buiten gevoelig gebied geen MER-plicht geldt, en -onder verwijzing naar de noot van prof. Verschuuren bij M en R 2001/3, nr. 27- dat een MER in het geheel niet waarborgt dat de habitat-toets correct wordt toegepast. De rechtbank merkt in dit verband op, dat zowel de passende beoordeling van art. 6 lid 3 Habitatrichtlijn Pro als een MER beschouwd kunnen worden als een hulpmiddel bij de besluitvorming. Een MER zal in de meeste gevallen weliswaar kunnen gelden als een passende beoordeling, maar uit art. 6 lid 3 Habitatrichtlijn Pro volgt niet dat in alle gevallen een MER dient te worden opgesteld. Het gaat er immers om dat de passende beoordeling voldoende specifieke milieu-informatie bevat over de gevolgen van een plan of project voor een bepaald gebied, cumulatieve gevolgen daaronder begrepen, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied, op grond waarvan het bevoegd gezag kan beoordelen of het plan of project in kwestie de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zal aantasten, en of er alternatieven zijn dan wel of er verzachtende maatregelen mogelijk zijn, onafhankelijk van de vorm waarin die beoordeling is vervat. Of de habitat-toets vervolgens correct wordt uitgevoerd, is een juridische vraag, die naar het oordeel van de rechtbank los staat van het al dan niet bestaan van een MER-plicht voor een locatiebesluit respectievelijk een Nb-wet vergunning.
Op grond van het voorgaande is de rechtbank dan ook van oordeel dat de grief van de Waddenvereniging dat de de habitat-toets reeds bij de verlening van de boorvergunning Schagen had moeten worden toegepast, en dat dit had moeten leiden tot een gedeeltelijke weigering daarvan, niet kan slagen.
Ten aanzien van de grief van de Waddenvereniging dat het exploratiegebied van de boorvergunning Schagen op grond van art. 2a Wod had moeten worden beperkt, overweegt de rechtbank als volgt.
De Waddenvereniging heeft aangevoerd dat op grond van de in de PKB-Waddenzee neergelegde plangrensoverschrijdende betekenis van die planologische kernbeslissing, de zogenaamde externe werking, het noordelijk deel van de Noordzeekustzone en de Noorderhaaks met toepassing van art. 2a Wod buiten de boorvergunning Schagen hadden moeten worden gelaten. Verweerder is echter van mening dat art. 2a Wod zo moet worden begrepen, dat een vergunning alleen niet kan worden verleend als die vergunning betrekking heeft op activiteiten die zich afspelen binnen het door de PKB-Waddenzee begrensde deel van de Waddenzee.
Par. 1.3 van de PKB-Waddenzee, met als opschrift "Plangrensoverschrijdende betekenis van de pkb", luidt als volgt.
"a. Gezien de nauwe relatie die er bestaat tussen de Waddenzee enerzijds en de Waddeneilanden, de vastelandskust, de Noordzeekustzone en de grote rivieren anderzijds, heeft het regeringsbeleid ten aanzien van de Waddenzee ook betrekking op ontwikkelingen die, hoewel zij plaatsvinden buiten het pkb-gebied, van directe betekenis zijn voor de Waddenzee zelf. Richtinggevend hierbij is dat de mate waarin met het Waddenzeebeleid rekening dient te worden gehouden, wordt bepaald door de mate waarin activiteiten een negatieve invloed uitoefenen op de waarden van de Waddenzee.
b. Gezien de mogelijke effecten op de Waddenzee worden in hoofdstuk 3 van deze pkb plangrensoverschrijdende beleidsuitspraken gedaan, die bepalend kunnen zijn voor de water- en luchtkwaliteit.
c. In een aantal in het Besluit m.e.r. en de provinciale m.e.r.-verordeningen van Friesland, Groningen en Noord-Holland concreet omschreven gevallen zullen de mogelijke negatieve gevolgen voor de Waddenzee, van activiteiten die zich buiten het pkb-gebied afspelen, inzichtelijk worden gemaakt in een milieu-effect-rapportage, te betrekken bij de nadere besluitvorming omtrent de toelaatbaarheid en/of inpasbaarheid van de activiteit of inrichting."
Deze beleidsuitspraak is niet aangemerkt als een beslissing van wezenlijk belang in de zin van art. 3 lid 2 Besluit Pro op de Ruimtelijke Ordening 1985 (Bro 1985), zoals deze bepaling heeft geluid van 1 maart 1986 tot en met 2 april 2000.
Aan de Waddenvereniging kan worden toegegeven dat het standpunt van de minister onjuist is. De minister miskent immers dat de bewoordingen " voor zover dit voortvloeit uit de met betrekking tot de Waddenzee vastgestelde planologische kernbeslissing" van art. 2a Wod meebrengen, dat ook de externe werking van de PKB-Waddenzee moet worden meegewogen bij het nemen van een beslissing omtrent de verlening van een Wod-vergunning. Dit leidt naar het oordeel van de rechtbank echter niet tot het door de Waddenvereniging gewenste resultaat.
In deel 3 van de PKB-Waddenzee (p. 29-31) is in een door het kabinet gegeven toelichting op de externe werking het volgende vermeld:
"Voor een aantal activiteiten buiten het pkb-gebied is de plangrensoverschrijdende betekenis gekoppeld aan de milieu-effect-rapportage (pkb 1.3c). Deze koppeling aan de m.e.r. is gelegd omdat nieuwe activiteiten op deze wijze worden getoetst op hun milieugevolgen."
Mede gelet hierop is de rechtbank is van oordeel dat uit par. 1.3 sub c van de PKB-Waddenzee voortvloeit, dat de minister de mate waarin met het Waddenzeebeleid rekening dient te worden gehouden, dient te betrekken bij zijn afwegingen in het kader van een eventueel MER-plichtig besluit.
Het noordelijk deel van de Noordzeekustzone en de Noorderhaaks zijn aangewezen als SBZ in de zin van de Vogelrichtlijn, zodat deze gebieden zijn aan te merken als "gevoelig gebied" in de zin van de bijlage bij het Besluit mer, onderdeel A. Dit betekent dat een plan voor het aldaar uitvoeren van een exploratieboring op grond van art. 4.6 lid 1 van de Regeling de goedkeuring van de minister behoeft. Ter voorbereiding van dat locatiebesluit dient op grond van onderdeel 17.1 van de bijlage bij het Besluit mer, onderdeel C, verplicht een MER te worden opgesteld.
Hieruit volgt dat de mate waarin met de beleidsuitspraken in de PKB-Waddenzee rekening dient te worden gehouden, dient te worden betrokken bij een nog te nemen MER-plichtig locatiebesluit. Het MER-plichtige locatiebesluit is immers een "nader besluit" in de zin van par. 1.3 sub c van de PKB-Waddenzee.
De nadere besluitvorming in het kader van de boorvergunning Schagen behelst echter naast de MER-plichtige locatiebesluiten voor proefboringen in gevoelig gebied, voor boorlocaties buiten gevoelig gebied locatiebesluiten alsmede vergunningen op grond van de Nb-wet waarvoor de MER-plicht niet geldt. Naar het oordeel van de rechtbank brengen de beleidsuitspraken over de externe werking van de PKB-Waddenzee met zich mee, dat de mogelijke negatieve gevolgen van proefboringen buiten gevoelig gebied moeten worden meegewogen in het kader van de daarvoor vereiste locatiebesluiten en Nb-wet vergunningen, aangezien daarvoor een passende beoordeling van de gevolgen voor het milieu dient te worden gemaakt, die, zoals hierboven reeds is uiteengezet, naar aard en strekking op één lijn kan worden gesteld met een MER.
De rechtbank is derhalve van oordeel dat niet gezegd kan worden dat verweerder het gebied van de de boorvergunning Schagen op grond van art. 2a Wod had dienen te beperken.
Ten aanzien van de grief van de Waddenvereniging dat op grond van art. 3 lid 2 Wod Pro het exploratiegebied van de boorvergunning Schagen had moeten worden beperkt, overweegt de rechtbank als volgt.
Door de Waddenvereniging is in dit verband onder meer aangevoerd dat art. 2 lid 1 van Pro de Koolwaterstoffenrichtlijn, waarin is bepaald dat de Lid-Staten het recht behouden te bepalen welke gebieden binnen hun grondgebied worden opengesteld voor prospectie, exploratie en produktie van koolwaterstoffen, een beperking van het in vergunning te geven gebied mogelijk maakt. De wetgever heeft van deze mogelijkheid ook gebruik gemaakt, door in art. 2a Wod op te nemen dat geen vergunning wordt verleend voor zover dit voortvloeit uit de PKB-Waddenzee. Naar de mening van de Waddenvereniging is het echter niet noodzakelijk om dergelijke uitsluitingen in de wet zelf op te nemen. Ook art. 3 lid 2 Wod Pro biedt, in samenhang met de in het SGR opgenomen beleidsuitspraak dat in kerngebieden in beginsel geen booractiviteiten worden toegestaan, volgens de Waddenvereniging een voldoende grondslag voor beperking van het aangevraagde exploratiegebied.
De rechtbank kan de Waddenvereniging hierin niet volgen. Gesteld noch gebleken is dat art. 2 lid 1 van Pro de Koolwaterstoffenrichtlijn in de Wod op onjuiste wijze is geïmplementeerd. Uit het bepaalde in art. 3 lid 2 Wod Pro, beschouwd in samenhang met art. 2.3 en art. 4.17 van de Regeling, vloeit naar het oordeel van de rechtbank voort, dat de minister van EZ in beginsel moet beslissen op de aanvraag zoals die door de NAM is ingediend. Aangezien in het onderhavige geval niet is gebleken dat dit onverenigbaar is met een doelmatige en voortvarende opsporing en ontginning van koolwaterstoffen, valt niet in te zien waarom het noordelijk deel van de Noordzeekustzone en de Noorderhaaks buiten het vergunde gebied hadden moeten worden gelaten. Toetsing aan het SGR is daarbij, gelet op de imperatieve formulering van art. 4.17 van de Regeling, niet aan de orde. Een beperking van het aangevraagde exploratiegebied op grond van art. 3 lid 4 Wod Pro is naar het oordeel van de rechtbank evenmin mogelijk, omdat deze bepaling ziet op "andere beperkingen" dan die als bedoeld in lid 2 van art. 3 Wod Pro.
Door de Waddenvereniging is verder aangevoerd, dat de Wod-vergunning niet zou mogen worden verleend voor zover het gebieden betreft waarvan het op voorhand vaststaat dat daarvoor geen locatiebesluit kan worden afgegeven. De uitspraken van de AbRS waarop de Waddenvereniging zich in dit verband beroept, betreffen de bestemmingsplannen voor het grensoverschrijdend bedrijventerrein Heerlen-Aken (26 oktober 1999, AB 2000, 23) en de derde haven bij IJmuiden (AbRS 27 maart 2001, AB 2001, 281). De locaties van deze plannen/projecten waren -anders dan in de onderhavige zaak- ten tijde van goedkeuringsbesluiten van de colleges van gedeputeerde staten van Limburg respectievelijk Noord-Holland genoegzaam bekend, terwijl de gevolgen daarvan voor het milieu in beide gevallen in een MER zijn uiteengezet.
De overwegingen van de AbRS dat aan een bestemmingsplan geen goedkeuring kan worden verleend indien en voorzover gedeputeerde staten op voorhand in redelijkheid hadden moeten inzien dat aan een in het bestemmingsplan voorgenomen gebruik geen ontheffing respectievelijk vergunning op grond van de Nb-wet zou kunnen worden verleend, moeten naar het oordeel van de rechtbank worden gezien in het licht van de de vraag of het goedkeuringsbesluit in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. De AbRS dient immers op grond van art. 28 lid 2 Wet Pro op de Ruimtelijke Ordening (WRO), in samenhang met art. 10 lid 1 Bro Pro 1985, te beoordelen of gedeputeerde staten zich in redelijkheid op het standpunt hebben kunnen stellen dat het bestemmingsplan, gelet op de planperiode van in beginsel tien jaar, uitvoerbaar is.
Een exploratievergunning kan blijkens de tekst en de ontstaansgeschiedenis van art. 2b lid 1 Wod, welke bepaling is gebaseerd op art. 5 lid 1 van Pro de Koolwaterstoffenrichtlijn, alleen worden geweigerd indien de technische en financiële mogelijkheden van de aanvrager ontoereikend zijn, dan wel indien de doelmatige en voortvarende opsporing van koolwaterstoffen in onvoldoende mate is verzekerd (Kamerstukken II, 1994/95, 24078, nr. 3 p.8-9 en p. 20-21; Kamerstukken I, 1995/96, 24078, nr. 41b, p. 3-4). Op grond van art. 3 lid 3 Wod Pro is in de boorvergunning Schagen (art. 1 lid 4 van Pro de voorschriften) bepaald -kort samengevat- dat deze vergunning geldt voor een tijdvak van 14 jaar, met dien verstande dat de NAM binnen vier jaar tenminste één boring moet hebben verricht, oplopend tot ten minste vijf boringen binnen twaalf jaar. Door de Waddenvereniging is niet gesteld dat de NAM hieraan niet zal kunnen voldoen om redenen als bedoeld in art. 2b lid 1 Wod en de rechtbank is hiervan evenmin gebleken.
Gelet hierop en mede gelet op hetgeen hiervoor is overwogen omtrent het bepaalde in art. 3 lid 2 Wod Pro, beschouwd in samenhang met de artikelen 2.3 en 4.17 van de Regeling, is de rechtbank van oordeel dat de uitspraken van de AbRS de door de Waddenvereniging hieraan verbonden conclusie niet kunnen dragen.
Verder is gesteld noch gebleken dat zich een weigeringsgrond voordoet als bedoeld in art. 2b Wod, zodat er, gelet op hetgeen de rechtbank hiervoor heeft overwogen, geen grond is voor het oordeel dat op grond van de bepalingen van de Wod en de Regeling verweerder de boorvergunning Schagen (gedeeltelijk) had moeten weigeren.
De rechtbank komt op grond van vorenstaande overwegingen tot het oordeel dat het beroep ongegrond moet worden verklaard. De rechtbank ziet geen aanleiding voor het uitspreken van een proceskostenveroordeling.
Beslist wordt als volgt.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gegeven door mr. D.J. Keur, voorzitter, en mrs. C.H. de Groot en E. de Witt, rechters, en door voornoemde voorzitter in het openbaar uitgesproken op 23 september 2002, in tegenwoordigheid van F.P. Dillingh als griffier.
w.g. F.P. Dillingh
w.g. D.J. Keur
Tegen deze uitspraak staat voor partijen het rechtsmiddel hoger beroep open. Gelijke bevoegdheid komt toe aan andere belanghebbenden, zulks behoudens het bepaalde in art. 6:13 juncto Pro 6:24 Awb.
Indien u daarvan gebruik wenst te maken dient u binnen zes weken na de dag van verzending van de uitspraak een brief (beroepschrift) alsmede een afschrift van deze uitspraak te zenden aan:
de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Postbus 20019
2500 EA Den Haag
In het beroepschrift vermeldt u waarom u de uitspraak niet juist vindt.
Afschrift verzonden op: 23 september 2002