Uitspraak
RECHTBANK LEEUWARDEN
Sector bestuursrecht
Uitspraak ex artikel 8:70 van Pro de Algemene wet bestuursrecht
Reg.nrs.: 01/301 AW & 01/941 AW
Inzake de gedingen tussen
[naam eiser], wonende te [woonplaats], eiser,
gemachtigde: mr. W. Sleijfer, advocaat te Leeuwarden,
en
het college van gedeputeerde staten van Fryslân, verweerder,
gemachtigde: mr. P.J. Schaap, juridisch adviseur bij CAPRA Zwolle.
Procesverloop
Bij brief van 8 maart 2001 heeft verweerder eiser mededeling gedaan van zijn besluit op bezwaar betreffende een ontheffing uit de functie op grond van art. F11 lid 2 van het Ambtenarenreglement Fryslân (ARF).
Bij brief van 25 september 2001 heeft verweerder eiser mededeling gedaan van zijn besluit op bezwaar betreffende de verlening van eervol ontslag met toekenning van een vergoeding van ƒ 100.000,= bruto, onder toepassing van art. B11 aanhef en onder o van de Collectieve Arbeidsvoorwaardenregeling Provincies (CAP).
Tegen deze besluiten heeft eiser op respectievelijk 30 maart 2001 en 22 oktober 2001 beroep ingesteld bij de rechtbank.
De zaken zijn -mede op verzoek van partijen- gevoegd behandeld ter zitting van de rechtbank, meervoudige kamer, gehouden op 10 oktober 2002. Eiser is in persoon verschenen, vergezeld van zijn gemachtigde. Voor verweerder is verschenen mr. A.C.C. Balke, kantoorgenoot van mr. Schaap.
Motivering
De rechtbank heeft bij de beoordeling van de onderhavige zaken kennis genomen van alle stukken die in het kader van de beide procedures bij de rechtbank zijn ingediend. De rechtbank volstaat met een beknopte samenvatting van de feiten en omstandigheden die ten grondslag hebben gelegen aan verweerders besluiten tot ontheffing van eiser uit zijn functie en tot ontslagverlening.
Eiser is sedert 1975 werkzaam bij de Provincie Fryslân. In verband met een reorganisatie bij de provincie is in 1995 de toenmalige functie van eiser van hoofd van de afdeling Waterhuishouding komen te vervallen. Per 1 januari 1996 is eiser geplaatst in de functie van eerste beleidsmedewerker Milieu en Water. Eiser heeft tegen de plaatsing in deze functie bezwaar gemaakt bij verweerder en tegen de ongegrondverklaring van zijn bezwaar beroep ingesteld bij de rechtbank. Het beroep met betrekking tot het plaatsingsbesluit is ingetrokken, nadat eiser per 1 augustus 1997 is ontheven van zijn functie van eerste beleidsmedewerker -met uitzondering van een aantal nader genoemde bestanddelen- en is benoemd als projectleider van het Waterhuishoudingsplan (hierna: projectleider WHP). In deze functie fungeert eiser onder meer als contactpersoon voor de waterschappen. Nadat aanvankelijk overleg heeft plaatsgevonden over een nieuwe functie voor eiser na afloop van het projectleiderschap is aan eiser uiteindelijk de toezegging gedaan dat hij per 1 juni 2000 terug kan keren in zijn functie als eerste beleidsmedewerker.
Bij besluit van 21 oktober 1999 heeft verweerder besloten eiser met toepassing van art. F11 lid 2 van het Ambtenarenreglement Fryslân tijdelijk met andere werkzaamheden te belasten. Eiser wordt door dit besluit ontheven uit zijn functie als projectleider WHP. Verweerder heeft bij dit besluit aangegeven nog naar vervangende taken op zoek te gaan.
Aan verweerders besluit liggen met name ten grondslag de gebeurtenissen die hebben plaatsgevonden in september en oktober 1999 in het kader van het door eiser uit hoofde van zijn functie van projectleider WHP gevoerde overleg met het Wetterskip Fryslân over de wijze waarop de provincie haar taken met betrekking tot het waterbeheer wenst te vervullen. In een schrijven aan verweerder van 24 september 1999 heeft P.L. Polhuis, secretaris/directeur van het Wetterskip Fryslân (hierna ook: Polhuis) zijn teleurstelling kenbaar gemaakt over de opstelling van eiser in dat overleg en aangegeven dat hierdoor een impasse in het overleg over het Waterhuishoudingsplan dreigde te ontstaan. In reactie op deze brief heeft gedeputeerde S. Jansen (hierna ook: Jansen) met eiser afgesproken dat eiser "enige tijd uit de wind zou blijven". Op 6 oktober 1999 is het overleg met het Wetterskip Fryslân hervat zonder de aanwezigheid van eiser. Vervolgens heeft eiser op 7 oktober 1999 aan Polhuis een persoonlijke brief geschreven en zich een dag later ziek gemeld. Naar aanleiding van deze ziekmelding heeft op 15 oktober 1999 een gesprek plaatsgevonden tussen eiser, zijn direct leidinggevende B. Hoogland (hierna ook: Hoogland) en Jansen. Tijdens dat gesprek hebben partijen over en weer uitgesproken dat het vertrouwen is beschadigd en dat het zo niet verder kan. Eiser heeft in dat gesprek verder gesteld dat hij in het overleg met Wetterskip Fryslân welbewust buiten spel is gezet en voorts dat verweerder de functie van eerste beleidsmedewerker Milieu en Water -in welke functie eiser per 1 juni 2000 zou terugkeren- aan het uithollen was. Eiser heeft niet ingestemd met een verzoek van verweerder om voorlopig thuis te blijven, maar heeft zich op 18 oktober 1999 bij de administratie hersteld gemeld en verklaard voorlopig thuis te werken aan enige door hem zelf uitgekozen taakbestanddelen. Diezelfde dag heeft Hoogland eiser telefonisch medegedeeld dat eiser niet bevoegd was zelf te bepalen waar en met welke werkzaamheden hij zich zou bezighouden en hem verzocht enkele weken thuis te blijven totdat een oplossing zou zijn gevonden.
Op het verzoek van eiser om herziening van het besluit van 21 oktober 1999 heeft verweerder met het besluit van 1 december 1999 gereageerd en aangegeven dat niet wordt teruggekomen op dit besluit. Hierbij is aangegeven dat inmiddels vervangende taken voor eiser zijn gevonden en wel als projectleider Nota Flora- en Faunabeleid.
Eiser heeft tegen het besluit van 1 december 1999 bezwaar gemaakt. Verweerder heeft het bezwaar bij het bestreden besluit van 8 maart 2001 overeenkomstig een advies van de hoor- en adviescommissie bezwaarschriften ambtenarenzaken van de provincie Fryslân (de commissie) ongegrond verklaard.
Inmiddels had verweerder aan GITP International BV te Groningen gevraagd onderzoek in te stellen naar de samenwerkingsproblematiek tussen het management en het bestuur van de provincie Fryslân enerzijds en eiser anderzijds. Op 27 juni 2000 heeft drs. P. Mulder, senior adviseur van GITP, een rapportage uitgebracht.
Nadat verweerder bij brief van 3 oktober 2000 het voornemen hiertoe kenbaar had gemaakt, heeft verweerder eiser bij besluit van 23 januari 2001 per 1 februari 2001 eervol ontslag verleend op basis van art. B11 aanhef en onder o CAP onder toekenning van een vergoeding van ƒ 100.000,= bruto.
Verweerder stelt dat er sprake is van verstoorde verhoudingen. Verweerder is van mening dat eiser in de alsmaar voortdurende discussie over zijn takenpakket een zeer werkzaam aandeel heeft gehad en dat eiser met zijn opstelling in de maanden september en oktober 1999 een rechtens relevant aandeel heeft gehad in de (verdere) verstoring van die verhoudingen. De onderzoeker van het GITP heeft blijkens diens rapportage geconcludeerd dat sprake is van ernstige samenwerkingsproblematiek tussen eiser en verweerder, alsmede dat er onvoldoende draagvlak en mogelijkheden aanwezig zijn om eiser nog met enige functie in de provinciale organisatie te belasten. Verweerder erkent dat het beter geweest zou zijn als het management eiser in een eerder stadium sterker duidelijk had gemaakt dat ongewijzigde voortzetting van zijn gedrag tot beëindiging van het dienstverband zou kunnen leiden. Verweerder heeft zijn eigen aandeel in de ontstane problemen tot uiting gebracht in de aan het ontslag te verbinden regeling. Een andere passende functie voor eiser in het ambtelijk apparaat is volgens verweerder niet voorhanden en zal op korte termijn ook niet voorhanden komen.
Het door eiser tegen dit besluit gemaakt bezwaar is bij het bestreden besluit van 25 september 2001 ongegrond verklaard.
Tegen de besluiten van 8 maart 2001 en 25 september 2001 is door eiser beroep ingesteld bij de rechtbank. Met betrekking tot het besluit inzake de ontheffing uit zijn functie heeft eiser onder meer aangevoerd dat dit besluit een juridische grondslag ontbeert omdat art. F11 lid 2 ARF niet geëigend is om iemand uit zijn functie te ontheffen. Dit artikel kent alleen de mogelijkheid om iemand tijdelijk met andere werkzaamheden te belasten. Voorts is de correspondentie tussen eiser en Polhuis, alsmede het verslag van het gesprek op 15 oktober 1999 tussen eiser, Hoogland en Jansen -naast het feit dat in dat verslag leemten in de tekst zitten en er feitelijke onjuistheden in staan- onvoldoende reden om eiser van de ene op de andere dag uit zijn functie te ontheffen. Het besluit is daarom onevenredig en in strijd met art. 3:4 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Verweerder heeft voorts verzuimd hem voorafgaande aan de ontheffing uit zijn functie op grond van art. 4:8 Awb Pro te horen.
Met betrekking tot het ontslagbesluit is door eiser onder meer aangevoerd dat zijn pogingen om met de provincie in contact te treden over de gebeurtenissen in september/oktober 1999 zijn genegeerd, waardoor geen analyse van de feiten op basis van hoor en wederhoor heeft plaatsgevonden. Gelet op het verloop van de gesprekken met het Wetterskip Fryslân was voorts een bestuurlijke reactie van verweerder op de brief van Polhuis aan eiser op zijn plaats geweest. Eiser is het niet eens met de mening van verweerder dat het hier een persoonlijke brief betreft en heeft verweerder meegedeeld dat hij onder die omstandigheden genoodzaakt was om zelf een brief te schrijven. Voorts is het GITP-rapport op onzorgvuldige wijze tot stand gekomen. Zo is eiser niet gevraagd of hij met de procedure van het onderzoek kon instemmen en is eiser door de onderzoeker van het GITP het recht onthouden op inzage, correctie, blokkering en afschrift met betrekking tot "zijn gedeelte" van het rapport. In dat verband heeft eiser aangevoerd dat hij zich niet kan vinden in de wijze waarop zijn opvattingen in het rapport zijn verwoord. Eerst bij de uitreiking van de brief inzake het ontslagvoornemen van verweerder is eiser het volledige rapport ter hand gesteld. Verweerder had hem evenwel voorafgaand aan de besluitvorming de ruimte moeten geven op het rapport te reageren. De beweringen over het aandeel van eiser in de verstoring van de relatie doen voorts afbreuk aan zijn pogingen om met verweerder in contact te treden. Het management is, aldus eiser, verantwoordelijk voor het niet onder de aandacht brengen van eiser van de verslechtering van de verhoudingen. Ook heeft verweerder zich onvoldoende ingespannen om een passende functie voor eiser te vinden.
De rechtbank overweegt met betrekking tot het besluit inzake de ontheffing van eiser uit zijn functie het volgende.
In art. F11 lid 2 aanhef en onder a ARF, zoals dit luidde ten tijde in geding en voor zover hier van belang, is bepaald dat indien gedeputeerde staten dit in het dienstbelang nodig achten, de ambtenaar verplicht is om tijdelijk niet tot zijn betrekking behorende werkzaamheden te verrichten, dan wel tijdelijk een andere betrekking waar te nemen. Het derde lid van dat artikel geeft de ambtenaar de mogelijkheid om, indien hij van mening is dat de in lid 2 bedoelde werkzaamheden redelijkerwijs niet van hem kunnen worden gevergd, daarvan zo spoedig mogelijk aan gedeputeerde staten kennis te geven, die vervolgens zo spoedig mogelijk een beslissing ter zake nemen.
Anders dan door eiser is gesteld, is de rechtbank van oordeel dat de bewoordingen van dit artikel er niet aan in de weg staan dat het wordt toegepast bij wijze van tijdelijke verplaatsing. Volgens vaste jurisprudentie heeft een (tijdelijke) verplaatsing als hier aan de orde twee componenten, te weten de ontheffing uit de ene betrekking en het opdragen van een andere betrekking. De rechtbank stelt vast dat verweerder eiser bij besluit van 21 oktober 1999 heeft ontheven uit zijn betrekking van projectleider WHP met uitzondering van de werkzaamheden van eiser voor het Wetterskip Lauwerswâlden. Aan eiser is toen echter nog geen andere betrekking opgedragen aangezien verweerder op dat moment nog doende was met het zoeken naar vervangende taken. Verweerder heeft eiser desalniettemin (mede) de mogelijkheid geboden om op grond van art. F11 lid 3 om herziening van dat besluit te vragen. Naar het oordeel van de rechtbank ten onrechte nu dat artikel uitsluitend ziet op de tijdelijk opgedragen andere betrekking waarvan ten tijde van dat besluit nog geen sprake was. Eiser is hierdoor evenwel niet in zijn belangen geschaad nu verweerder hem bij besluit van 1 december 1999, waarbij op dat herzieningsverzoek is beslist en eiser tevens de betrekking van projectleider Flora- en Faunabeleid is opgedragen, de mogelijkheid heeft geboden tegen zowel de ontheffing uit zijn betrekking als de opgedragen andere werkzaamheden bezwaar te maken.
De rechtbank stelt voorts vast dat het verplaatsingsbesluit is ingegeven door de wens van verweerder eiser te ontheffen uit zijn functie van projectleider WHP en dat ook de bezwaren van eiser tegen de tijdelijke verplaatsing zich tegen dat onderdeel van het besluit richten. Beoordeeld dient derhalve te worden of het belang van de dienst vergde dat eiser niet langer werd gehandhaafd in die functie. Van een dergelijk belang is eerst sprake indien moet worden gezegd dat, gelet op de feiten en omstandigheden, een adequate functievervulling door eiser redelijkerwijs niet langer verzekerd was en voorts dat een dergelijke functievervulling niet gegarandeerd kon worden door minder ingrijpende maatregelen.
De rechtbank beantwoordt die vraag bevestigend. Blijkens de stukken waren omstreeks oktober 1999 de verhoudingen tussen secretaris/directeur Polhuis van het Wetterskip Fryslân en eiser -met name ook na de persoonlijke brief van eiser aan Polhuis van 7 oktober 1999- zodanig verstoord dat het Wetterskip niet meer verder met eiser wenste samen te werken. Dit gegeven maakte een goede en volledige vervulling van de functie van eiser nagenoeg onmogelijk. Bovendien had de direct leidinggevende van eiser, B. Hoogland, te kennen gegeven voorshands niet meer met eiser te willen samenwerken. Gelet hierop heeft verweerder zich op het standpunt kunnen stellen dat het dienstbelang vorderde dat eiser tijdelijk met andere werkzaamheden werd belast. Voorts is niet gebleken dat het ARF, zoals dit ten tijde in dit geding van belang luidde, voorzag in minder ingrijpende maatregelen om een adequate functievervulling door eiser te garanderen. Eiser kan dan ook niet worden gevolgd in zijn stelling dat schorsing met toepassing van art. H1 aanhef en onder d ARF in zijn geval passender zou zijn geweest. Zoals door verweerder terecht is opgemerkt is een schorsing in het belang van de dienst een zwaardere en meer stigmatiserende maatregel dan de tijdelijke verplaatsing als hier aan de orde. Eiser kan evenmin worden gevolgd in zijn betoog dat art. F11 lid 2 aanhef en onder a ARF onvoldoende rechtsgrond biedt om iemand uit zijn functie te ontheffen. De rechtbank acht in dat verband van belang dat verweerder blijkens de stukken ten tijde van het ontheffingsbesluit van 21 oktober 1999 onmiskenbaar de bedoeling had eiser andere werkzaamheden op te dragen. Gelet hierop kon verweerder zijn beslissing op die bepaling baseren. De rechtbank kan eiser wel volgen in zijn stelling dat verweerder verzuimd heeft hem op grond van art. 4:8 lid 1 aanhef Pro en onder a Abw te horen alvorens het besluit van 21 oktober 1999 te nemen. Door verweerder is weliswaar gesteld dat, gelet op de ontstane situatie snel handelend moest worden opgetreden, doch het is de rechtbank niet gebleken dat de met dat optreden gepaard gaande spoed zodanig was dat eiser niet meer in de gelegenheid kon worden gesteld zijn zienswijze naar voren te brengen. Dit gebrek in de besluitvorming is echter geheeld in de bezwaarfase nu eiser zijn bezwaarschrift ten overstaan van de commissie mondeling heeft kunnen toelichten.
Het besluit van 8 maart 2001 kan, gelet op het voorgaande, de rechterlijke toets doorstaan. Het beroep van eiser tegen dit besluit dient daarom ongegrond te worden verklaard.
Met betrekking tot het ontslagbesluit overweegt de rechtbank het volgende.
Ingevolge art. B11 aanhef en onder o CAP kan de ambtenaar ontslag worden verleend op andere gronden dan die in art. B 11 zijn geregeld. Deze ontslaggrond is van toepassing in gevallen waarin sprake is van verstoorde verhoudingen. Volgens vaste jurisprudentie dient bij een dergelijk ontslag beoordeeld te worden of de verhoudingen zodanig verstoord zijn geraakt dat voortzetting van het dienstverband redelijkerwijs niet van het bestuursorgaan kan worden verlangd.
De rechtbank is op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting van oordeel dat van een situatie van verstoorde verhoudingen als hiervoor bedoeld in het onderhavige geval sprake is. De rechtbank acht voor het ontstaan van deze verhoudingen met name van belang de brief van eiser aan Polhuis van 7 oktober 1999. Gezien de inhoud en met name de toonzetting van deze brief had eiser kunnen en moeten beseffen dat het verzenden daarvan, mede gelet op de precaire positie waarin hij zich in het kader van het overleg tussen de provincie en het Wetterskip Fryslân over het waterbeheer bevond, een ernstig conflict zou kunnen veroorzaken met het Wetterskip en dat dit ook bestuurlijke gevolgen zou kunnen hebben. Eiser heeft weliswaar in een gesprek met Jansen de mogelijkheid van een schriftelijke reactie op het schrijven van Polhuis aan eiser van 24 september 1999 aan de orde gesteld doch in dat overleg is evenzeer afgesproken dat eiser met het sturen van een dergelijke reactie zou wachten. Vervolgens is in het gesprek van eiser met Jansen en Hoogland op 15 oktober 1999 de met het versturen van die brief ontstane situatie besproken en is geconcludeerd dat over en weer sprake is van beschadiging van het vertrouwen. Het eigenmachtig optreden van eiser bij zijn hersteldmelding op 18 oktober 1999 heeft er voorts toe geleid dat voor Hoogland, ook vanwege de al langer sluimerende irritatie over de houding van eiser inzake de invulling van zijn functie, de maat vol was en hij niet verder meer met eiser wenste samen te werken. Eiser kan worden nagegeven dat van de gebeurtenissen in september/oktober 1999 geen feitenanalyse op basis van hoor en wederhoor heeft plaatsgevonden. Gelet op de opstelling van partijen, zoals deze uit de stukken naar voren komt, valt echter niet goed in te zien dat een dergelijke analyse tot voor alle betrokkenen aanvaardbare conclusies, en in het verlengde daarvan, tot een mogelijk herstel van de vertrouwensbreuk zou hebben kunnen leiden. Dat een dergelijk herstel niet in de rede lag, blijkt temeer uit het rapport van de onderzoeker van het GITP van 27 juni 2000. De kritiek van eiser op de wijze van totstandkoming van dit rapport en op de wijze waarop verweerder het rapport bij zijn besluitvorming heeft betrokken zonder eerst aan eiser een reactie te vragen op "zijn gedeelte", wordt door de rechtbank onderschreven. Dit kan er evenwel niet aan afdoen dat aan dit rapport, voor zover hierin de mening van Jansen, Hoogland en hoofdgroepdirecteur S. Brouwers over verdere samenwerking met eiser is verwoord, betekenis kan worden toegekend. Hieruit blijkt genoegzaam dat genoemde personen onvoldoende ruimte zien om de verstoorde samenwerkingsrelatie met eiser te herstellen. Gesteld noch gebleken is dat de inhoud van het rapport in dit opzicht onjuistheden bevat.
Met betrekking tot het bezwaar van eiser dat verweerder zich onvoldoende heeft ingespannen om hem in een andere passende functie te plaatsen overweegt de rechtbank dat bij een ontslaggrond als hier aan de orde een herplaatsingsonderzoek niet verplicht is maar dat het achterwege laten daarvan onder omstandigheden kan leiden tot onzorgvuldigheid. Verweerder heeft gesteld dat in de periode voorafgaande aan het ontslag geen voor hem passende vacatures zijn geweest waarin eiser ambtshalve geen contacten zou behoeven te onderhouden met personen op het terrein van het waterbeheer of organisaties werkzaam op dit terrein, evenmin als dit geldt voor contacten met leden van Gedeputeerde Staten en zijn direct leidinggevenden. De rechtbank heeft in de stukken en hetgeen ter zake door eiser is aangevoerd, geen aanknopingspunten gevonden om verweerders standpunt voor onjuist te houden.
Vervolgens dient de vraag te worden beantwoord of verweerder in redelijkheid van zijn ontslagbevoegdheid gebruik heeft kunnen maken door eiser, boven de hem op grond van de Werkloosheidswet en de Regeling aanvullende voorziening bij werkloosheiduitkering toekomende rechten, een vergoeding toe te kennen van ƒ 100.000,=. De rechtbank beantwoordt die vraag bevestigend. Daarbij is met name van belang dat -zoals volgt uit hetgeen hiervoor is overwogen- de verstoring van de verhoudingen in overwegende mate aan eiser is te wijten. Daarnaast heeft verweerder erkend dat ook hem enige blaam treft voor zover eiser er niet eerder op is gewezen dat zijn houding aanpassing behoefde. Gelet hierop komt de getroffen uitkeringsregeling -waarbij verweerder tevens heeft laten wegen zijn waardering voor de vakinhoudelijke inzet van eiser gedurende zijn lange dienstverband- de rechtbank niet onredelijk voor.
Het beroep van eiser tegen het ontslagbesluit moet, gelet op het voorgaande, ongegrond worden verklaard.
De rechtbank acht geen termen aanwezig voor het uitspreken van een proceskostenveroordeling.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart de beroepen ongegrond.
Aldus gegeven door mr. C.H. de Groot, voorzitter, en mrs. P.G. Wijtsma en E. de Witt, rechters, en door voornoemde voorzitter in het openbaar uitgesproken op 13 januari 2003, in tegenwoordigheid van mr. P.R.M. Poiesz als griffier.
w.g. P.R.M. Poiesz
w.g. C.H. de Groot
Tegen deze uitspraak staat voor partijen het rechtsmiddel hoger beroep open. Gelijke bevoegdheid komt toe aan andere belanghebbenden, zulks behoudens het bepaalde in art. 6:13 juncto Pro 6:24 Awb.
Indien u daarvan gebruik wenst te maken dient u binnen zes weken na de dag van verzending van de uitspraak een brief (beroepschrift) alsmede een afschrift van deze uitspraak te zenden aan:
de Centrale Raad van Beroep
Postbus 16002
3500 DA Utrecht
In het beroepschrift vermeldt u waarom u de uitspraak niet juist vindt.
Afschrift verzonden op: 13 januari 2003