Uitspraak
RECHTBANK LEEUWARDEN
Sector bestuursrecht
Uitspraak ex artikel 8:70 van Pro de Algemene wet bestuursrecht
Reg.nr.: 03/340 WW50
Inzake het geding tussen
Carpetland BV, statutair gevestigd te Amsterdam, eiseres,
gemachtigde: mr.drs. K.D. Meersma, advocaat te Amsterdam,
en
het college van burgemeester en wethouders van Leeuwarden, verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 11 februari 2003, verzonden op 12 februari 2003, heeft verweerder het bezwaarschrift van eiseres tegen de brief van verweerder van 16 september 2002, waarbij verweerder gereageerd heeft op het verzoek van eiseres om een bestuurlijk rechtsoordeel te geven met betrekking tot het bestemmingsplan "Kanaalweg", ongegrond verklaard.
Tegen de beslissing op het bezwaar heeft eiseres beroep doen instellen.
Gelet op het belang van eiseres bij een spoedige behandeling van de zaak, heeft de rechtbank met toepassing van artikel 8:52 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bepaald dat het beroep versneld wordt behandeld.
Het geding is behandeld ter zitting van de rechtbank, enkelvoudige kamer, op 22 juli 2003. Namens eiseres is haar gemachtigde verschenen. Verweerder heeft zich ter zitting doen vertegenwoordigen door: P.J. Woudstra, F.H. Dijkhuizen en E. ter Wal.
Motivering
Eiseres exploiteert een tapijtwinkel aan het winkelplein "De Centrale" te Leeuwarden. In het kader van de mogelijke ombouw van alle Carpetlandwinkels in Nederland, laat eiseres de mogelijkheid onderzoeken om een gedeelte (ongeveer 400 m²) van haar winkel in Leeuwarden te (onder-)verhuren aan een aan haar gelieerde keten in de schoenenbranche. In verband daarmee heeft eiseres bij brief van 17 juni 2002 verweerder verzocht een bestuurlijk rechtsoordeel te geven met betrekking tot de vraag of de brancheringsbeperking in het bestemmingsplan dat van kracht is voor het gebied waarin De Centrale is gelegen in stand kan blijven. Ter plaatse is van kracht de Herziening van het bestemmingsplan "Kanaalweg" (hierna: het bestemmingsplan), vastgesteld bij raadsbesluit van 11 juni 2001, goedgekeurd bij besluit van gedeputeerde staten van Fryslân van 19 september 2001.
Bij brief van 16 september 2002, verzonden op 18 september 2002, heeft verweerder aan eiseres onder meer het volgende meegedeeld. Nadat het Rijk in 1996 in haar detailhandelsbeleid de stedelijke knooppunten ruimte gaf voor andere branches in de periferie dan alleen die met volumineuze goederen, is het bestemmingsplan aangepast en toegespitst op vormen van detailhandel in de sfeer van perifere detailhandelsvestigingen (PDV) en grootschalige detailhandelsvestigingen (GDV). De gemeenteraad heeft het beleid inzake PDV en GDV vastgesteld. Dit beleid wordt gekenmerkt wordt door het streven naar concentratie van winkels (binnen een bepaalde branchering) in de periferie en door het beschouwen van de perifere winkellocatie als complementair aan het hoofdwinkelcentrum in de binnenstad. Samenvattend heeft verweerder gesteld ten aanzien van de branchering vast te houden aan het beleid en niet bereid te zijn het bestemmingsplan aan te passen ten behoeve van algemeen detailhandelsgebruik om de vestiging van de schoenenwinkel mogelijk te maken.
Hiertegen is namens eiseres bij schrijven van 28 oktober 2002 een bezwaarschrift ingediend. Eiseres heeft doen aanvoeren dat het oordeel van verweerder inzake de brancheringsregeling in het bestemmingsplan aangemerkt moet worden als een voor bezwaar vatbaar rechtsoordeel en dat de desbetreffende planbepalingen in haar ogen onverbindend zijn.
Bij het thans bestreden besluit heeft verweerder het bezwaarschrift van eiseres ongegrond verklaard, onder overname van het advies van de commissie van advies voor de bezwaar- en beroepschriften.
In beroep stelt eiseres dat de branchebeperkende regeling in artikel 4 van Pro de planvoorschriften onverbindend moet worden geacht. Het door het Rijk geformuleerde GDV-beleid brengt volgens eiseres niet met zich mee dat bepalingen omtrent branchering moeten worden opgenomen in een bestemmingsplan. Op grond van bestendige jurisprudentie horen branchebeperkende voorschriften in beginsel niet thuis in een bestemmingsplan, tenzij daar een uit het oogpunt van ruimtelijk ordening relevant onderscheid aan ten grondslag ligt. Eiseres wijst onder meer op de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS) van 22 mei 2001, inzake een bestemmingsplan vastgesteld door de raad van de gemeente Oisterwijk. In deze uitspraak wordt alsnog goedkeuring onthouden aan een planvoorschrift waarbij is bepaald dat ter plaatse detailhandel in muziekinstrumenten is toegestaan, omdat niet aannemelijk is gemaakt dat aan de opgenomen branchebeperking een uit het oogpunt van goede ruimtelijk ordening relevant onderscheid ten grondslag ligt. Eiseres is van mening dat in casu geen ruimtelijk relevant onderscheid valt te maken tussen de wel toegelaten branches en een winkel in schoenen. Voorts stelt eiseres dat uit geen van de aan het bestemmingsplan ten grondslag liggende beleidsstukken blijkt dat de vestiging van een schoenenzaak een ernstige verstoring van het kernwinkelgebied zou veroorzaken of tot een duurzame ontwrichting van het voorzieningenniveau zou leiden. Bescherming van de marktpositie van detaillisten hoort naar de mening van eiseres niet thuis in een bestemmingsplan. Eiseres is voorts van mening dat de in artikel 4, onderdeel E, onder 6, van de planvoorschriften voorgeschreven minimale winkeloppervlakte geen ruimtelijk relevant doel dient.
Verweerder wijst er op dat het bestemmingsplan onherroepelijk is. Volgens verweerder kan een ruimtelijk relevant onderscheid worden gemaakt tussen de wel en de niet toegelaten branches. De gronden voor het onderscheid hoeven niet te worden beperkt tot factoren zoals ruimtegebrek of verkeersprofiel. Ook het tegengaan van de ontwrichting van het regionale distributieve voorzieningenpatroon valt daaronder. Uit de jurisprudentie van de AbRS blijkt dat bij beroepen tegen (de goedkeuring van) een bestemmingsplan getoetst wordt aan het ontwrichtingscriterium. Dit criterium is derhalve een ruimtelijk relevant gegeven en kan dat ook zijn voor de branchering. Verweerder heeft in december 1995 onderzoek laten verrichten naar de ruimte binnen de verzorgingsregio van Leeuwarden voor PDV en GDV. Dit onderzoek heeft geleid tot het beleidsrapport "PDV-/GDV-ruimte binnen de verzorgingsregio van Leeuwarden en de afweging van locaties" van maart 1996, op basis waarvan alleen die branches op de GDV-locatie zijn toegestaan, waarvoor nog marktruimte aanwezig was. Gekozen is voor kwaliteitsversterking van het hoofdwinkelcentrum. Alleen GDV die daar geen onevenredige afbreuk aan doen zijn toegelaten. Nu tegen (de motivering van) het bestemmingsplan destijds geen zienswijzen, bedenkingen of beroepen zijn ingesteld, is er geen aanleiding om de brancheringsregeling nu onverbindend te achten. Voorts stelt verweerder dat de minimale winkeloppervlakte de grootschaligheid van de detailhandelsvestigingen garandeert.
In dit geding moet worden beoordeeld of het bestreden besluit in rechte stand kan houden. Dienaangaande overweegt de rechtbank als volgt.
De rechtbank stelt voorop dat verweerder terecht het bezwaarschrift van eiseres ontvankelijk heeft geacht. De brief van 16 september 2002 bevat een bestuurlijk rechtsoordeel van verweerder met betrekking tot de toepassing van publiekrechtelijke voorschriften, ter zake waarvan de bevoegdheid tot handhaving bij hem berust. Voor het verkrijgen van een antwoord op de vraag of de vestiging van een schoenenwinkel ter plaatse volgens het bestemmingsplan is toegestaan stond voor eiseres geen andere in redelijkheid te bewandelen weg open dan het richten van een verzoek aan verweerder om zijn standpunt te bepalen. Het eerst uitvoering geven aan de voorgenomen activiteiten om vervolgens een besluit tot toepassing van bestuursdwang af te wachten, kan in dit geval niet worden aangemerkt als een aanvaardbare andere weg. Derhalve moet de brief van verweerder van 16 september 2002 worden aangemerkt als een besluit als bedoeld in artikel 1:3 van Pro de Awb, waartegen een bezwaarschrift kon worden ingediend.
Artikel 4, onderdeel A, van de voorschriften van het bestemmingsplan luidt als volgt:
De op de kaart voor detailhandelsdoeleinden aangewezen gronden zijn bestemd voor:
1. gebouwen ten behoeve van detailhandel in:
a. woninginrichtingsartikelen, zoals meubels, vloerbedekking en woningtextiel;
b. keukens en sanitair;
c. bouwmaterialen en aanverwante doe-het-zelf-artikelen in de vorm van een bouwmarkt;
d. kampeerartikelen, met uitzondering van caravans;
e. bruin- en witgoed, sportartikelen, fiets- en autoaccessoires, speelgoed en computer-artikelen;
met de daarbijbehorende:
2. (ontsluitings-) wegen en paden;
3. parkeervoorzieningen;
4. waterlopen, waterpartijen en andere wateren;
5. groenvoorzieningen en bebossing;
6. erven en terreinen;
7. bouwwerken, geen gebouwen zijnde.
Ingevolge artikel 4, onderdeel E, aanhef en onder 6, van de planvoorschriften wordt tot een gebruik, strijdig met deze bestemming, zoals bedoeld in artikel 11, onderdeel A, in ieder geval gerekend: het gebruik van de gronden en bouwwerken voor detailhandel in de in onderdeel A, onder 1, sub e, genoemde artikelen zodanig dat de winkelvloeroppervlakte per bedrijf minder bedraagt dan 1500 m².
Ingevolge artikel 11, onderdeel A, is het verboden de gronden en bouwwerken te gebruiken op een wijze of tot een doel, strijdig met de gegeven bestemmingen.
De rechtbank stelt vast - en tussen partijen is niet in geschil - dat de door eiseres gewenste vestiging van een schoenenwinkel van ongeveer 400 m² in strijd is met artikel 4, gelezen in samenhang met artikel 11, van de voorschriften van het bestemmingsplan.
In een brief van 14 juli 1995 van de ministers van volkshuisvesting, ruimtelijke ordening en milieubeheer en van economische zaken zijn de hoofdpunten van het rijksbeleid inzake PDV en GDV weergegeven. Volgens het PDV-beleid is vestiging op een perifere locatie alleen aan winkels uit bepaalde branches toegestaan. Het gaat daarbij om de verkoop van brand- en explosiegevaarlijke stoffen en winkelformules die vanwege de aard en de omvang van de gevoerde artikelen een groot oppervlak nodig hebben voor de uitstalling. Bij het GDV-beleid is niet de verkoop van goederen uit de hiervoor genoemde branches het criterium, maar de geconcentreerde vestiging van grootschalige winkels. Als hoofdpunt van het GDV-beleid is ten eerste gesteld dat een GDV-locatie alleen ontwikkeld kan worden in de door het Rijk aangewezen stedelijke knooppunten, waaronder Leeuwarden. Voorts is gesteld dat alvorens een GDV-locatie kan worden ontwikkeld, dit in een regionale detailhandelsstructuurvisie gedegen moet worden onderbouwd. De in de regionale detailhandelsstructuurvisie aangetoonde reële ruimtebehoefte in de markt is bepalend voor de omvang van de GDV-locatie in een stedelijk knooppunt. GDV-locaties zijn uitsluitend bestemd voor de vestiging van grootschalige winkels. De provincie Fryslân heeft in dit verband uitgesproken dat in het stedelijk knooppunt Leeuwarden een geconcentreerde grootschalige (ten minste 1500 m² bruto bedrijfsvloeroppervlakte) detailhandelslocatie mogelijk is.
Ingevolge artikel 4 van Pro het bestemmingsplan zijn op de in geding zijnde locatie bedrijven toegestaan die deels moeten worden aangemerkt als PDV en voor een ander deel als GDV moeten worden beschouwd. In het rapport "PDV-/GDV-ruimte binnen de verzorgingsregio van Leeuwarden en de afweging van locaties" is een detailhandelsstructuurvisie vastgelegd. Hierin is vastgesteld dat in Leeuwarden marktruimte bestaat voor de in artikel 4, onderdeel A, onder 1, sub e, van de planvoorschriften genoemde branches. De branchering die in het bestemmingsplan is opgenomen is gebaseerd op de in de detailhandelsstructuurvisie vastgestelde marktruimte. Uitgangspunt is dat het scheppen van mogelijkheden voor PDV en GDV niet mag leiden tot ernstige verstoring van de detailhandelsstructuurvoorziening in de regio en dat het eigen hoofdwinkelcentrum (de binnenstad) die functie kan blijven vervullen die ervan verwacht wordt. De branchering is in het bestemmingsplan opgenomen om onevenwichtigheid in - en ontwrichting van - het distributieve voorzieningenpatroon te voorkomen. De rechtbank oordeelt dat een branchering die met dat oogmerk plaatsvindt op zichzelf niet strijdig is met een goede ruimtelijke ordening, zoals bedoeld in artikel 10 van Pro de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO). Uit de jurisprudentie van de AbRS volgt dat bepalingen die de toelaatbaarheid van detailhandelsvestigingen afhankelijk stellen van branche of assortiment in beginsel niet in een bestemmingsplan behoren te worden opgenomen en dat van dit uitgangspunt slechts kan worden afgeweken indien vaststaat dat de eisen die de ene branche aan het gebruik van grond en opstallen stelt in ruimtelijk opzicht afwijken van de eisen die het gebruik van een andere branche met zich brengt. Voorts heeft de AbRS bij de beoordeling van goedkeuringsbesluiten als bedoeld in artikel 28 van Pro de WRO meermaals overwogen, dat in beginsel geen aanleiding bestaat om in het kader van een goede ruimtelijke ordening concurrentieverhoudingen te reguleren dan wel de marktpositie van gevestigde bedrijven te beschermen en dat slechts in het geval zich een ernstige verstoring van het in het verzorgingsgebied aanwezige voorzieningenpatroon in de desbetreffende sector zal voordoen, zodanig dat sprake is van een in planologisch opzicht onaanvaardbare situatie, hiervoor plaats is (zie bijvoorbeeld AbRS 30 oktober 2002, rechtspraak.nl LJN: AE 9526). Hierbij dient de vrees voor verstoring voldoende aannemelijk te worden gemaakt. Voorts volgt uit de jurisprudentie dat betekenis mag worden toegekend aan de bescherming van de verzorgingsstructuur van de binnenstad. Het vorenstaande leidt er naar het oordeel van de rechtbank toe dat niet gesteld kan worden dat een in het bestemmingsplan opgenomen brancheringsregeling zoals de onderhavige, die onderbouwd is met behulp van een detailhandelsstructuurvisie, wegens strijd met de wet - met name artikel 10 van Pro de WRO - onverbindend moet worden geacht.
Voor zover eiseres betoogt dat de plantoelichting en de daaraan ten grondslag liggende beleidsdocumenten onvoldoende onderbouwing vormen om de gestelde ontwrichting aannemelijk te maken en daarom niet als basis voor de brancheringsregeling kunnen dienen, is de rechtbank van oordeel dat dit betoog in de onderhavige procedure niet kan slagen. De beoordeling of een bestemmingsplan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en de bij die beoordeling passende toetsing van de onderbouwing van een bestemmingsplan, vindt in beginsel plaats in de in artikel 28 van Pro de WRO vastgelegde goedkeuringsprocedure, onderscheidenlijk in een beroepsprocedure tegen het goedkeuringsbesluit. Eiseres heeft geen gebruik gemaakt van de in dat kader openstaande mogelijkheden tot het inroepen van rechtsbescherming. Nu het bestemmingsplan inmiddels onherroepelijk is, kan naar het oordeel van de rechtbank de onderliggende motivering niet meer ter discussie worden gesteld. Overigens is de rechtbank geen aanleiding gebleken om bedoelde motivering in het onderhavige geval als kennelijk onvoldoende dan wel klaarblijkelijk onjuist te beschouwen.
De rechtbank komt tot de slotsom dat aan artikel 4 van Pro de planvoorschriften geen rechtskracht kan worden ontzegd. Verweerder heeft derhalve terecht en op goede gronden geoordeeld dat de voorgenomen vestiging van een schoenenwinkel in strijd is met het bestemmingsplan. Het beroep is ongegrond.
De rechtbank acht geen termen aanwezig om met toepassing van artikel 8:75 van Pro de Awb een partij te veroordelen in de proceskosten.
Beslissing
De rechtbank:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gegeven door mr. E. de Witt, rechter, en door hem uitgesproken in het openbaar op
4 september 2003 in tegenwoordigheid van mr. M.A. Jansen als griffier.
w.g. M.A. Jansen
w.g. E. de Witt
Tegen deze uitspraak staat voor partijen het rechtsmiddel hoger beroep open. Gelijke bevoegdheid komt toe aan andere belanghebbenden, behoudens het bepaalde in artikel 6:13 juncto Pro 6:24 van de Awb. Indien u daarvan gebruik wenst te maken dient u binnen zes weken na de dag van verzending van de uitspraak een brief (beroepschrift) alsmede een afschrift van deze uitspraak te zenden aan:
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Postbus 20019
2500 EA Den Haag
In het beroepschrift vermeldt u waarom u de uitspraak niet juist vindt.
Afschrift verzonden op: