Uitspraak
RECHTBANK LEEUWARDEN
Sector bestuursrecht
procedurenummer: AWB 09/1021
uitspraak van de voorzieningenrechter van 23 juni 2009 als bedoeld in artikel 8:84 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
in het geding tussen
[naam],
wonende te [woonplaats],
verzoeker,
gemachtigde: mr. I. van der Meer, advocaat te Leeuwarden,
en
het college van gedeputeerde staten van Fryslân,
verweerder,
gemachtigde: mr. P.J. Schaap, advocaat te Zwolle,
Procesverloop
Bij brief van 26 mei 2009 heeft verweerder mededeling gedaan van het besluit tot ontslag van verzoeker met de toepassing van de Collectieve Arbeidsvoorwaardenregeling Provincies (hierna: CAP).
Verzoeker heeft tegen dit besluit een bezwaarschrift ingediend. Tevens heeft verzoeker zich bij brief van 29 mei 2009 tot de voorzieningenrechter gewend met het verzoek om op grond van artikel 8:81, eerste lid, van de Awb een voorlopige voorziening te treffen.
Het verzoek is ter zitting behandeld op 5 juni 2009. Verzoeker is in persoon verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Namens verweerder is genoemde gemachtigde verschenen, vergezeld van [A], sectordirecteur, en [B], afdelingshoofd.
Bij fax van 17 juni 2009 is namens verzoeker een verzoek ingediend tot heropening van het onderzoek, waarna partijen in de gelegenheid zijn gesteld over en weer hun standpunten schriftelijk over te leggen. De voorzieningenrechter heeft kennisgenomen van deze standpunten en vervolgens het onderzoek, zoals besproken met partijen zonder nadere zitting, gesloten.
Motivering
De voorzieningenrechter heeft bij de beoordeling van de onderhavige zaak kennis genomen van alle stukken die bij de rechtbank zijn ingediend. De voorzieningenrechter volstaat met een beknopte samenvatting van de feiten en omstandigheden die ten grondslag hebben gelegen aan verweerders besluit tot het ontslag van verzoeker.
Feiten
1.1 Verzoeker is sinds 1979 werkzaam bij de provincie Fryslân, laatstelijk in de functie beleidsmedewerker projecten op de afdeling Economie, Recreatie & Toerisme (ERT). In deze functie was verzoeker onder meer belast met werkzaamheden ten behoeve van het Samenwerkingsverband Noord-Nederland (SNN).
1.2 Tijdens een functioneringsgesprek op 23 augustus 2007 is met verzoeker besproken dat hij van al zijn SNN-taken zal worden ontheven. Verzoeker heeft aangegeven hieraan in beginsel mee te willen werken, mits [A] schriftelijk de reden voor deze verandering beargumenteert. [A] heeft bij brief van 6 september 2007 aan dit verzoek voldaan en toegelicht -kort samengevat- dat zijn bezwaren ten aanzien van verzoeker geen betrekking hebben op de inhoudelijke opvattingen van verzoeker, maar op de wijze waarop hij zijn mening verwoordt. [A] heeft aangegeven dat, nu redelijkerwijs geen verandering van het gedrag van verzoeker inzake het onderwerp SNN verwacht mag worden, aan [B] geadviseerd zal worden in overleg met verzoeker andere werkzaamheden binnen de afdeling ERT te zoeken.
1.3 Vervolgens is in overleg besloten om te proberen tot een oplossing van de inmiddels ontstane impasse te komen. In december 2007 is het bureau MEDE benaderd om te bemiddelen in het conflict dat was ontstaan tussen verzoeker enerzijds en de ambtelijke top, met name, [A] en [B], anderszijds. Deze bemiddelingspoging, die begeleid is door [C], is afgesloten met een rapport van juni 2008, op basis waarvan [B] de conclusie heeft getrokken dat verzoeker het vertrouwen in hem als afdelingshoofd heeft opgezegd en dat er geen basis meer bestaat voor een vruchtbare samenwerking. Verweerder heeft daarop bij besluit van 2 juli 2008 aan verzoeker meegedeeld dat hij met ingang van 18 augustus 2008 in het belang van de dienst uit zijn functie zal worden ontheven vanwege het feit dat de arbeidsverhouding tussen hem en zijn leidinggevende blijvend is verstoord. Op korte termijn zal een passende functie voor verzoeker gezocht worden.
1.4 Naar aanleiding van de ingediende bezwaren en het feit dat verzoeker heeft aangegeven in overleg tot een oplossing te willen komen, heeft verweerder voornoemd besluit ingetrokken. Na een voorstel van verzoeker is [D] als onafhankelijke derde benaderd om onderzoek te doen naar de ontstane situatie en oplossingen. Na een briefwisseling over de voorwaarden die aan het onderzoek gesteld dienen te worden, heeft verweerder bij besluit van 22 januari 2009 vastgesteld op welke wijze en onder welke voorwaarden het onderzoek zal plaatsvinden. Verzoeker heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt.
1.5 Bij brief van 23 april 2009 heeft verweerder aan verzoeker het voornemen tot ontslag bekend gemaakt. Verzoeker heeft zijn zienswijzen daarop ingediend.
1.6 Bij het thans bestreden besluit heeft verweerder aan verzoeker ontslag verleend met ingang van 1 juni 2009.
Geschil
2.1 Verzoeker heeft zich op het standpunt gesteld dat de verhoudingen weliswaar verstoord zijn, maar dat dit niet betekent dat hij ontslagen kan worden. Verzoeker wijst in dat kader op de handelwijze van de leidinggevenden, die naar zijn mening de oorzaak van het conflict vormt. Hierbij ziet verzoeker met name op de diverse pogingen die zijn ondernomen om hem zijn SNN-taken en zelfs zijn functie te ontnemen. Verzoeker heeft benadrukt dat het op de weg van zijn leidinggevenden had gelegen open en eerlijk met hem te communiceren. Voorts verwijt verzoeker verweerder dat er geen pogingen zijn ondernomen om hem een andere functie aan te bieden. Gelet op de omvang van de organisatie behoorde het tot de mogelijkheden een functie te zoeken waarin verzoeker niet direct geconfronteerd wordt met zijn leidinggevenden. In dat kader heeft verzoeker ook gewezen op het feit dat de verhouding tussen [E] en hem niet meer relevant is, gelet op het vertrek van eerstgenoemde. Verder heeft verzoeker aangegeven dat hoewel het ontslag gebaseerd is op verstoorde verhoudingen, de kern van het probleem in zijn kritische werkhouding ligt. Verzoeker is van mening dat hij op geen enkele wijze aangesproken is op zijn kritische werkhouding. Ook van begeleiding is geen sprake geweest. Tenslotte stelt verzoeker dat, indien geoordeeld zou worden dat de grondslag voor het ontslag voldoende is, de aan het ontslag verbonden financiële regeling geen recht doet aan de situatie. Ook had het op de weg van verweerder gelegen om in alle redelijkheid een fatsoenlijke opzegtermijn in acht te nemen. In dat kader heeft verzoeker gewezen op een besluit van het UWV van 15 juni 2009 waarin is bepaald dat verzoeker gedurende de periode van 1 juni 2009 tot en met 31 augustus 2009 geen recht heeft op een uitkering ingevolge de Werkloosheidswet.
2.2 Verweerder heeft naar voren gebracht dat de wijze waarop verzoeker zijn kritiek op het functioneren van het SNN en de rol van zijn leidinggevenden daarin heeft geuit als onbehoorlijk dient te worden aangemerkt. Verzoeker is volgens verweerder herhaaldelijk te kennen gegeven dat hij zich anders diende op te stellen. Verzoeker heeft dit evenwel nagelaten, hetgeen heeft geleid tot het besluit om hem niet langer met SNN-taken te belasten. In overleg met verzoeker heeft verweerder vervolgens getracht tot een oplossing te komen waarbij weer samengewerkt zou kunnen worden. Naar de mening van verweerder zijn de pogingen daartoe gestrand wegens de opstelling van verzoeker. Verweerder heeft voorts gewezen op het feit dat verzoeker na de zomer van 2007 weinig of geen werk meer heeft verricht. Het vertrouwen dat een constructieve samenwerking tot de mogelijkheden behoort, is bij verweerder niet meer aanwezig. Verweerder heeft daarbij benadrukt dat het vast staat dat verzoeker in rechtens relevante mate heeft bijgedragen aan het ontstaan en voortduren van de verstoorde verhoudingen. Met betrekking tot de financiële garantie heeft verweerder benadrukt dat aan verzoeker over de periode van 1 juni 2009 tot en met 31 augustus 2009 een uitkering op de voet en onder de voorwaarden van de Werkloosheidswet zal worden toegekend alsmede een bovenwettelijke uitkering.
Beoordeling
3.1 Op grond van artikel 8:81, eerste lid, van de Awb kan de voorzieningenrechter van de rechtbank die bevoegd is of kan worden in de hoofdzaak, op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
Ten aanzien van de ontvankelijkheid van het verzoek overweegt de voorzieningenrechter dat niet is gebleken van beletselen om verzoeker te kunnen ontvangen. Voorts is genoegzaam aangetoond dat verzoeker een spoedeisend belang heeft bij de gevraagde voorlopige voorziening. Anders dan namens verweerder is aangevoerd, kan dit belang immers ook buiten de financiële schade gevonden worden, en wel in het feit dat het ontslag per 1 juni 2009 is geëffectueerd, terwijl verzoeker het dienstverband wilde laten voortduren.
Aan een verzoek als het onderhavige kan in beginsel worden voldaan, indien het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter in de hoofdzaak luidt dat het bezwaar tegen het aangevallen besluit gegrond verklaard zal moeten worden.
3.2 In artikel B.9, aanhef en onder p, van het CAP is bepaald dat een ambtenaar ontslag kan worden verleend op andere dan de in dit artikel genoemde gronden. De voorzieningenrechter overweegt dat deze ontslaggrond voor toepassing in aanmerking komt in geval van verstoorde arbeidsverhoudingen en in het geval dat een in de loop der tijd ontstane impasse in de weg staat aan vruchtbare verdere samenwerking en voortzetting van het dienstverband redelijkerwijs niet van het bestuursorgaan kan worden verlangd. In het onderhavige geval heeft verweerder aan het ontslag ten grondslag gelegd dat sprake is van een verstoorde werkverhouding tussen verzoeker en zijn leidinggevenden en dat geen zinvolle invulling meer gegeven kan worden aan het dienstverband.
3.3 Op basis van de gedingstukken dient te worden vastgesteld dat er op een gegeven moment een impasse is ontstaan in de werkverhouding tussen verzoeker en zijn leidinggevenden. Uit het dossier komt verzoeker naar voren als een persoon die gewaardeerd wordt om zijn inhoudelijke kwaliteiten. Hij staat bekend als iemand die het belang van de provincie hoog in het vaandel heeft en in zijn adviezen een afwijkend standpunt durft in te nemen. Ter zitting wordt verzoeker door [B] gekenschetst als een 'linksbuiten' die het veld voor de spelers breder maakte. Duidelijk is dat dit in verzoeker werd en wordt gewaardeerd. Evenwel blijkt uit het dossier dat vanaf medio 2007 aan verzoeker kenbaar is gemaakt dat de wijze waarop hij zijn mening tijdens overleggen en in schriftelijke stukken verwoordt bezwaren oproept bij het SNN en, mede als gevolg daarvan, ook bij zijn leidinggevenden. Dit vormt de aanleiding voor het voornemen om verzoeker te ontheffen van zijn SNN-taken, hetgeen tijdens het functioneringsgesprek op 23 augustus 2007 is besproken en vervolgens bij brief van 7 september 2007 door [A] is beargumenteerd en bevestigd. Het voornemen is in overleg niet geëffectueerd, omdat partijen er vervolgens voor hebben gekozen om via een bemiddelingstraject tot een oplossing trachten te komen. Dit bemiddelingstraject is geëindigd met voornoemd rapport van [C], op basis waarvan [B] de conclusie heeft getrokken dat verzoeker geen vertrouwen in hem als leidinggevende heeft. Het op deze conclusie volgende besluit om verzoeker uit zijn functie te ontheffen heeft verweerder ingetrokken, om vervolgens wederom te trachten in overleg te treden.
De voorzieningenrechter stelt vast dat verzoeker bij elke toenadering van verweerder om tot een oplossing te komen dezelfde voorwaarden op tafel heeft gelegd. Deze voorwaarden zien op de koppeling die verzoeker maakt tussen zijn rehabilitatie en een onderzoek naar het handelen en functioneren van de ambtelijke top. De voorzieningenrechter kan niet anders concluderen dan dat verzoeker door verweerder meermalen op duidelijke wijze is geïnformeerd over het standpunt van verweerder. De voorzieningenrechter acht dit standpunt, inhoudende dat aan verzoeker geen verantwoording met betrekking tot de wijze van beoordelen van het functioneren van de ambtelijke top hoeft te worden afgelegd, niet onredelijk. Het had naar het oordeel van de voorzieningenrechter op de weg van verzoeker gelegen om dit onderwerp los te laten ten einde de weg vrij te maken voor een verdere samenwerking. Daarbij neemt de voorzieningenrechter in aanmerking dat verweerder reeds in een eerder stadium op het bestaan van de Procedureregeling melding misstand provincies heeft gewezen, hetgeen de voorzieningenrechter voorkomt als het geëigende traject voor kwesties zoals verzoeker aan de orde wenst te stellen.
3.4 Uit de gedingstukken komt naar voren dat in de loop van het jaar 2008 een aantal discussiepunten is afgesloten en een situatie is ontstaan waarin tussen partijen gesproken zou kunnen worden over een structureel takenpakket voor verzoeker op de afdeling ERT. Verzoeker heeft op dat moment het voorstel gedaan om [D] een onderzoek te laten uitvoeren in de zin van 'fact-finding', waarbij verzoeker een aantal aspecten, die volgens hem aan de orde zouden moeten komen, aandraagt. Verweerder heeft aangegeven akkoord te gaan met dit onderzoek, mits het beperkt blijft tot het zoeken naar een oplossing voor de toekomst en het niet wederom de discussie met betrekking tot het functioneren van een aantal leidinggevenden opent. Verzoeker is echter van mening dat laatstgenoemde discussie essentieel is voor het onderzoek naar oplossingen. Tegen het besluit van verweerder omtrent de opzet van het onderzoek heeft verzoeker bezwaar gemaakt en dat bij brief van 6 februari 2009 toegelicht.
De voorzieningenrechter is van oordeel dat verzoeker met voornoemd voorstel op een cruciaal moment, namelijk dat waarop een op de toekomst gerichte oplossing in het zicht lijkt te zijn, wederom het functioneren van de ambtelijke top ter discussie heeft gesteld. Dit, terwijl niet anders geconcludeerd kan worden, dan dat voor verzoeker duidelijk had behoren te zijn dat deze discussie in het kader van het zoeken naar een oplossing voor zijn (toekomstige) functioneren binnen de afdeling ERT niet aan de orde kon zijn. Nadat met de brief van verzoeker van 6 februari 2009 de conflictsituatie weer in een stadium was gebracht waarin een oplossing niet meer binnen handbereik lag, heeft verzoeker op 9 maart 2009 een door hem geschreven opiniestuk over de provincie en SSN, dat hij ter publicatie aan de Leeuwarder Courant wilde aanbieden, aan [B] voorgelegd. De voorzieningenrechter is van oordeel dat van verzoeker verwacht had mogen worden dat bij hem het inzicht bestond dat een stuk als het bedoelde de toch al slechte verhouding tussen verzoeker en zijn leidinggevende nog meer zou belasten.
3.5 Gelet op het voorgaande kan de voorzieningenrechter niet anders concluderen dan dat sprake is van een ernstig verstoorde verhouding tussen verzoeker en zijn leidinggevenden. Door met name de opstelling van verzoeker hebben de verschillende pogingen om toekomstgericht te denken en een structureel takenpakket voor hem vast te stellen binnen de organisatie van de Provincie Fryslân niets opgeleverd. De voorzieningenrechter is dan ook van oordeel dat verweerder in redelijkheid heeft kunnen vaststellen dat het niet meer haalbaar was een zinvolle invulling aan het dienstverband van verzoeker te geven.
3.5 Verzoeker heeft aangevoerd dat verweerder niet met toekenning van de gebruikelijke ontslaguitkering had mogen volstaan, nu het ontstaan en voortbestaan van de situatie die tot het ontslag heeft geleid grotendeels aan verweerder is toe te rekenen. Deze grond treft geen doel. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is niet kunnen blijken dat verweerder een overwegend aandeel heeft gehad in de feiten en omstandigheden die hebben geleid tot de verstoorde werkverhoudingen. Gelet op vaste jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep (bijvoorbeeld LJN: AD3438) kan de voorzieningenrechter daarom niet anders oordelen dan dat de uitkeringsregeling zoals opgenomen in het bestreden besluit voldoende is. In dat kader overweegt de voorzieningenrechter dat uit de gedingstukken -ook die welke na heropening van het onderzoek zijn ingediend- niet anders afgeleid kan worden dan dat sprake is van een ongeclausuleerde garantie aan verzoeker van een uitkering conform de bepalingen in de Werkloosheidswet en een bovenwettelijke uitkering.
3.6 Ten aanzien van de stelling van verzoeker dat verweerder een opzegtermijn van vier maanden dan wel in ieder geval een fatsoenlijke opzegtermijn in acht had behoren te nemen oordeelt de voorzieningenrechter als volgt. Ter zitting is van de zijde van verweerder toegelicht dat de korte opzegtermijn alleszins redelijk is gelet op het feit dat reeds twee jaar geprobeerd wordt gezamenlijk een oplossing te vinden en verzoeker sindsdien weinig concrete werkzaamheden heeft uitgevoerd. Daarbij heeft verweerder opgemerkt dat in aanmerking dient te worden genomen dat verzoeker sinds de bekendmaking van het voornemen tot het ontslag op 23 april 2009 op de hoogte was van de door verweerder gekozen richting en daarbij een minnelijke regeling van de hand heeft gewezen. De voorzieningenrechter is van oordeel dat het door verweerder ingenomen standpunt in de geschetste omstandigheden niet onredelijk is, mede gelet op het feit dat verzoeker onvoldoende heeft meegewerkt aan overplaatsing naar een andere functie. In hetgeen verzoeker heeft betoogd ziet de voorzieningenrechter geen aanleiding anderszins te oordelen. Ook de besluitvorming van het UWV inzake de in acht te nemen opzegtermijn, wat daarvan ook zij, doen aan het voorgaande niet af.
3.7 Alles overziende is de voorzieningenrechter van oordeel dat verweerder in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs op de aangegeven grond van zijn ontslag-bevoegdheid gebruik heeft kunnen maken en met de toegekende financiële regeling heeft kunnen volstaan. Het verzoek om voorlopige voorziening zal dan ook worden afgewezen.
Beslissing
De voorzieningenrechter:
wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.
Aldus gegeven door mr. E. de Witt, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van
mr. E. Nolles als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 23 juni 2009.
w.g. E. Nolles
w.g. E. de Witt
Tegen deze uitspraak kan geen rechtsmiddel worden aangewend.