Uitspraak
RECHTBANK LEEUWARDEN
Sector bestuursrecht
procedurenummer: AWB 10/985
uitspraak van de meervoudige kamer van 27 januari 2011 als bedoeld in afdeling 8.2.6 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
in het geding tussen
de stichting De Faunabescherming, gevestigd te Amstelveen,
eiseres (hierna: De Faunabescherming),
gemachtigden: [gemachtigden],
en
het college van gedeputeerde staten van Fryslân,
verweerder (hierna: het college),
gemachtigden: S. Marra en mr. W.H.L. Oostra, beiden werkzaam bij de provincie Fryslân.
Procesverloop
Bij brief van 11 mei 2010 heeft het college De Faunabescherming mededeling gedaan van zijn besluit op bezwaar betreffende de toepassing van de Flora- en faunawet (Ffw).
Tegen dit besluit heeft De Faunabescherming beroep ingesteld.
De rechtbank heeft de stichting Stichting Faunabeheer Eenheid Fryslân (hierna: de Faunabeheereenheid) in de gelegenheid gesteld als partij aan het geding deel te nemen. De Faunabeheereenheid heeft van deze gelegenheid gebruik gemaakt.
De zaak is behandeld ter zitting van de rechtbank, gehouden op 4 november 2010. Namens De Faunabescherming en het college zijn hun gemachtigden verschenen. Namens de Faunabeheereenheid zijn verschenen [gemachtigden].
Motivering
Feiten
1.1 Bij besluit van 3 december 2009 heeft het college aan de Faunabeheereenheid voor de periode van 7 december 2009 tot en met 6 december 2014 voor het gehele werkgebied ontheffing verleend van het bepaalde in de artikelen 9 en 72, vijfde lid, van de Ffw voor het doden met gebruikmaking van de kogelbuks van 1796 reeën per jaar in het belang van de openbare veiligheid, ter voorkoming van belangrijke schade aan gewassen en bossen, in het belang van het reguleren van de populatieomvang en ter voorkoming en bestrijding van onnodig lijden van zieke of gebrekkige dieren.
1.2 Bij besluit van 11 mei 2010 heeft het college het bezwaar van De Faunabescherming tegen het besluit van 3 december 2009 ongegrond verklaard.
1.3 Bij besluit van eveneens 11 mei 2010 heeft het college de aan de Faunabeheereenheid verleende ontheffing op een aantal punten gewijzigd. Het college heeft een aantal voorschriften gewijzigd. Verder heeft het college naast de bij besluit van 3 december 2009 verleende ontheffing tevens ontheffing verleend van het bepaalde in artikel 74, eerste lid, van de Ffw in het belang van de openbare veiligheid.
Toepasselijke wetgeving
2.1 Ingevolge artikel 9 van Pro de Ffw is het verboden dieren, behorende tot een beschermde inheemse diersoort, te doden, te verwonden, te vangen, te bemachtigen of met het oog daarop op te sporen.
Ingevolge artikel 72, vijfde lid, van de Ffw, voor zover in deze zaak van belang, is het verboden dieren te vangen of te doden met andere dan de in het eerste of tweede lid bedoelde middelen.
Ingevolge artikel 74, eerste lid, van de Ffw, is het verboden bij de uitoefening van bevoegdheden toegekend bij of krachtens de artikelen 65 tot en met 70, dieren te vangen of te doden:
a. met een geweer of een jachtvogel in een veld dat niet voldoet aan de krachtens artikel 49 gestelde Pro eisen;
b. door middel van drijven, voorzover het edelherten, damherten, reeën of wilde zwijnen betreft;
c. op zondagen, de nieuwjaarsdag, de tweede paas- en pinksterdag, de beide kerstdagen en hemelvaartsdag;
d. op begraafplaatsen.
Ingevolge artikel 68, eerste lid, van de Ffw kunnen gedeputeerde staten, voorzover in deze zaak van belang, wanneer er geen andere bevredigende oplossing bestaat en indien geen afbreuk wordt gedaan aan een gunstige staat van instandhouding van de soort, ten aanzien van beschermde inheemse diersoorten, het Faunafonds gehoord, ontheffing verlenen van het bepaalde bij of krachtens de artikelen 9, 72, vijfde lid, en 74:
a. in het belang van de volksgezondheid en openbare veiligheid;
b. in het belang van de veiligheid van het luchtverkeer;
c. ter voorkoming van belangrijke schade aan gewassen, vee, bossen, bedrijfsmatige visserij en wateren;
d. ter voorkoming van schade aan flora en fauna of
e. met het oog op andere, bij algemene maatregel van bestuur aan te wijzen, belangen.
2.2 Ingevolge van artikel 4 van Pro het Besluit beheer en schadebestrijding dieren zijn, voor zover in deze zaak van belang, als andere belangen als bedoeld in artikel 68, eerste lid, onderdeel e, van de wet, aangewezen:
c. de voorkoming en bestrijding van onnodig lijden van zieke of gebrekkige dieren, behorende tot de diersoort ree;
e. het reguleren van de populatieomvang van dieren, behorende tot de diersoort ree, met dien verstande dat vanwege dit belang slechts ontheffing kan worden verleend indien de aanleiding is gelegen in de maximale populatieomvang in relatie tot de draagkracht van het gebied waarin de dieren zich bevinden.
Inleidende overwegingen
3.1 De rechtbank is van oordeel dat de beide hiervoor onder 1.2 en 1.3 vermelde besluiten van 11 mei 2010 tezamen de beslissing op het bezwaar van De Faunabescherming tegen het besluit van 3 december 2009 vormen. Daarom acht de rechtbank het beroep van De Faunabescherming gericht tegen beide besluiten en merkt zij deze besluiten tezamen aan als het bestreden besluit.
3.2 De rechtbank stelt vast dat het college ontheffing heeft verleend van het bepaalde in de artikelen 9 en 72, vijfde lid, van de Ffw voor het doden van reeën met gebruikmaking van de kogelbuks op grond van vier te onderscheiden belangen, te weten in het belang van de openbare veiligheid (waaronder in dit geval met name wordt verstaan de verkeersveiligheid), ter voorkoming van belangrijke schade aan gewassen en bossen, in het belang van het reguleren van de populatieomvang en ter voorkoming en bestrijding van onnodig lijden van zieke of gebrekkige dieren. Daarnaast heeft het college ontheffing verleend van het bepaalde in artikel 74 van Pro de Ffw. Deze ontheffing is slechts verleend in het belang van de openbare (verkeers)veiligheid.
3.3 Uit de tekst van de ontheffing en de daaraan verbonden voorschriften leidt de rechtbank af dat ter behartiging van alle vier deze belangen jaarlijks in totaal 1796 reeën mogen worden gedood. Dit betekent dat de reeën die worden gedood in het kader van de verkeersveiligheid, het voorkomen van belangrijke schade en het voorkomen van onnodig lijden, deel uitmaken van het aantal van 1796 te doden reeën, dat is vastgesteld in het kader van het reguleren van de populatieomvang. Door het stellen van dit maximum wordt naar het oordeel van de rechtbank gewaarborgd dat door het doden van reeën in het kader van de vier voornoemde belangen geen afbreuk wordt gedaan aan een gunstige staat van instandhouding van de soort. De Faunabescherming heeft dit ook niet betwist. De rechtbank zal de ontheffing hierna verder per onderscheiden belang beoordelen.
Openbare (verkeers)veiligheid
4.1 De rechtbank is van oordeel dat het college in redelijkheid ontheffing heeft kunnen verlenen voor het doden van reeën met gebruikmaking van de kogelbuks in het belang van de openbare (verkeers)veiligheid. Op grond van de stukken staat naar het oordeel van de rechtbank voldoende vast dat in de provincie Fryslân (hierna: de provincie) jaarlijks een groot aantal verkeersongevallen plaatsvindt waarbij reeën betrokken zijn. Hieruit volgt dat de openbare veiligheid in het geding is. Dat het precieze aantal aanrijdingen met reeën niet bekend is, is daarbij niet van belang. Wel acht de rechtbank van belang dat de ontheffing voor het doden van reeën in het belang van de openbare veiligheid op grond van voorschrift 4 slechts mag worden gebruikt, nadat de noodzaak voor afschot is vastgesteld door de politie, de AID of een provinciale toezichthouder. Daarmee wordt voldoende gewaarborgd dat enkel van dit onderdeel van de ontheffing gebruik wordt gemaakt wanneer op een bepaald moment in een bepaald gebied daadwerkelijk sprake is van gevaar voor de verkeersveiligheid.
4.2 Verder acht de rechtbank aannemelijk dat er geen andere bevredigende oplossing bestaat. Met het college is de rechtbank van oordeel dat het, gelet op de fijnmazigheid van het wegennetwerk in de provincie Fryslân, ondoenlijk is om langs beide zijden van alle wegen reeënwerende rasters te plaatsen. Hetzelfde geldt voor het creëren van openheid en overzicht langs die wegen. Het plaatsen van rasters is ook niet altijd gewenst in verband met de wenselijkheid van uitwisseling tussen populaties van reeën en andere dieren.
4.3 Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college de Faunabeheereenheid, mede gelet op het voorgaande, ook in redelijkheid in het belang van de openbare (verkeers)veiligheid ontheffing kunnen verlenen van het bepaalde in artikel 74 van Pro de Ffw. Dit onderdeel van de ontheffing wordt door De Faunabescherming ook niet bestreden.
Belangrijke schade aan gewassen en bossen
5.1 De rechtbank is van oordeel dat de ontheffing voor het doden van reeën niet in stand kan blijven voor zover deze is verleend ter voorkoming van belangrijke schade aan gewassen en bossen. De rechtbank is van oordeel dat pas aan het in artikel 68, eerste lid, aanhef en onder c, van de Ffw gestelde vereiste van belangrijke schade is voldaan, indien is gebleken van een concrete dreiging van belangrijke schade. Uit de stukken blijkt dat de ree in de periode van 2002 tot en met 2007 in de gehele provincie slechts viermaal belangrijke schade aan gewassen heeft veroorzaakt. In de jaren 2006 en 2007 hebben reeën helemaal geen belangrijke schade aan gewassen veroorzaakt, zodat geen sprake is van een toename van het aantal gevallen van belangrijke schade per jaar. Daarom is de rechtbank van oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat een concrete dreiging van belangrijke schade aan gewassen in de gehele provincie te verwachten valt.
5.2 De rechtbank verwijst in dit kader naar de een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) van 17 maart 2010 (gepubliceerd op rechtspraak.nl onder LJN BL7785). Anders dan het college meent, heeft deze uitspraak niet alleen betrekking op vogels, maar ook op reeën. Daartoe overweegt de rechtbank dat het gaat om de uitleg van artikel 68, eerste lid, aanhef en onder c, van de Ffw. Deze bepaling heeft zowel betrekking op vogels als op reeën. Er bestaat geen reden om aan te nemen dat deze bepaling voor de ene diersoort anders moet worden uitgelegd dan voor de andere diersoort. Het betoog van het college dat een preventieve ontheffing noodzakelijk is en dat niet eerder een machtiging tot het gebruik van de ontheffing zal worden gegeven dan nadat preventieve maatregelen zijn genomen en de noodzaak voor het doden van reeën is vastgesteld door een toezichthouder, kan niet tot een ander oordeel leiden. Daarmee wordt immers niet aangetoond dat al vóór het afgeven van de ontheffing een concrete dreiging van belangrijke schade bestaat, wat artikel 68, eerste lid, aanhef en onder c, van de Ffw wel eist.
Voorkoming en bestrijding van onnodig lijden
6.1 De rechtbank is van oordeel dat het college de Faunabeheereenheid in redelijkheid ontheffing heeft kunnen verlenen voor het doden van reeën met gebruikmaking van de kogelbuks ter voorkoming en bestrijding van onnodig lijden van zieke of gebrekkige reeën. Daarbij acht de rechtbank mede van belang dat de reeën die in dit kader worden gedood, onderdeel uitmaken van het totaal aantal van 1796 reeën dat op grond van de ontheffing mag worden gedood. Naar het oordeel van de rechtbank is de in de ontheffing genoemde term "zieke of gebrekkige reeën" voldoende duidelijk. Deze term, die is overgenomen uit het Besluit beheer en schadebestrijding dieren, behoeft daarom geen nadere omschrijving. De rechtbank is van oordeel dat voldoende is gewaarborgd dat het doden van reeën ter voorkoming of bestrijding van onnodig lijden van zieke of gebrekkige reeën slechts plaatsvindt wanneer daarvan daadwerkelijk sprake is. De rechtbank acht aannemelijk dat de (leden van de) wildbeheereenheden die over een machtiging voor het gebruik van de ontheffing voor het reguleren van de populatieomvang beschikken, deskundig genoeg zijn om te kunnen beoordelen of een bepaalde ree door ziekte of gebrek onnodig lijdt. Wildbeheereenheden die niet over een dergelijke machtiging beschikken, kunnen slechts gebruik maken van dit onderdeel van de ontheffing, nadat de noodzaak daartoe is vastgesteld door de politie, de AID of een provinciale toezichthouder.
6.2 De rechtbank is van oordeel dat aannemelijk is dat er geen andere bevredigende oplossing bestaat. Dit wordt door De Faunabescherming ook niet gesteld.
Reguleren populatieomvang
7.1 De rechtbank is van oordeel dat het college de Faunabeheereenheid in redelijkheid ontheffing heeft kunnen verlenen voor het doden van reeën in het belang van het reguleren van de populatieomvang van de ree. De rechtbank is van oordeel dat op grond van de stukken, waaronder het Faunabeheerplan Fryslân 2009-2014 (hierna: het Faunabeheerplan) en een aantal onderzoeken, aannemelijk is dat het aantal reeën in de provincie in de periode van 2002 tot en met 2008 aanzienlijk is gestegen. Ook acht de rechtbank op grond van deze stukken aannemelijk dat een toename van de populatieomvang kan leiden tot voedselstress. Dit kan tot gevolg hebben dat belangrijke schade aan gewassen en bossen ontstaat en dat de conditie van de dieren, die sterk is gerelateerd aan de beschikbaarheid van voedsel, slechter wordt, waardoor de kans op het uitbreken van ziektes toeneemt. Voorts kan een toename van de populatieomvang leiden tot meer verkeersongevallen met reeën. De rechtbank wijst in dit kader ook op de nota van toelichting bij het Besluit beheer en schadebestrijding dieren (Staatsblad 2000, 521, p. 21 en 22).
7.2 De rechtbank is verder van oordeel dat aannemelijk is dat er geen andere bevredigende oplossing bestaat. De rechtbank volgt De Faunabescherming niet in haar betoog dat het doden van reeën in het kader van populatiebeheer niet nodig is, omdat de reeënpopulatie door de natuur wordt beheerd. Daarbij miskent De Faunabescherming naar het oordeel van de rechtbank dat het grootste deel van de provincie in cultuur is gebracht. Als gevolg daarvan worden de leefgebieden van de ree doorsneden en/of van elkaar gescheiden door (water)wegen, bebouwing en cultuurlandschap. Daardoor kunnen reeën zich niet zo verplaatsen en zich niet zo gedragen als zij dit in de "vrije natuur" zouden doen. Verder geldt voor reeënpopulaties in Nederland dat de omvang daarvan niet wordt beperkt door natuurlijke predatoren, afgezien van enige predatie van kalveren door vossen.
7.3 Aan het artikel "Dynamiek van een populatie reeën zonder beheersjacht" (uit het tijdschrift Zoogdier, 2004 15(1), p. 9 en verder), kan niet de conclusie worden verbonden dat populatiebeheer niet nodig is. In dit artikel wordt onder meer geconcludeerd dat het staken van de beheersjacht op reeën in de Amsterdamse Waterleidingduinen in de jaren daarna niet heeft geleid tot een toename van de reeënpopulatie in dat gebied. Naar het oordeel van de rechtbank is geen sprake van gelijke gevallen. Het artikel heeft betrekking op een ander gebied met (onder meer) andere voedselbronnen en andere diersoorten dan het gebied waar het in deze zaak om gaat. Verder acht de rechtbank van belang dat in het artikel als voor de hand liggende oorzaak van het niet toenemen van de populatie wordt genoemd een slechte conditie van de moeder, waardoor ze haar kalveren niet kan grootbrengen. Bovendien wordt aan het slot van het artikel opgemerkt dat het niet is uitgesloten dat na verloop van tijd de populatie toch weer doorgroeit.
7.4 De rechtbank is van oordeel dat het college zijn berekening van de maximale populatieomvang in relatie tot de draagkracht van het gebied waarin de dieren zich bevinden (welke is berekend op 6018 reeën) in redelijkheid heeft kunnen baseren op het telmodel en de draagkrachtbepaling, die zijn ontwikkeld door prof. dr. J. van Haaften (hierna: de methode van Van Haaften). De rechtbank acht aannemelijk dat dit een algemeen erkende en toegepaste methode is. Het feit dat met de methode van Van Haaften niet de exacte draagkracht kan worden berekend, doet niet af aan de bruikbaarheid van deze methode. Daarbij acht de rechtbank mede van belang dat De Faunabescherming geen beter bruikbare of meer betrouwbare methode heeft aangedragen. Partijen zijn het erover eens dat reeën door hun verborgen leefwijze zeer moeilijk te tellen zijn. Ook dit doet naar het oordeel van de rechtbank niet af aan de bruikbaarheid van de methode. Uit het Faunabeheerplan blijkt dat men zich heeft gerealiseerd dat door middel van tellen slechts de ondergrens van de populatie kan worden weergegeven en dat het daadwerkelijke aantal hoger ligt. Naar het oordeel van rechtbank heeft het college in redelijkheid van het door middel van tellen vastgestelde (minimale) aantal reeën van 5994 kunnen uitgaan. Ook heeft het college op basis van dat gegeven en de in het Faunabeheerplan neergelegde berekening in redelijkheid ontheffing kunnen verlenen voor het doden van 1796 reeën per jaar in de periode van 2009 tot en met 2014.
Afsluitende overwegingen
8.1 Dit brengt de rechtbank tot de conclusie dat het beroep gegrond is en het bestreden besluit moet worden vernietigd voor zover daarbij de ontheffing voor het doden van reeën ter voorkoming van belangrijke schade aan gewassen en bossen in stand is gelaten.
8.2 De rechtbank ziet aanleiding om zelf in de zaak te voorzien door het primaire besluit van 3 december 2009 te herroepen voor zover daarbij ontheffing is verleend voor het doden van reeën ter voorkoming van belangrijke schade aan gewassen.
8.3 Met toepassing van artikel 8:75 van Pro de Awb veroordeelt de rechtbank het college in de proceskosten. Overeenkomstig het bepaalde in het Besluit proceskosten bestuursrecht bedragen de proceskosten van De Faunabescherming € 88,50 terzake van reiskosten voor het bijwonen van de zitting van 4 november 2010 (op basis van openbaar vervoer, tweede klas). Van andere kosten die ingevolge artikel 8:75, eerste lid, van de Awb in beginsel voor vergoeding in aanmerking komen is de rechtbank niet gebleken.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit voor zover daarbij de ontheffing voor het doden van reeën ter voorkoming van belangrijke schade aan gewassen en bossen in stand is gelaten;
- herroept het besluit van 3 december 2009 voor zover daarbij ontheffing is verleend voor het doden van reeën ter voorkoming van belangrijke schade aan gewassen;
- bepaalt dat het college het betaalde griffierecht van € 298,00 aan De Faunabescherming vergoedt;
- veroordeelt het college tot vergoeding van de proceskosten van De Faunabescherming tot een bedrag van € 88,50.
Aldus gegeven door mr. E.M. Visser, voorzitter, en door mrs. E. de Witt en W.S. Sikkema, rechters, in tegenwoordigheid van mr. F.F. van Emst als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 27 januari 2011.
w.g. E.M. Visser
w.g. F.F. van Emst
Indien u daarvan gebruik wenst te maken dient u binnen zes weken na de dag van verzending van de uitspraak een brief (beroepschrift) alsmede een afschrift van deze uitspraak te zenden aan:
de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Postbus 20019
2500 EA Den Haag
In het beroepschrift vermeldt u waarom u de uitspraak niet juist vindt.