Uitspraak
200905547/1/H3.
Datum uitspraak: 17 maart 2010
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
het college van gedeputeerde staten van Fryslân,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Leeuwarden van 9 juli 2009 in zaak nr. 08/2354 in het geding tussen:
de stichting Stichting De Faunabescherming, gevestigd te Amstelveen,
en
het college van gedeputeerde staten van Fryslân.
1. Procesverloop
Bij besluit van 2 juli 2008 heeft het college van gedeputeerde staten van Fryslân (hierna: het college) aan de stichting Stichting Faunabeheer Eenheid Fryslân (hierna: de Faunabeheereenheid) onder het stellen van voorschriften tot en met 6 december 2009 ontheffing verleend van het verbod op het doden van de wilde eend (Anas platyrhynchos).
Bij besluit van 14 oktober 2008 heeft het college het door stichting Stichting De Faunabescherming (hierna: De Faunabescherming) daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 9 juli 2009, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank Leeuwarden (hierna: de rechtbank) het door De Faunabescherming daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit van 14 oktober 2008 vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft het college bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 28 juli 2009, hoger beroep ingesteld.
De Faunabescherming heeft een verweerschrift ingediend.
Het college heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 1 februari 2010, waar het college, vertegenwoordigd door S. Marra en mr. W. Oostra, beiden werkzaam bij de provincie Fryslân, en De Faunabescherming, vertegenwoordigd door [secretaris], bijgestaan door [voorzitter], van De Faunabescherming, zijn verschenen. Voorts is ter zitting gehoord de Faunabeheereenheid, vertegenwoordigd door [ambtelijk secretaris] en [voorzitter], van de Faunabeheereenheid.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 1, eerste lid, van richtlijn nr. 79/409/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand (PbEG L 103 van 25 april 1979, zoals nadien gewijzigd; hierna: de Vogelrichtlijn), heeft deze richtlijn betrekking op de instandhouding van alle natuurlijk in het wild levende vogelsoorten op het Europese grondgebied van de lidstaten waarop het Verdrag van toepassing is. Zij betreft de bescherming, het beheer en de regulering van deze soorten en stelt regels voor de exploitatie daarvan.
Ingevolge artikel 5, voor zover thans van belang, nemen de lidstaten onverminderd de artikelen 7 en 9 de nodige maatregelen voor de invoering van een algemene regeling voor de bescherming van alle in artikel 1 bedoelde Pro vogelsoorten; deze maatregelen omvatten met name de volgende verbodsbepalingen:
a) een verbod om, ongeacht de gebruikte methode, opzettelijk de bedoelde vogels te doden of te vangen;
[…].
Ingevolge artikel 9, eerste lid, aanhef, mogen de lidstaten, indien er geen andere bevredigende oplossing bestaat, om de onderstaande redenen afwijken van de artikelen 5, 6, 7 en 8. Onder a, derde streepje is als reden vermeld het voorkomen van belangrijke schade aan gewassen, vee, bossen, visserij en wateren.
Ingevolge artikel 9 van Pro de Flora- en faunawet (hierna: de Ffw) is het verboden dieren, behorende tot een beschermde inheemse diersoort, te doden, te verwonden, te vangen, te bemachtigen of met het oog daarop op te sporen.
Ingevolge artikel 68, eerste lid, aanhef en onder c, voor zover thans van belang, kunnen gedeputeerde staten, wanneer er geen andere bevredigende oplossing bestaat en indien geen afbreuk wordt gedaan aan een gunstige staat van instandhouding van de soort, ten aanzien van beschermde inheemse diersoorten, het Faunafonds gehoord, ontheffing verlenen van het bepaalde bij of krachtens artikel 9 ter Pro voorkoming van belangrijke schade aan gewassen, vee, bossen, bedrijfsmatige visserij en wateren.
Ingevolge het vierde lid wordt de ontheffing, bedoeld in het eerste lid, slechts verleend aan een faunabeheereenheid op basis van een faunabeheerplan.
2.1.1. Ter uitvoering van de Ffw heeft het college bij besluit van 2 juli 2002 de Provinciale Beleidsregels "Libje en libje litte" (hierna: de Beleidsregels) vastgesteld.
In bijlage 2 is met betrekking tot de wilde eend onder het kopje 'ontheffingenbeleid', voor zover thans van belang, het volgende opgenomen:
De reguliere en preventieve maatregelen zijn in de meeste gevallen toereikend om schade te voorkomen. In het voorjaar en tijdens de rijpingsfase van granen en peulvruchten zijn extra maatregelen noodzakelijk. Omdat grote schade in zeer korte tijd kan ontstaan, is snel optreden nodig in die gevallen.
2.2. Het college heeft de Faunabeheereenheid op grond van artikel 68, eerste lid, aanhef en onder c, van de Ffw ontheffing verleend van het verbod op het doden van wilde eenden ter voorkoming van belangrijke schade aan percelen grasland, graszaad, granen, peulvruchten en vollegrondsgroenten (hierna: de gewassen A) en aan percelen zeekraal en zeeaster (hierna: de gewassen B). Ten aanzien van de gewassen A geldt de ontheffing voor de gehele provincie Fryslân en ten aanzien van de gewassen B geldt de ontheffing voor de gemeente Ferwerderadiel.
2.3. Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het onvoldoende heeft gemotiveerd dat in de gehele provincie Fryslân concrete dreiging van belangrijke schade bestaat ten aanzien van de gewassen A. Voorts heeft de rechtbank volgens het college ten onrechte overwogen dat het zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat concrete dreiging van belangrijke schade bestaat ten aanzien van de gewassen B.
2.3.1. Artikel 68 van Pro de Ffw is de implementatie van artikel 9, eerste lid, aanhef en onder a, derde streepje, van de Vogelrichtlijn. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 4 februari 2009 in zaak nr.
200802524/1), is niet gebleken dat de implementatie niet op een juiste wijze is geschied. Gelet op het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (hierna: het Hof van Justitie) van 11 juli 2002, C-62/00, Marks & Spencer, (www.curia.europa.eu), laat dit evenwel onverlet, zoals ook de rechtbank terecht heeft overwogen, dat artikel 68 van Pro de Ffw moet worden uitgelegd en toegepast in het licht van artikel 9, eerste lid, aanhef en onder a, derde streepje, van de Vogelrichtlijn.
200802524/1), is niet gebleken dat de implementatie niet op een juiste wijze is geschied. Gelet op het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (hierna: het Hof van Justitie) van 11 juli 2002, C-62/00, Marks & Spencer, (www.curia.europa.eu), laat dit evenwel onverlet, zoals ook de rechtbank terecht heeft overwogen, dat artikel 68 van Pro de Ffw moet worden uitgelegd en toegepast in het licht van artikel 9, eerste lid, aanhef en onder a, derde streepje, van de Vogelrichtlijn.
Ten aanzien van de in artikel 9 van Pro de Vogelrichtlijn geboden mogelijkheid voor de lidstaten om af te wijken van in die richtlijn neergelegde verbodsbepalingen, heeft het Hof van Justitie in zijn arrest van 8 juni 2006, C-60/05, WWF Italia e.a., (www.curia.europe.eu), onder verwijzing naar zijn arrest van 7 maart 1996, C-118/94, Associazione Italiana per il WWF e.a., (www.curia.europa.eu), overwogen dat, aangezien het hier gaat om een uitzonderingsregeling die strikt moet worden uitgelegd en volgens welke voor elke afwijking de autoriteit die het besluit neemt moet bewijzen dat aan de gestelde voorwaarden is voldaan, de lidstaten moeten waarborgen dat elke ingreep die de beschermde soorten raakt slechts wordt toegestaan op basis van besluiten die steunen op een nauwkeurige en treffende motivering welke verwijst naar de in artikel 9, eerste en tweede lid, van de Vogelrichtlijn opgesomde redenen, voorwaarden en vereisten.
In voornoemd arrest van 7 maart 1996 heeft het Hof van Justitie overwogen dat de afwijking van de in de Vogelrichtlijn neergelegde verbodsbepalingen moet voldoen aan nauwkeurig omschreven vormvoorwaarden, die tot doel hebben de afwijkingen tot het strikt noodzakelijke te beperken. Ofschoon artikel 9 van Pro de Vogelrichtlijn een ruime afwijking van de algemene beschermingsregeling toestaat, moet zij niettemin een concrete en gerichte toepassing vinden teneinde tegemoet te komen aan nauwkeurige vereisten en specifieke situaties.
2.3.2. De rechtbank heeft, onder verwijzing naar vaste rechtspraak van de Afdeling, met juistheid overwogen dat aan het in artikel 68, eerste lid, aanhef en onder c, van de Ffw gestelde vereiste van belangrijke schade is voldaan, indien is gebleken van een concrete dreiging van belangrijke schade. De rechtbank heeft eveneens met juistheid overwogen dat het college bij de invulling van het begrip 'belangrijke schade' en bij het bepalen of sprake is van een concrete dreiging daarvan, een zekere beoordelingsruimte toekomt. Gelet op de onder 2.3.1. vermelde arresten van het Hof, dient een besluit waarbij een ontheffing van het verbod op afschot is verleend, evenwel strikt noodzakelijk te zijn en op een nauwkeurige en treffende motivering te berusten.
Het college heeft het in bezwaar gehandhaafde ontheffingsbesluit gemotiveerd met verwijzing naar het bij besluit van 7 december 2004 goedgekeurde Faunabeheerplan Fryslân (hierna: het Faunabeheerplan) en naar de bij besluit van 2 juli 2008 goedgekeurde aanvulling hierop. Voor de invulling van het begrip 'belangrijke schade' sluit het college zich aan bij de normen die het Faunafonds daarvoor hanteert, te weten tot 1 januari 2005 € 115,00 per geval en vanaf 1 januari 2005 € 250,00 per geval.
Volgens het Faunabeheerplan en de aanvulling hierop kan de wilde eend schade aanrichten aan de gewassen A en B. Hoofdstuk 21.3.3 van het Faunabeheerplan vermeldt dat schade aan de gewassen A zich in principe in de gehele provincie zou kunnen voordoen en dat verwacht wordt dat door wilde eenden veroorzaakte belangrijke schade zich in de toekomst zal blijven voordoen. Volgens de aanvulling op hoofdstuk 21.3.2 van het Faunabeheerplan is in de periode 1997 tot en met 2007 in verschillende gemeenten van de provincie Fryslân in 51 gevallen door wilde eenden veroorzaakte schade aan de gewassen A getaxeerd. Het aantal schadegevallen varieert van nul tot tien per jaar. Daarnaast zijn volgens de aanvulling op hoofdstuk 21.3.2 van het Faunabeheerplan in de periode 2002 tot en met 2004 in de gemeente Ferwerderadiel 228 wilde eenden geschoten ter voorkoming en beperking van belangrijke schade aan de gewassen B. De aanvulling op hoofdstuk 21.4.2 van het Faunabeheerplan vermeldt dat afschot van wilde eenden belangrijke schade aan de gewassen A en B heeft beperkt en/of voorkomen.
Evenmin als de rechtbank ziet de Afdeling reden om te twijfelen aan de juistheid van het in het Faunabeheerplan en de aanvulling hierop gestelde aantal schadegevallen en geschoten wilde eenden.
2.3.3. Ten aanzien van de gewassen A is volgens het college in 38 van de 51 getaxeerde schadegevallen gebleken van belangrijke schade. De Faunabescherming heeft onweersproken gesteld dat deze 38 gevallen zich alleen in 9 van de 31 Friese gemeenten hebben voorgedaan. Meer dan 30 procent van de schadegevallen deed zich voor in de gemeente Dongeradeel. Voorts blijkt uit de aanvulling op het Faunabeheerplan dat in de laatste drie jaar voorafgaande aan het besluit tot ontheffingverlening, zich onderscheidenlijk 1, 0 en 3 gevallen van belangrijke schade hebben voorgedaan, waarbij de schade gemiddeld ongeveer € 1000,00 per geval bedroeg. Ter zitting heeft het college desgevraagd bevestigd dat niet is gebleken van een duidelijke toename van het aantal schadegevallen waarbij wilde eenden zijn betrokken.
Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat het college uit deze schadehistorie en het verloop daarvan in dit specifieke geval niet zonder nadere motivering heeft kunnen concluderen dat in de gehele provincie Fryslân een concrete dreiging van belangrijke schade aan de gewassen A valt te verwachten. Zoals de rechtbank met juistheid heeft overwogen, blijkt hieruit alleen dat de wilde eend in de periode 1997 tot en met 2007 jaarlijks incidenteel schade heeft veroorzaakt in een aantal Friese gemeenten.
Het op zichzelf terechte betoog van het college, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 19 juli 2006 in zaak nr. 200510316/1 (www.raadvanstate.nl), dat de omstandigheid dat zich recentelijk niet in de gehele provincie belangrijke schade aan de gewassen A heeft voorgedaan, niet meebrengt dat geen ontheffing van het verbod op afschot mocht worden verleend ter voorkoming van belangrijke schade, maakt dat oordeel niet anders. Dat, zoals in die uitspraak is overwogen, uit de bewoordingen van artikel 68, eerste lid, aanhef en onder c, van de Ffw, noch uit de geschiedenis van de totstandkoming van deze bepaling, valt af te leiden dat voor ontheffingverlening vereist is dat belangrijke schade zich al heeft voorgedaan, neemt namelijk niet weg dat, zoals ook het Hof van Justitie eist, per specifieke situatie dient te worden beoordeeld of een ontheffing strikt noodzakelijk is, waarbij het besluit tot ontheffingverlening dient te berusten op een nauwkeurige en treffende motivering. Te dien aanzien komt, zoals volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 28 maart 2007 in zaak nr. 200608095/1 (www.raadvanstate.nl) aan de schadehistorie een belangrijke betekenis toe. De rechtbank heeft in dat verband met juistheid overwogen dat de genoemde uitspraak van de Afdeling van 19 juli 2006 het college in dezen niet kan baten, aangezien de ontheffing in die zaak was gebaseerd op schadegegevens die niet vergelijkbaar zijn met die van dit geval. Niet alleen waren in die zaak het aantal schadegevallen en de omvang van de schade aanzienlijk groter, maar ook vonden die schadegevallen, totaal 67, over een veel kortere periode plaats, te weten in drie jaar in plaats van in elf jaar.
2.3.4. Ten aanzien van de gewassen B zijn alleen gegevens bekend over het aantal geschoten eenden in de periode 2002 tot en met 2004. Gelet op de strenge eisen die het Hof van Justitie stelt aan de motivering van een besluit waarbij ontheffing wordt verleend van het verbod op afschot, heeft de rechtbank met juistheid overwogen dat het college zich op basis van deze gegevens niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat ten tijde van het besluit van 2 juli 2008 en het besluit op bezwaar van 14 oktober 2008, concrete dreiging bestond van belangrijke schade aan de gewassen B in de gemeente Ferwerderadiel.
2.3.5. Gelet op het voorgaande faalt het betoog.
2.4. Nu niet is gebleken van een concrete dreiging van belangrijke schade aan de gewassen A in de gehele provincie Fryslân en aan de gewassen B in de gemeente Ferwerderadiel, behoeft het betoog van het college dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het onvoldoende aannemelijk heeft gemaakt dat ter voorkoming van belangrijke schade geen andere bevredigende oplossing mogelijk is dan het doden van wilde eenden, geen bespreking meer. Hetzelfde geldt voor het betoog van het college dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het bij de verlening van de ontheffing niet volledig heeft getoetst aan artikel 68 van Pro de Ffw, omdat het deze toetsing nader zou hebben uitgewerkt in de aan de ontheffing verboden voorschriften.
2.5. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
2.6. Het college dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
II. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Fryslân tot vergoeding van bij de stichting Stichting de Faunabescherming in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 48,70 (zegge: achtenveertig euro en zeventig cent);
III. verstaat dat de secretaris van de Raad van State van het college van gedeputeerde staten van Fryslân griffierecht ten bedrage van € 447,00 (zegge: vierhonderdzevenenveertig euro) heft.
Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. C.J. Borman, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.M.E.A. Neuwahl, ambtenaar van Staat.
w.g. Vlasblom w.g. Neuwahl
voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 17 maart 2010
280-611.