Uitspraak
RECHTBANK LEEUWARDEN
Sector bestuursrecht
procedurenummer: AWB 11/280
uitspraak van de meervoudige kamer van 23 september 2011 als bedoeld in afdeling 8.2.6 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
in het geding tussen
de besloten vennootschap Leaf Holland B.V.,
gevestigd te Sneek,
eiseres,
gemachtigde: mr. C. de Rond, advocaat te Rotterdam,
en
de staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
verweerder,
gemachtigde: mr. M.A. Valkenburcht en dr. I.M. Contant, werkzaam bij verweerders ministerie.
Procesverloop
Bij brief van 20 december 2010 heeft verweerder eiseres mededeling gedaan van zijn besluit op bezwaar (hierna: het bestreden besluit) betreffende de toepassing van de Monumentenwet 1988 (Monumentenwet). Tegen dit besluit heeft eiseres beroep aangetekend.
De zaak is behandeld ter zitting van de rechtbank, gehouden op 30 juni 2011. Namens eiseres zijn F. de Ruiter en voornoemde gemachtigde verschenen. Verweerder heeft zich door voornoemde gemachtigden laten vertegenwoordigen. De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting geschorst om partijen in de gelegenheid te stellen met elkaar in gesprek te gaan. Bij brief van 10 augustus 2011 heeft eiseres de rechtbank bericht dat het overleg heeft geleid tot een pre-advies van verweerder waarin haar toekomstplannen door verweerder zijn beoordeeld. Eiseres heeft aangegeven dat zij overwegend positief is over dit advies, maar dat zij desondanks de rechtbank verzoekt uitspraak te doen. Zij kan zich namelijk niet verenigen met de aanwijzing van de Tonnemafabriek als beschermd monument. Met toestemming van partijen is de behandeling van het beroep ter nadere zitting achterwege gebleven, waarna de rechtbank het onderzoek heeft gesloten.
Motivering
Feiten
1.1 Bij besluit van 8 juni 2010 heeft verweerder, gehoord het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Sneek (het college) en de Raad voor Cultuur, het aan eiseres toebehorende fabrieksgebouw (de Tonnemafabriek) aan de Oude Oppenhuizerweg 6 te Sneek, voor zover vallende binnen de begrenzing zoals aangegeven op een aan het besluit gehechte kaart, aangewezen als beschermd monument.
1.2 Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar tegen het besluit van 8 juni 2010 ongegrond verklaard, met dien verstande dat de redengevende omschrijving en de onder 1.1 genoemde begrenzing wordt aangepast zoals aangegeven in de bijlagen bij het besluit.
Het geschil
2.1 Eiseres stelt zich op het standpunt dat zij door de aanwijzing van de Tonnemafabriek als beschermd monument op onaanvaardbare wijze wordt beperkt in haar bedrijfsvoering en dat hierdoor het voortbestaan van de Tonnemafabriek als productievestiging, mede gelet op haar slechte financiële positie, wordt bedreigd. Eiseres voert aan dat zij genoodzaakt is wijzigingen aan te brengen aan de fabriek, onder meer als gevolg van veranderende hygiënevoorschriften. Doordat voor wijzigingen voortaan een omgevingsvergunning nodig is en de procedure voor de verlening daarvan een lange doorlooptijd kent en de uitkomst ervan bovendien ongewis is, kan eiseres niet langer op korte termijn voorzien in noodzakelijke veranderingen. Voorts voert eiseres aan dat de aanwijzing in strijd is met artikel 4, tweede lid, sub a, van de Tijdelijke beleidsregel aanwijzing beschermde monumenten 2007 (hierna: de Tijdelijke beleidsregel 2007), omdat het functioneel behoudsperspectief van de Tonnemafabriek slecht is, gelet op haar financiële situatie en de belemmeringen in de bedrijfsvoering ten gevolge van de aanwijzing. Eiseres heeft daarnaast aangevoerd dat de redengevende omschrijving ten onrechte niet beperkt is tot een beschrijving van de monumentwaarden van de buitenkant van het gebouw. Het interieur, dan wel de productiehal, dient volgens eiseres buiten de redengevende omschrijving te worden gehouden in verband met de te verwachten problemen voor de bedrijfsvoering.
2.2 Verweerder heeft naar voren gebracht dat de Tonnemafabriek een van de meest waardevolle gebouwen uit de periode van de wederopbouw (de periode 1940-1965) is en dat de fabriek grote architectuurhistorische waarde heeft. Verweerder erkent dat de aanwijzing als beschermd monument enige belemmeringen kan meebrengen voor eiseres, maar laat het met de bescherming van de Tonnemafabriek te dienen belang zwaarder wegen dan de belangen van eiseres. Verweerder brengt voorts naar voren dat de aanwijzing als beschermd monument niet betekent dat geen wijzigingen meer mogen worden aangebracht aan het fabriekspand. De door eiseres gewenste wijzigingen van het monument dienen echter in een vergunningsprocedure voor een concreet plan aan de orde te komen. Volgens verweerder is voorts niet concreet gebleken welke werkzaamheden eiseres in de toekomst nodig acht ten behoeve van het productieproces. Ook wijst verweerder er op dat blijkens jurisprudentie een in bedrijf zijnde fabriek als monument kan worden aangewezen. Het is volgens verweerder niet mogelijk de aanwijzing tot het exterieur van het pand te beperken, omdat het gehele object op grond van de Monumentenwet als een beschermd monument dient te worden aangewezen. Bovendien is ook het interieur beschermingswaardig, onder meer omdat de architect van de fabriek het gebouw integraal heeft benaderd.
Het wettelijk kader
3.1. Ingevolge artikel 1, onder b, sub 1, van de Monumentenwet worden onder monumenten verstaan: alle vóór tenminste vijftig jaar vervaardigde zaken, die van algemeen belang zijn wegens hun schoonheid, hun betekenis voor de wetenschap of hun cultuurhistorische waarde.
Ingevolge artikel 1, onder f, van de Monumentenwet worden onder stads- en dorpsgezichten verstaan: groepen van onroerende zaken die van algemeen belang zijn wegens hun schoonheid, hun onderlinge ruimtelijke of structurele samenhang dan wel hun wetenschappelijke of cultuurhistorische waarde en in welke groepen zich één of meer monumenten bevinden.
3.2 Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Monumentenwet kan de minister ambtshalve onroerende monumenten aanwijzen als beschermd monument.
3.3 Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder f, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het slopen, verstoren, verplaatsen of in enig opzicht wijzigen van een beschermd monument of het herstellen, gebruiken of laten gebruiken van een beschermd monument op een wijze waardoor het wordt ontsierd of in gevaar gebracht.
3.4 Bij besluit van 18 december 2008 heeft de minister de Beleidsregel aanwijzing beschermde monumenten 2009 (hierna: de beleidsregel) vastgesteld.
3.5 Volgens artikel 10, tweede lid, in verband met het eerste lid, aanhef en onder b, van de beleidsregel is op een monument ten aanzien waarvan voor 1 januari 2009 de procedure als bedoeld in artikel 3 van Pro de wet, zoals dat artikel op 31 december 2008 luidde, is aangevangen, het bepaalde in de Tijdelijke beleidsregel 2007 van overeenkomstige toepassing. De aanwijzingsprocedure is gestart op 31 maart 2008.
3.6 Op grond van artikel 3, aanhef en onder a, van de Tijdelijke beleidsregel 2007 wijst de minister geen monumenten aan als bedoeld in artikel 1, onder b, sub 1, van de Monumentenwet, die zijn vervaardigd vanaf 1940, tenzij het monument:
a. vanwege zijn schoonheid, betekenis voor de wetenschap of cultuurhistorische waarde kan worden aangemerkt als een nationaal of internationaal erkend kenmerkend monument van de Nederlandse architectuur, stedenbouw, landinrichting, bouwtechniek of ruimtegebonden kunst; en
b. in verband met de kwaliteiten, genoemd onder a, behoort tot de ongeveer 100 meest waardevolle monumenten die zijn gebouwd in de periode 1940 tot en met 1958.
3.7 Artikel 4 van Pro de Tijdelijke beleidsregel 2007 luidt:
1. Bij de selectie, bedoeld in artikel 3, past de minister de volgende criteria toe:
a. het monument is een evidente mijlpaal in de ontwikkeling van de architectuur, stedenbouw, landinrichting, bouwtechniek of ruimtegebonden kunst in Nederland, wat onder meer blijkt uit een vooraanstaande positie en duiding in de nationale en internationale vakliteratuur; of
b. het monument is een essentieel toonbeeld van de belangrijkste cultuurhistorische of sociaalhistorische ontwikkelingen van de wederopbouwperiode in Nederland.
2. Bij de selectie bedoeld in artikel 3, houdt de minister rekening met de mate waarin het monument:
a. een positief behoudsperspectief heeft, zowel technisch als functioneel; en
b. een positieve invloed heeft op de kwaliteit van de ruimtelijke omgeving.
De beoordeling van het geschil
4.1 Ten aanzien van de stelling van eiseres dat niet duidelijk is op basis van welk mandaat de staatssecretaris een beslissing kan nemen op haar bezwaar tegen een besluit van de minister, overweegt de rechtbank als volgt. De rechtbank stelt allereerst vast dat het primaire besluit van 8 juni 2010 door de directeur van de Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed namens de staatssecretaris is ondertekend en niet zoals eiseres stelt namens de minister. De rechtbank overweegt voorts dat ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Monumentenwet de minister uitsluitend bevoegd is onroerende monumenten als beschermd monument aan te wijzen. Ingevolge artikel 46, tweede lid, van de Grondwet kan een staatssecretaris echter in de gevallen waarin de minister dat nodig acht, en met inachtneming van diens aanwijzingen, in zijn plaats als minister optreden. Uit het Besluit taakverdeling tussen de minister en de staatssecretaris OCW van 15 oktober 2010 (Staatscourant 2010, 21240) blijkt dat de staatssecretaris is belast met de behandeling van aangelegenheden die op het terrein liggen van (onder meer) cultuur. Ook op basis van het daarvoor geldende taakverdelingsbesluit (zoals dat gold ten tijde van de aanwijzing), was de staatssecretaris belast met aangelegenheden op het terrein van cultuur. Dit betekent dat de staatssecretaris bevoegd was om op het bezwaar van eiseres te beslissen.
4.2 De rechtbank stelt voorop dat het aanwijzen als beschermd monument als bedoeld in artikel 3 van Pro de Monumentenwet een discretionaire bevoegdheid betreft, zodat zij het bestreden besluit slechts marginaal zal toetsen. Verweerder heeft uitgebreid gemotiveerd dat de Tonnemafabriek een evidente mijlpaal is in de ontwikkeling van architectuur, stedenbouw en bouwtechniek en dat de fabriek een essentieel toonbeeld is van de belangrijkste cultuurhistorische ontwikkelingen van de wederopbouwperiode in Nederland. De Tonnemafabriek behoort voorts tot de 100 meest waardevolle monumenten uit de periode 1940 tot 1958. Gelet op de motivering van verweerder, de positieve adviezen van de Raad voor Cultuur en het college en mede gelet op de redengevende omschrijving van het pand, oordeelt de rechtbank dat verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de aan het pand toekomende monumentale waarde voldoende is om rijksbescherming te rechtvaardigen. De enkele stelling van eiseres dat het interieur van het pand geen monumentale waarde heeft, oordeelt de rechtbank onvoldoende om met succes de gronden waarop de monumentwaardigheid van de Tonnemafabriek rust te betwisten. Eiseres heeft voorts geen bericht van een deskundige overgelegd dat haar standpunt ondersteunt.
4.3 Eiseres heeft voorts betoogd dat het aanwijzingsbesluit is genomen in strijd met het evenredigheidsbeginsel. Zij stelt dat haar bedrijfsbelangen zwaarder dienen te wegen dan het belang dat is gemoeid met de aanwijzing van het gehele pand als beschermd monument. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS) (zie onder meer de uitspraak van 11 februari 2009, LJN: BH2532, gepubliceerd op rechtspraak.nl) gaat het bij een besluit tot al dan niet aanwijzing van een object als (rijks)monument om het algemene belang dat gemoeid is met de bescherming van het cultureel erfgoed. Dit belang dient te worden afgewogen tegen de belangen die de eigenaar heeft bij al dan niet aanwijzing. Dat het een in werking zijnde fabriek betreft die (onder meer in het kader van hygiënevoorschriften) mogelijk verbouwd dient te worden, behoefde verweerder naar het oordeel van de rechtbank niet te weerhouden van de aanwijzing. De aanwijzing van de Tonnemafabriek als rijksmonument betekent immers niet dat (ingrijpende) wijzigingen geen doorgang kunnen vinden, hetgeen ook blijkt uit het (bij brief van 10 augustus 2011 door eiseres aan de rechtbank toegezonden) preadvies van verweerder voor wijzing van de Tonnemafabriek. De rechtbank overweegt voorts dat de problemen die eiseres vreest met betrekking tot de verbouw van het interieur, eerst aan de orde komen bij de belangenafweging die in het kader van een vergunningsprocedure moet plaatsvinden. Op grond van artikel 2.15 van de Wabo dient bij de beslissing op een aanvraag voor een omgevingsvergunning bovendien rekening te worden gehouden met het gebruik van het monument als productievestiging voor zoetwaren. Voorts deelt de rechtbank verweerders standpunt dat niet is gebleken van ten tijde van het nemen van het bestreden besluit bestaande, (voldoende) concrete bouwplannen (bijvoorbeeld blijkend uit een bouwaanvraag) die verweerder had moeten meewegen. Dat eiseres minder snel wijzingen kan doorvoeren tengevolge van de vergunningplicht, maakt eveneens niet dat verweerder niet in redelijkheid tot aanwijzing heeft kunnen besluiten, nu dit uit de wet volgt ter bescherming van het monument. De eerst ter zitting door eiseres opgeworpen stelling dat het pand door de aanwijzing onverkoopbaar wordt, passeert de rechtbank, nu eiseres deze stelling op geen enkele wijze heeft onderbouwd. Overigens is de rechtbank niet gebleken dat de enkele aanwijzing als beschermd monument de Tonnemafabriek onverkoopbaar maakt. Verweerder kon dan ook in redelijkheid de bescherming van het cultureel belang van meer gewicht achten dan het belang van eiseres bij het achterwege laten van de aanwijzing.
4.4 De rechtbank volgt eiseres derhalve niet in haar stelling dat verweerder gelet op haar belangen had moeten volstaan met het aanwijzen van het pand als beschermd dorpsgezicht. Bovendien heeft verweerder er terecht op gewezen dat de Tonnemafabriek niet als beschermd dorpsgezicht kan worden aangewezen, omdat de fabriek een op zichzelf staand object is en een stads- of dorpsgezicht ingevolge artikel 1, onder f, van de Monumentenwet groepen van onroerende zaken betreft.
4.5 Dat verweerder de aanwijzing had moeten beperken tot de gevels van het pand volgt de rechtbank evenmin. Vast staat immers dat ook het interieur van de Tonnemafabriek beschermingswaardig is. Voorts is de rechtbank met verweerder van oordeel dat het systeem van de Monumentenwet met zich brengt dat de aanwijzing niet uitsluitend kan worden beperkt tot de gevels, maar de gehele (voor zover aangewezen) onroerende zaak (inclusief de onroerende onderdelen van het interieur) betreft. Het civielrechtelijk onderscheid tussen onroerende en roerende zaken is ook op monumenten van toepassing. Zaken die op grond van artikel 3:4 van Pro het Burgerlijk Wetboek naar verkeersopvatting onderdeel uitmaken van de hoofdzaak of daarmee zodanig zijn verbonden dat zij daarvan niet kunnen worden afgescheiden zonder dat beschadiging van betekenis wordt toegebracht aan een der zaken, genieten dezelfde bescherming als het monument waartoe zij behoren (zie de uitspraak van de AbRS van 3 augustus 2005, LJN: AU0396).
4.6 De rechtbank passeert voorts de stelling van eiseres dat de omschrijving van het interieur uit de redengevende omschrijving moet worden verwijderd, nu de redengevende omschrijving bedoeld is om aan te geven welke aspecten en bestanddelen van het object (monument) in het bijzonder beschermingswaardig zijn en het interieur daartoe behoort.
4.7 Dat verweerder in strijd handelt met de Tijdelijke beleidsregel 2007, zoals eiseres stelt, is de rechtbank niet gebleken. Op grond van artikel 3 van Pro de Tijdelijke beleidsregel 2007 houdt de minister bij de selectie rekening met de mate waarin het monument een positief behoudsperspectief heeft, zowel technisch als functioneel. Hiermee wil verweerder voorkomen dat de aanwijzing van monumenten leidt tot nieuwe restauratieachterstanden. Bij het functioneel behoudsperspectief is volgens verweerder niet enkel van belang of het huidige gebruik kan worden voortgezet, maar ook of het pand nog geschikt is voor andere functies. Verweerder heeft naar het oordeel van de rechtbank voldoende onderbouwd dat de Tonnemafabriek een positief behoudsperspectief heeft in de zin van voornoemde beleidsregel. Vaststaat dat geen sprake is van onderhoudsachterstanden. Voorts heeft verweerder ter zitting onweersproken gesteld dat de technische staat van de fabriek goed is en het pand functioneel geschikt is voor (het huidige en ander) gebruik. Dat eiseres zich in een slechte financiële positie bevindt, nog los van de vraag of eiseres dat voldoende heeft onderbouwd, en belemmeringen ondervindt door de aanwijzing, betekent niet dat verweerder het behoudsperspectief zoals bedoeld in de Tijdelijke beleidsregel 2007 niet positief heeft kunnen beoordelen. Daarvoor is immers de huidige technische en functionele staat van de Tonnemafabriek van doorslaggevend belang.
4.8 De rechtbank komt op grond van vorenstaande tot de slotsom dat het beroep ongegrond dient te worden verklaard. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gegeven door mr. C.H. de Groot, voorzitter, en door mrs. P.G. Wijtsma en K.J. de Graaf, rechters, in tegenwoordigheid van mr. J. Jukema-Teertstra als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 23 september 2011.
w.g. J. Jukema-Teertstra
w.g. P.G. Wijtsma (de voorzitter is buiten staat de uitspraak te ondertekenen)
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak staat voor partijen hoger beroep open. Gelijke bevoegdheid komt toe aan andere belanghebbenden, zulks behoudens het bepaalde in art. 6:13 juncto Pro 6:24 Awb.
Indien u daarvan gebruik wenst te maken dient u binnen zes weken na de dag van verzending van de uitspraak een brief (beroepschrift) alsmede een afschrift van deze uitspraak te zenden aan:
de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Postbus 20019
2500 EA Den Haag
In het beroepschrift vermeldt u waarom u de uitspraak niet juist vindt.