Uitspraak
RECHTBANK limburg
Zittingsplaats Roermond
Bestuursrecht
zaaknummers: AWB/ROE 13/3868, 13/3870, 13/3871, 13/3872, 13/3874, 13/3875, 13/3876, 13/3877, 14/307, 14/308, 14/310, 14/311, 14/315, 14/318, 14/319, 14/320.
uitspraak van de meervoudige kamer van 22 december 2014 in de zaken tussen
[eiser1] (AWB 13/3868 en 14/315),
[eiser2](AWB 13/3870 en 14/318),
Phoenica B.V.(AWB 13/3871 en 14/319),
Edelchemie Panheel B.V.(13/3872 en 14/320), eisers,
(gemachtigde: mr. Th.J.H.M. Linssen)
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Maasgouw, verweerder sub 1, (gemachtigden: mr. E.T. Sillevis Smitt, mr. L. Smeets-Sanders, E. Hennekens en
I. Linssen)
en tussen
[eiser1] (AWB 13/3874 en 14/307),
[eiser2](AWB 13/3875 en 14/308),
Phoenica B.V.(13/3876 en 14/310),
Edelchemie Panheel B.V.(13/3877 en 14/311), eisers,
(gemachtigde: mr. Th.J.H.M. Linssen)
en
het college van Gedeputeerde Staten van de provincie Limburg, verweerder sub 2,
(gemachtigden: mr. E.T. Sillevis Smitt, mr. M.P.T. Rongen, A.J.F. van de Poel en
ing. T.N. Flapper).
Procesverloop
Bij besluiten van 22 januari 2013 (de primaire besluiten) hebben verweerders sub 1 en 2 (hierna gezamenlijk te noemen: verweerders) de op 17 en 18 december 2012 namens verweerders uitgeoefende zeer spoedeisende bestuursdwang, waarbij op een tiental locaties afvalstoffen op het buitenterrein binnen de inrichting aan de [adres] te [plaats] zijn herverpakt/omgepakt en slibbassin “17” is afgedekt, op schrift gesteld.
Bij besluiten van 19 november 2013 (de bestreden besluiten) hebben verweerders de bezwaren die eisers tegen de primaire besluiten hebben gemaakt, ongegrond verklaard.
Eisers hebben tegen de bestreden besluiten beroep ingesteld.
Bij ongedateerde, op 18 december 2013 aan eisers betekende, besluiten hebben verweerders
de kosten die verband houden met de uitgeoefende bestuursdwang vastgesteld op
€ 14.863,03 en aan eisers hoofdelijk een betalingsverplichting van genoemd bedrag
opgelegd. Tegen deze besluiten hebben eisers bezwaar gemaakt. Ingevolge artikel 5:31c van
de Algemene wet bestuursrecht (Awb) worden de beroepen van eisers geacht mede gericht te
zijn tegen de besluiten van verweerders van 18 december 2013.
Verweerders hebben een verweerschrift ingediend.
Bij brief van 19 september 2014 heeft de gemachtigde van eisers nog nadere stukken
toegezonden. Verweerders hebben op 24 september 2014 additionele stukken ingediend. De
gemachtigde van eisers heeft bij brief van 26 september 2014 de gronden aangevuld en
nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 9 oktober 2014. Van eisers zijn[eiser1]
en [eiser2] in persoon verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde. Edelchemie Panheel B.V. (hierna: Edelchemie) en Phoenica B.V. (hierna: Phoenica) hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde. Verweerders hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.
Overwegingen
1. Voor een weergave van de feiten verwijst de rechtbank naar de uitspraak van heden met nummer ECLI:NL:RBLIM:2014:10865. De rechtbank voegt daar het volgende aan toe. Na de sluiting van de inrichting op 17 augustus 2012 en het van kracht worden van de noodverordening, waarbij een ieder de toegang tot de inrichting is geweigerd, heeft Dusseldorp Inzameling en Recycling B.V. (hierna: Dusseldorp) in opdracht van verweerders een zogenoemde diepte-inventarisatie uitgevoerd om een zo goed mogelijk beeld te krijgen van de aard en hoeveelheid van alle op het terrein van Edelchemie aanwezige (gevaarlijke) (afval)stoffen. Het onderzoek van Dusseldorp heeft in (de hele maand) oktober 2012 plaatsgevonden. Dusseldorp heeft de inrichting in 4 deellocaties ingedeeld en alle aanwezige (afval)stoffen per deellocatie geïnventariseerd en van een uniek nummer voorzien. Op basis van dit unieke nummer is voor iedere afvalstroom de aard van het afval, de geschatte hoeveelheid, de verpakkingseenheid, het aantal verpakkingen en de geschatte hoeveelheid vastgelegd. Volgens de inventarisatie was ten tijde van de sluiting nog circa 12.500 ton aan (gevaarlijke) (afval)stoffen binnen de inrichting aanwezig. Het rapport, waarin de uiteindelijke verslaglegging is vastgelegd, heeft Dusseldorp op 20 december 2012 afgerond. Naar aanleiding van de voorlopige bevindingen van Dusseldorp en de informatie over de aangetroffen concrete wijze van opslag op het buitenterrein, heeft er een vervolginventarisatie plaatsgevonden teneinde te bezien of, en zo ja, welke tijdelijke concrete beveiligingsmaatregelen moesten worden getroffen om verdere (dreigende) verontreiniging van de bodem en nadelige gevolgen voor mens en milieu als gevolg van de opslag op het buitenterrein te voorkomen. Deze vervolginventarisatie is uitgevoerd door de Afdeling Handhaving en Monitoring en heeft op 14 november 2012 plaatsgevonden. Het rapport naar aanleiding van deze controle is op 21 november 2012 opgesteld. De milieu-inspecteur van de provincie Limburg heeft op basis van de inventarisatie van Dusseldorp en de controle op de locatie op 14 november 2012 dringend geadviseerd om de afvalstoffen met de nummers 1-031, 1-041, 2-016, 2-039, 3-004, 3-008, 3-017, 3-019, 3-020, 3-021 en 3-033 zo snel mogelijk af te voeren, dan wel de afvalstoffen in een deugdelijke vloeistofdichte gesloten verpakking om te pakken, het slibbassin “17” af te dekken en de open IBC met gaswasvloeistof om te pakken in een deugdelijke verpakking en de leeggepompte IBC ter plaatse te laten staan. Daarbij is aangegeven dat ompakken noodzakelijk is voordat verantwoorde afvoer kan plaatsvinden. De vervolginventarisatie heeft ertoe geleid dat op 17 en 18 december 2012 zeer spoedeisende bestuursdwang is uitgeoefend door op een tiental aan de hand van de locatienummering uit het rapport Dusseldorp aangeduide locaties (gevaarlijke) afvalstoffen op het buitenterrein om te pakken in deugdelijke emballage om de betrokken afvalstoffen tijdelijk in afwachting van definitieve afvoer op een milieuhygiënisch verantwoorde wijze binnen de inrichting op te slaan. Tevens is slibbassin “17” op een zodanige manier afgedekt dat het opslagbassin zodanig tegen inregenen is beschermd dat daaruit door aanraking met hemelwater geen verontreinigingen meer op of in de bodem terecht kon komen.
2. Bij de primaire besluiten van 22 januari 2013 hebben verweerders de op 17 en 18 december 2012 uitgeoefende zeer spoedeisende bestuursdwang op schrift gesteld en aan eisers bekend gemaakt.
3. Bij de bestreden besluiten van 19 november 2013, verzonden op 19 november 2013, hebben verweerders de bezwaren van eisers tegen de primaire besluiten ongegrond verklaard. Daarbij is aangegeven dat de zeer spoedeisende maatregelen zijn uitgevoerd op grond van artikel 5:31, tweede lid, van de Awb en dat eisers door het college van Gedeputeerde Staten van Limburg (GS) zijn aangeschreven op grond van overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder e, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), alsmede overtreding van de zorgplicht, neergelegd in artikel 13 Wet Pro bodembescherming (Wbb) in verbinding met artikel 6, tweede lid, onder a, b en c en artikel 8, tweede lid, onder d, van de Wbb.
Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Maasgouw heeft de zeer spoedeisende bestuursdwang uitgeoefend op grond van overtreding van artikel 1.1a en 10.1, gelezen in samenhang met artikel 18.1b van de Wet milieubeheer (Wm).
Verweerders hebben Edelchemie en Phoenica als respectievelijk drijver en mededrijver van de inrichting als overtreders aangemerkt. Daarbij hebben verweerders het standpunt gehandhaafd dat de inrichtingen van Edelchemie en Phoenica als één inrichting als bedoeld in artikel 1.1, vierde lid, van de Wm dienen te worden beschouwd. [eiser1] en [eiser2] zijn als zelfstandig bevoegde bestuurders van respectievelijk Edelchemie en Phoenica als overtreders aangemerkt. Volgens verweerders dienen eisers ten aanzien van (alle) genoemde overtredingen (ook) als medeplegers als bedoeld in artikel 5:1 van Pro de Awb te worden aangemerkt.
Verweerders stellen zich verder op het standpunt dat het, gezien de toestand van de verpakkingen, het feit dat het natte- en vorstseizoen voor de deur stond, alsmede het feit van de geldende noodverordening/het noodbevel, waardoor het terrein alleen met toezichthouders na daartoe verkregen ontheffing van de burgemeester van Maasgouw mag worden betreden, niet verantwoord was om de overtreders een termijn te geven om de overtredingen zelf ongedaan te maken.
4. Bij op 18 december 2013 aan eisers betekende besluiten, hebben verweerders het kostenverhaal vanwege de uitgeoefende bestuursdwang vastgesteld op € 14.863,03 en aan eisers hoofdelijk de verplichting opgelegd tot betaling van dat bedrag met dien verstande dat, indien één van de eisers betaalt, de anderen zijn bevrijd en éénmalige betaling (aan één van beide verweerders) van in totaal € 14.863,03 door één of meerderen volstaat.
5. Met betrekking tot de beroepsgronden tegen het bestreden besluit van verweerder sub 2 (hierna: GS) overweegt de rechtbank als volgt.
6. Eisers betogen dat verweerder onvoldoende onderbouwt dat sprake is van overtreding van de Wabo omdat volgens hen sprake is van niet vergunningplichtige opslag als vermeld in categorie 20.10 van bijlage I bij het Besluit omgevingsrecht (Bor). Tevens is betwist dat GS bevoegd zijn handhavend op te treden ten aanzien van de door hen gestelde overtredingen. Verder is volgens eisers van ongeoorloofde cumulatie van herstelsancties sprake. Namens Phoenica is aangevoerd dat GS zich ten onrechte op het standpunt stellen dat de inrichtingen van Edelchemie en Phoenica als één inrichting als bedoeld in artikel 1.1, vierde lid, van de Wm moeten worden aangemerkt. Phoenica en [eiser2] zouden om die reden niet als mededrijver(s) van Edelchemie kunnen worden aangemerkt. Daarbij is aangevoerd dat het één inrichting criterium niet van toepassing is bij beantwoording van de vragen of Phoenica en [eiser2] artikel 13 van Pro de Wet bodembescherming hebben overtreden. Tevens is bestreden dat Phoenica en [eiser2] als medeplegers zijn aan te merken omdat geen sprake is van dubbel opzet.
7. De vraag of sprake is van vergunningplichtige activiteiten door de opslag dan wel het storten van afval binnen de inrichting van Edelchemie, alsmede de vraag of GS bevoegd waren om tegen overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder e, van de Wabo handhavend op te treden, beantwoordt de rechtbank bevestigend onder verwijzing naar de uitspraak van heden met de procedurenummers AWB/ROE 13/879, 13/880, 13/881, 13/882, 13/2721, 14/2201, 14/2710 en 14/2711. In die uitspraak heeft de rechtbank geoordeeld dat sprake is van een inrichting voor nuttige toepassing of verwijdering van afvalstoffen als bedoeld in onderdeel 28.10 van bijlage I bij het Besluit omgevingsrecht en dat, nu onbetwist is dat de hiervoor vereiste omgevingsvergunning ontbreekt, artikel 2.1, eerste lid, onder 1˚ en 3˚ van de Wabo is overtreden. Verder is in die uitspraak geoordeeld dat GS bevoegd waren tegen overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder 1˚ en 3˚ van de Wabo handhavend op te treden. De vraag of GS zich op goede gronden op het standpunt hebben gesteld dat Edelchemie en Phoenica als één inrichting zijn te beschouwen als bedoeld in artikel 1.1, vierde lid, van de Wet milieubeheer en dat zowel Edelchemie als Phoenica als (mede)drijver van de inrichting dienen te worden aangemerkt zodat beiden het verbod, neergelegd, in artikel 2.1, eerste lid, van de Wabo hebben overtreden, heeft de rechtbank in genoemde uitspraak eveneens bevestigend beantwoord. De rechtbank heeft in die uitspraak ten slotte nog overwogen dat de respectieve bestuurders, [eiser1] en [eiser2] alleen/zelfstandig bevoegd zijn ten aanzien van de betrokken vennootschappen Edelchemie en Phoenica en om die reden door GS terecht eveneens als overtreders van artikel 2.1, eerste lid, onder e, van de Wabo zijn aangemerkt. De rechtbank heeft alle hiervoor bedoelde beroepsgronden uitdrukkelijk en zonder voorbehoud verworpen. De rechtbank ziet geen aanleiding in de onderhavige zaak, waar dezelfde rechtsvragen aan de orde zijn, tot een ander oordeel te komen. Dat het hier slechts om een beperkt deel van de totale vergunningplichtige opslag gaat, doet daaraan niet af. Uit het voorgaande volgt dat GS bij de thans bestreden besluiten op goede gronden eisers als overtreder van artikel 2.1, eerste lid, onder e, van de Wabo hebben aangemerkt.
Nu GS overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder e, van de Wabo aan de uitgeoefende bestuursdwang ten grondslag konden leggen en alle eisers als overtreder van dat voorschrift mocht aanmerken, komt de rechtbank niet toe aan beantwoording van de vraag of eisers (tevens) artikel 13 van Pro de Wbb hebben overtreden. Dit geldt eveneens voor de vraag of in dezen van medeplegen sprake is.
8. Eisers voeren aan dat de door GS getroffen bestuursdwangmaatregelen niet aansluiten bij de gestelde overtreding omdat door het her-verpakken/ompakken de opslag zonder vergunning niet ongedaan wordt gemaakt.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder er terecht op gewezen dat de maatregelen zijn getroffen teneinde de tijdelijke aanwezigheid van de afvalstoffenopslag binnen de inrichting op een milieu-hygiënisch verantwoorde wijze te doen plaatsvinden in afwachting van de definitieve afvoer. Daar komt bij dat het afval op diverse plaatsen eerst moest worden her-verpakt om afvoer mogelijk te maken. De last dient te worden beschouwd als een tussenstap om tot algehele ongedaan-making van de illegale situatie te komen. Verweerder heeft uiteindelijk bij besluit van 16 april 2013 de last opgelegd om alle nog aanwezige (gevaarlijke) afvalstoffen, afvalwater en slibben binnen een termijn van 22 weken af te voeren. De rechtbank ziet geen grond voor het oordeel dat de onderhavige last niet aan de in artikel 5:24 van Pro de Awb gestelde eisen voldoet.
9. Met betrekking tot de beroepsgronden tegen het bestreden besluit van verweerder sub 1 (hierna: B & W) overweegt de rechtbank als volgt.
10. Eisers betwisten primair dat de zorgplicht milieu als bedoeld in de artikelen 1.1a en 1.10 van de Wm is overtreden. Verder wordt betoogd dat Phoenica en [eiser2] geen bemoeienis hebben gehad met de activiteiten van Edelchemie en niet als overtreder of medepleger kunnen worden aangemerkt.
In artikel 1.1a, eerste en tweede, van de Wm is het volgende bepaald:
1. Een ieder neemt voldoende zorg voor het milieu in acht.
2. De zorg, bedoeld in het eerste lid, houdt in ieder geval in dat een ieder die weet of redelijkerwijs kan vermoeden dat door zijn handelen of nalaten nadelige gevolgen voor het milieu kunnen worden veroorzaakt, verplicht is dergelijk handelen achterwege te laten voor zover zulks in redelijkheid kan worden gevergd, dan wel alle maatregelen te nemen die redelijkerwijs van hem kunnen worden gevergd teneinde die gevolgen te voorkomen of, voor zover die gevolgen niet kunnen worden voorkomen, deze zoveel mogelijk te beperken of ongedaan te maken.
Ingevolge artikel 10.1, eerste lid, van de Wm is een ieder die handelingen met betrekking tot afvalstoffen verricht of nalaat en die weet of redelijkerwijs had kunnen weten dat daardoor nadelige gevolgen voor het milieu ontstaan of kunnen ontstaan, verplicht alle maatregelen te nemen of na te laten die redelijkerwijs van hem kunnen worden gevergd, teneinde die gevolgen zoveel mogelijk te voorkomen of te beperken.
Ingevolge artikel 18.1b van de Wm heeft het in artikel 5.2, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht bedoelde bestuursorgaan tot taak zorg te dragen voor de bestuursrechtelijke handhaving van de op grond van het bepaalde bij of krachtens deze wet voor degene die het project, bedoeld in dat lid, uitvoert, geldende voorschriften.
Ingevolge artikel 5.2, eerste lid, onder a, van de Wabo heeft het bevoegd gezag tot taak zorg te dragen voor de bestuursrechtelijke handhaving van de op grond van het bepaalde bij of krachtens de betrokken wetten voor degene die het betrokken project uitvoert, geldende voorschriften.
Ingevolge artikel 5:1, eerste lid, van de Awb wordt in deze wet onder overtreding verstaan: een gedraging die in strijd is met het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift. In het tweede lid van artikel 5:1 van Pro de Awb is bepaald dat onder overtreder wordt verstaan: degene die de overtreding pleegt of medepleegt.
Ingevolge artikel 5:4, eerste lid, van de Awb bestaat de bevoegdheid tot het opleggen van een bestuurlijke sanctie slechts voor zover zij bij of krachtens de wet is verleend. Het tweede lid van artikel 5:4 van Pro de Awb bepaalt dat een bestuurlijke sanctie slechts wordt opgelegd indien de overtreding en de sanctie bij of krachtens een aan de gedraging voorafgaand wettelijk voorschrift zijn omschreven.
De rechtbank stelt vast dat in het rapport “Inspectie en Controle Milieu, mede n.a.v. actualisatie afvalinventarisatie bij Edelchemie/Phoenica door firma Dusseldorp” van 21 november 2012, waarin verslag wordt gedaan van de op 14 november 2012 geconstateerde situatie, dringend is geadviseerd om de afvalstoffen op een tiental genoemde locaties zo snel mogelijk af te voeren dan wel de afvalstoffen in een deugdelijke vloeistofdichte, gesloten verpakking om te pakken. Ompakken is volgens Dusseldorp noodzakelijk voordat verantwoorde afvoer kan plaatsvinden. In het rapport is per locatie en per afvalstof aangegeven waarom sprake is van een voor het milieu gevaarzettende situatie en welke maatregelen dienen te worden getroffen om het risico op (verdere of nieuwe) bodemverontreiniging te voorkomen. Ten aanzien van “slibbassin 17” heeft Dusseldorp gerapporteerd dat het bassin in augustus 2012 provisorisch is aangelegd op een betonvloer, geplaatst op een antiworteldoek, omgeven door betonblokken met aan de onderkant gemaakte uitsparingen. Dusseldorp heeft geconstateerd dat de vloer niet vloeistofdicht is en dat via de uitsparingen aan de onderzijde verontreinigd hemelwater in de bodem terecht kan komen. Intertek heeft op 30 augustus 2012 “slibbassin 17” bemonsterd en uit de analysestaten blijkt dat het slib hoge gehalten aan allerlei zware metalen boven de interventiewaarden bevatte. Dusseldorp heeft dringend geadviseerd om het slib zo snel mogelijk af te voeren dan wel het bassin met een deugdelijk zeil zodanig af te dekken dat het tegen inregenen is beschermd teneinde nieuwe bodemverontreiniging te voorkomen.
Naar het oordeel van de rechtbank blijkt uit voornoemde rapportage(s) dat op de door Dusseldorp genoemde locaties sprake was van ondeugdelijke opslag van (gevaarlijke) afvalstoffen met nadelige gevolgen voor het milieu doordat (nieuwe) bodemverontreiniging dreigde. Hierdoor is sprake van het nalaten van handelingen met betrekking tot afvalstoffen als bedoeld in artikel 10.1, eerste lid, van de Wm. Dit artikel richt zich tot een ieder die weet of redelijkerwijs kan weten dat daardoor nadelige gevolgen voor het milieu kunnen ontstaan en die nalaat maatregelen te nemen die redelijkerwijs van hem kunnen worden gevergd teneinde die gevolgen zoveel mogelijk te voorkomen of te beperken. De vraag of alle eisers als overtreder van deze norm kunnen worden aangemerkt, beantwoordt de rechtbank bevestigend. De overtreding dient aan Edelchemie als eigenaar van het terrein en verantwoordelijke voor de opslag na expiratie van de milieuvergunning voor de afvalverwerking te worden toegerekend. [eiser1] is als alleen/zelfstandig bevoegd directeur van Edelchemie eveneens overtreder nu hij maatregelen om de overtreding te voorkomen of te beëindigen achterwege heeft gelaten. Phoenica heeft een dermate nauwe verwevenheid met Edelchemie en een zodanige betrokkenheid bij de activiteiten van Edelchemie dat de overtreding ook aan Phoenica en afgeleid daarvan aan haar bestuurder, [eiser2], kan worden toegerekend. Phoenica en [eiser2] hebben (eveneens) nagelaten te voorkomen dat de uit milieu-hygiënisch oogpunt ongewenste situatie op het buitenterrein is ontstaan en hebben ook nagelaten te bewerkstelligen dat deze situatie ongedaan werd gemaakt. Naast de verwevenheid tussen beide rechtspersonen is in dit verband van belang dat Phoenica in opdracht van Edelchemie feitelijk belast was met beheerswerkzaamheden op het buitenterrein, waaruit volgt dat de bestuurder van Phoenica op de hoogte kon, althans behoorde te zijn van de deplorabele toestand van de onderhavige opslag.
11. Op grond van voorgaande overwegingen is de rechtbank van oordeel dat GS en
B & W bevoegd waren om tegen overtreding van respectievelijk artikel 2.1, eerste lid, onder e, van de Wabo en artikel 10.1, eerste lid, van de Wm handhavend op te treden.
12. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet uitzicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
13. De rechtbank overweegt ten aanzien van de beroepsgronden gericht tegen beide bestreden besluiten van GS en B & W (hierna verder te noemen: verweerders) het volgende.
14. De rechtbank volgt eisers reeds niet in hun betoog dat verweerders van handhavend optreden af hadden moeten zien omdat er een concreet zicht op legalisatie is, omdat de door Edelchemie in december 2012 ingediende aanvraag voor een omgevingsvergunning voor een beperkte hoeveelheid afval bij besluit van B & W van 24 december 2013 definitief is geweigerd nadat door GS was geweigerd een verklaring van geen bedenkingen af te geven. Bij uitspraak van heden met de procedurenummer 14/514 is het daartegen ingestelde beroep niet-ontvankelijk verklaard. Verder zag die aanvraag niet op legalisatie van de thans aan de orde zijnde overtredingen. Van een concreet zicht op legalisatie was ook ten tijde van de thans bestreden besluiten geen sprake.
15. Met betrekking tot het betoog van eisers dat verweerders hun gestelde bevoegdheid tot handhaving misbruiken omdat de reden van handhavend optreden (enkel) zou zijn gelegen in het achterwege blijven van een overeenkomst over een nieuwe bestemming van het terrein van de inrichting, overweegt de rechtbank dat - wat er verder zij van dat betoog – verweerders naar aanleiding van de eind 2012 gehouden controles onder meer de thans ter beoordeling voorliggende overtredingen hebben geconstateerd en dat zij bevoegd zijn daartegen handhavend op te treden. Vast staat dat er geen concreet zicht op legalisatie bestaat en dat er geen sprake is van een overtreding van geringe aard of ernst. Verder bestaat geen grond voor het oordeel dat sprake is van andere omstandigheden op grond waarvan handhavend optreden in verhouding tot de daarmee te dienen belangen zodanig onevenredig is dat verweerders daarvan in dit geval behoorden af te zien.
16. De rechtbank volgt eisers evenmin in hun betoog dat van ongeoorloofde cumulatie van herstelsancties sprake is. Verweerders hebben er met juistheid op gewezen dat ingevolge artikel 5:8 van Pro de Awb, indien twee of meer voorschriften zijn overtreden, voor de overtreding van elk afzonderlijk voorschrift een bestuurlijke sanctie kan worden opgelegd. In het onderhavige geval hebben verweerders niet dezelfde overtreding aan de bestuurlijke sancties ten grondslag gelegd. Verder is de besluitvorming van beide bestuursorganen ook niet in strijd met het bepaalde in artikel 5:6 van Pro de Awb. Ingevolge dat artikel legt het bestuursorgaan geen herstelsanctie op zolang een andere wegens dezelfde overtreding opgelegde herstelsanctie van kracht is. In het onderhavige geval is geen sprake van meerdere herstelsancties die tegelijk van kracht zijn wegens dezelfde overtreding. Verweerders hebben er in dit verband verder terecht op gewezen dat aan eisers hoofdelijk de verplichting is opgelegd tot betaling van het bedrag aan kostenverhaal dat met de uitgeoefende bestuursdwang is gemoeid, met dien verstande dat, indien één van de eisers betaalt, de anderen zijn bevrijd en éénmalige betaling (aan één van beiden) van in totaal € 14.863,03 door één of meerderen volstaat.
17. Eisers hebben tegen de bestreden besluiten aangevoerd dat op een drietal locaties,
2-026 (IBC latexcoagulaat), 3-004 (11 IBC’s aluminiumhydroxide en 3-017 (40 IBC’s indampresten fixeer), feitelijk andere maatregelen zijn getroffen dan bij de primaire besluiten zijn vermeld. Naar het oordeel van de rechtbank hebben verweerders in het verweerschrift dit niet nader onderbouwde betoog afdoende weerlegd en toegelicht dat de getroffen maatregelen op genoemde locaties overeenkomen met hetgeen ter zake in de primaire besluiten is vermeld.
18. Eisers betwisten dat van een plotseling ontstane, gevaarlijke situatie sprake was en betogen dat verweerders, gezien de diverse inspecties, waaronder de inventarisatie in 2008 van Van Gansewinkel, al geruime tijd met de situatie op het terrein van de inrichting bekend waren. Deze hebben daar sinds de stillegging op 17 augustus 2012 niets aan gedaan en aan eisers is ten onrechte geen begunstigingstermijn verstrekt. Sinds de stillegging en afsluiting van het terrein hebben veel personen de inrichting betreden en het natte seizoen stond ook in augustus 2012 voor de deur, aldus eisers.
Verweerders voeren aan dat zij aan de hand van de inventarisatie van Van Gansewinkel in augustus 2012 niet bekend waren met de bijzonder concrete en urgente staat van de afvallocaties waartegen op 17 en 18 december 2012 de in de bestreden besluiten vermelde maatregelen zijn getroffen. In het onderzoek van Van Gansewinkel is in algemene bewoordingen de staat van de inrichting beschreven. Pas nadat de conceptbevindingen van het onderzoek van Dusseldorp bekend werden zijn 19 locaties op 14 november 2012 aan een nader onderzoek onderworpen. Het rapport naar aanleiding van die nadere inspectie is op 21 november 2012, één week daarna, gereed gekomen en daaruit bleek dat bij 11 van de 297 door Dusseldorp gecategoriseerde afvallocaties ompak/herverpakking noodzakelijk was. Nadat deze concrete informatie bekend was geworden, hebben verweerders besloten zonder begunstigingstermijn op 17 en 18 december 2012 maatregelen te treffen teneinde op genoemde locaties verdere verontreiniging van de bodem te voorkomen alsook die handelingen te verrichten met de afvalstoffen teneinde verdere nadelige gevolgen voor mens en milieu te voorkomen. Verweerders stellen zich daarbij op het standpunt dat uit de voorhanden gedingstukken, waaronder het inspectierapport met inspectiedatum 14 november 2012, het rapport ompakken van 19 december 2012, het (definitieve) rapport van Dusseldorp van 20 december 2012 en het rapport van 1 april 2013 betreffende de staat van het buitenterrein afdoende blijkt dat spoedig ingrijpen gewenst was nu sprake was van een directe dreiging voor de bodem en mens en milieu. In een rapport van 7 juni 2013 is nog nader onderbouwd dat de getroffen maatregelen proportioneel waren. Verweerders hebben het daarbij niet verantwoord geacht om, gezien alle relevante omstandigheden ter plaatse, eisers (ook) een (uiterst korte) begunstigingstermijn te verlenen om de overtredingen zelf ongedaan te (laten) maken. Vanwege het noodbevel/de noodverordening mocht het terrein alleen met toezichthouders en na daartoe verkregen ontheffing van de burgemeester van de gemeente Maasgouw worden betreden, hetgeen het treffen van maatregelen op zeer korte termijn door eisers in de weg stond. Temeer nu eisers daartoe een derde en derde-deskundige hadden moeten inschakelen. Verweerders wijzen erop dat voor het overpompen van de aluminiumhydroxide slurrie (afvalcode 3.004), gaswasvloeistof (afvalcode 3.008) en de indampresten fixeer (afvalcode 3.017) een zuigwagen noodzakelijk was. Verder is de inhoud van de betrokken vaten met een heftruck met een kantelinstallatie waar nodig omgepakt. Beide waren niet binnen de inrichting aanwezig. Sommige afvalstoffen zijn handmatig overgepakt. Verweerders wijzen er verder op dat alle bezoekers van het terrein in opdracht of na verkregen ontheffing het terrein hebben betreden. Ten slotte handhaven zij hun standpunt dat in december het natte- , vorstseizoen voor de deur stond en dat verder falen van de verpakkingen niet kon worden uitgesloten zodat direct ingrijpen was gerechtvaardigd.
19. Ingevolge het bepaalde in artikel 5:21 van Pro de Awb wordt onder last onder bestuursdwang verstaan: de herstelsanctie, inhoudende:
a. een last tot geheel of gedeeltelijk herstel van de overtreding, en
b. de bevoegdheid van het bestuursorgaan om de last door feitelijk handelen ten uitvoer te leggen, indien de last niet of niet tijdig wordt uitgevoerd.
Ingevolge artikel 5:24, eerste lid, van de Awb omschrijft de last onder bestuursdwang de te nemen herstelmaatregelen. Ingevolge het tweede lid vermeldt de last onder bestuursdwang de termijn waarbinnen zij moet worden uitgevoerd. Ingevolge het derde lid wordt de last onder bestuursdwang bekendgemaakt aan de overtreder, aan de rechthebbende op het gebruik van de zaak waarop de last betrekking heeft en aan de aanvrager.
Ingevolge artikel 5:31, eerste lid, van de Awb kan een bestuursorgaan dat bevoegd is om een last onder bestuursdwang op te leggen, in spoedeisende gevallen besluiten dat bestuursdwang zal worden toegepast zonder voorafgaande last. Artikel 5:24, eerste en derde lid, is op dit besluit van overeenkomstige toepassing.
Ingevolge artikel 5:31, tweede lid, van de Awb kan, indien de situatie zo spoedeisend is, dat een besluit niet kan worden afgewacht, terstond bestuursdwang worden toegepast, maar wordt zo spoedig mogelijk nadien alsnog een besluit als bedoeld in het eerste lid bekendgemaakt.
20. De rechtbank stelt vast dat verweerders toepassing hebben gegeven aan artikel 5:31, eerste en tweede lid, van de Awb nu bestuursdwang is toegepast zonder belanghebbenden de mogelijkheid te bieden binnen een (begunstigings)termijn aan de last te voldoen en zonder vooraf een schriftelijk besluit te nemen. De rechtbank stelt voorop dat op grond van het bepaalde in artikel 5:24, tweede lid, van de Awb in de regel een begunstigingstermijn moet worden gegeven. Van de mogelijkheid om op te treden zonder voorafgaande last en dus zonder begunstigingstermijn dient door het bestuursorgaan terughoudend gebruik te worden gemaakt.
Naar het oordeel van de rechtbank hebben verweerders in het onderhavige geval onvoldoende onderbouwd dat de situatie dermate urgent was dat geen voorafgaande last kon worden gegeven. Daartoe heeft de rechtbank in aanmerking genomen dat de controle die tot het toepassen van bestuursdwang aanleiding heeft gegeven al op 14 november 2012 heeft plaatsgevonden. Het rapport, waarbij de gevaarzettende situaties in kaart zijn gebracht, is vervolgens op 21 november 2012 opgesteld. Daarna is pas op 17 en 18 december 2012 door het toepassen van bestuursdwang aan de gevaarzettende situaties een einde gemaakt. Naar het oordeel van de rechtbank valt niet in te zien dat in de tussenliggende periode (van bijna een maand) eisers niet een (korte) termijn kon worden gegeven om zelf de noodzakelijke maatregelen te (laten) treffen. Dat daarvoor een ontheffing nodig was van de burgemeester van de gemeente Maasgouw kan eisers niet worden tegengeworpen, omdat dit een gevolg is van de beslissing van verweerders om de regie over te nemen en hen de toegang tot hun bedrijf te ontzeggen. Ook de omstandigheid dat eisers voor de ompakactie een derde zouden moeten inschakelen omdat zij niet over alle voor het ompakken benodigde apparatuur beschikten, doet daar niet aan af. In het rapport van Dusseldorp van 21 november 2012 zijn namelijk al alle noodzakelijke acties beschreven, waardoor een plan van aanpak snel kon worden opgesteld. Verder is de periode tussen dat rapport en het toepassen van de bestuursdwang dermate lang geweest dat niet valt in te zien dat niet binnen die periode een plan van aanpak kon worden opgesteld. Hetzelfde geldt voor het verkrijgen van een ontheffing, nu de burgemeester volledig op de hoogte was van de situatie ter plaatse. Voorts is van belang dat het uitvoeren van de ompakactie met de juiste middelen kennelijk in
twee dagen mogelijk is geweest. Ook de omstandigheid dat eisers voorheen ruimschoots de kans hebben gehad om zelf orde op zaken te stellen en verweerders er, gezien hun eerdere ervaringen, geen vertrouwen in hadden dat eisers aan een eventuele last op korte termijn volledig gevolg zouden gegeven, is naar het oordeel van de rechtbank geen reden om eisers niet meer een (laatste) kans te geven om zelf orde op zaken te stellen. De beroepen tegen de bestreden besluiten zijn gegrond en de rechtbank zal deze vernietigen. De rechtbank ziet verder ter finale beslechting van de geschillen nu herstel van het gebrek niet meer mogelijk is, aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, onder b, van de Awb de primaire besluiten van 22 januari 2013 ter herroepen en te bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde besluiten.
21. Naar aanleiding van de beroepen van eisers tegen de kostenverhaalsbesluiten van 18 december 2013 overweegt de rechtbank dat, nu de beroepen tegen de bestreden besluiten van 19 november 2013 gegrond zijn en de primaire besluiten van 22 januari 2013 worden herroepen, de grondslag aan het kostenverhaal dat daarop is gebaseerd, komt te ontvallen. De rechtbank zal die beroepen eveneens gegrond verklaren en de kostenverhaalsbesluiten van 18 december 2013 vernietigen.
22. Omdat de rechtbank de beroepen gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerders aan eisers de door hen betaalde griffierechten vergoeden. De rechtbank veroordeelt verweerders in de door eisers gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank in verband met de vernietigde bestreden besluiten van 19 november 2013 per verweerder op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht met toepassing van artikel 3 van Pro genoemd Besluit (samenhangende zaken) voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op in totaal € 4.565,62. Dat bedrag is per verweerder als volgt samengesteld. Voor de proceshandelingen het indienen van de bezwaarschriften, het verschijnen ter hoorzitting en het indienen van de beroepschriften worden 3 punten toegekend met een waarde per punt van € 487,- en een wegingsfactor 1,5 in verband met de samenhang en een wegingsfactor 1,5 in verband met de zwaarte van de zaak (subtotaal:
€ 3.287,25). Voor de behandeling van de beroepen ter zitting wordt per verweerder € 547,87 toegekend (1 punt voor het verschijnen met een waarde van € 487,00 en een wegingsfactor 1,5 in verband met de samenhang en een wegingsfactor 1,5 in verband met de zwaarte van de zaken, gedeeld door 2) De proceskosten in verband met de vernietigde kostenverhaalsbesluiten van 18 december 2013 stelt de rechtbank per verweerder vast op
€ 730,50 (1 punt voor het indienen van de beroepschriften x 1,5 (wegingsfactor samenhang) en wegingsfactor 1 in verband met de zwaarte van de zaak).
Beslissing
De rechtbank:
Inzake AWB 13/3868, 13/3870, 13/3871, 13/3872, 14/315, 14/318, 14/319, 14/320,
- verklaart de beroepen tegen het bestreden besluit van 19 november 2013 van het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Maasgouw gegrond en vernietigt het bestreden besluit;
- herroept het primaire besluit van 22 januari 2013 en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
- verklaart de beroepen tegen de kostenverhaalsbesluiten van 18 december 2013 gegrond en vernietigt die besluiten;
- draagt het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Maasgouw op het betaalde griffierecht van € 318,00 aan eisers te vergoeden;
- veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Maasgouw in de proceskosten van eisers tot een bedrag van in totaal € 4.565,62;
I
nzake AWB 13/3874, 13/3875, 13/3876, 13/3877, 14/307, 14/308, 14/310, 14/311,
nzake AWB 13/3874, 13/3875, 13/3876, 13/3877, 14/307, 14/308, 14/310, 14/311,
- verklaart de beroepen tegen het bestreden besluit van 19 november 2013 van het college van Gedeputeerde Staten van Limburg gegrond en vernietigt het bestreden besluit;
- herroept het primaire besluit van 22 januari 2013 en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
- draagt het college van Gedeputeerde Staten van Limburg op het betaalde griffierecht van € 318,00 aan eisers te vergoeden;
- veroordeelt het college van Gedeputeerde Staten van Limburg in de proceskosten van eisers tot een bedrag van in totaal € 4.565,62.
Deze uitspraak is gedaan door mr. Th.M. Schelfhout, voorzitter, mr. E.J. Govaers en
mr. R.M.M. Kleijkers, leden, in aanwezigheid van mr. F.A. Timmers, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 22 december 2014.
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 22 december 2014.
w.g. F.A. Timmers,
griffier
w.g. Th.M. Schelfhout,
voorzitter
Voor eensluidend afschrift:
de griffier,
Afschrift verzonden aan partijen op: 22 december 2014
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.