Uitspraak
RECHTBANK limburg
Zittingsplaats Maastricht
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 13 / 2676
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 12 mei 2014 in de zaak tussen
[naam woningstichting], te Maastricht, eiseres
(gemachtigde: mr.drs. M.W.E. Lohman),
en
de Minister voor Wonen en Rijksdienst, verweerder
(gemachtigden: drs. M.J.S. Nieuwenhuizen en mr. M.J.C. van Amerongen).
Procesverloop
Bij besluit van 1 november 2012 (het primaire besluit I) heeft verweerder aan eiseres een aanwijzing gegeven om de gerechtelijke procedure tegen het voormalig bestuur en de leden van de voormalige Raad van Toezicht van [naam woningstichting] voort te zetten.
Bij primair besluit van 14 juni 2013 (het primaire besluit II) heeft verweerder de aanwijzing ingetrokken.
Bij besluit van 30 juli 2013 (het bestreden besluit) heeft verweerder, met toepassing van artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) het bezwaar van eiseres van rechtswege mede betrokken bij besluit II en het bezwaar niet-ontvankelijk verklaard, wegens het ontvallen van procesbelang.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 13 maart 2014.
Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam vertegenwoordiger eiseres], bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
1.
Op 9 oktober 2009 heeft verweerders ambtsvoorganger aan eiseres een aanwijzing verstrekt tot het opstellen van twee plannen, waaronder een plan betreffende de eventuele voortzetting van het Campusproject, de wijze waarop de Campus wordt gefinancierd en de eigendomsoverdracht van het bezit dat aan de financiering ten grondslag ligt. Tevens is op die datum een extern toezichthouder bij [naam woningstichting] aangesteld. Aanleiding voor de aanwijzing was dat vanwege de voortdurende problematiek rond de Campus de vrees was ontstaan, dat het vermogen van [naam woningstichting] in relevante mate werd aangetast en dat de financiële continuïteit van de corporatie in het geding was. Door de toenmalige minister voor Wonen Wijken en Integratie is in zijn brief aan de Tweede Kamer van 30 oktober 2009 inzake eiseres aangegeven dat eventuele schade die aan de volkshuisvesting is berokkend, waar mogelijk verhaald dient te worden op degene die dat ernstig te verwijten valt. In de opdrachtverlening aan de aangestelde externe toezichthouder bij [naam woningstichting] is opgenomen dat hij er op zou toezien dat door [naam woningstichting] de voor schadeverhaal gewenste stappen zouden worden gezet. Als eerste stap voor schadeverhaal heeft eiseres het Instituut Financieel Onderzoek opdracht gegeven tot onderzoek. Naar aanleiding van de aanwijzing van
9 oktober 2009 heeft eiseres besloten om alle bouwactiviteiten voor de realisatie van de Campus volgens het ontwerp van Calatrava te beëindigen. De verliesfinanciering, geraamd op circa € 77 miljoen, voor het gestaakte Campus-project is onder borging van het sectorinstituut Waarborgfonds Sociale Woningbouw geregeld. Eiseres is een civiele bestuurdersaansprakelijkheidsprocedure gestart tegen de voormalige bestuurder [naam voormalige bestuurder woningstichting] en haar voormalige toezichthouders (hierna: [naam voormalige bestuurder woningstichting]) van eiseres.
2.
Op 2 oktober 2012 heeft er telefonisch overleg plaatsgevonden tussen medewerkers van verweerder en de voorzitter van de Raad van Commissarissen, het dagelijks bestuur en de bestuurssecretaris van [naam woningstichting] over het mogelijk minnelijk schikken van de procedure tussen eiseres en [naam voormalige bestuurder woningstichting]. Eiseres heeft daarbij aangegeven dat het voordeel vooral een financieel karakter heeft. Eiseres vraagt zich af of investeren in een langdurige en kostbare procedure verantwoord is. Van de kant van verweerder is aangegeven dat het in het belang van de volkshuisvesting is, dat een rechter bepaalt of er sprake is van ernstige verwijtbaarheid en welke consequenties daaraan verbonden zijn.
3.
Naar aanleiding van het hiervoor genoemde overleg heeft eiseres verweerder bij brief van 19 oktober 2012 te kennen gegeven dat, indien eiseres niet binnen twee weken na dagtekening van deze brief een aanwijzing van verweerder ontvangt, eiseres ervan uitgaat dat verweerder zich kan vinden in de overwegingen om te komen tot een schikking.
4.
Bij primair besluit I is verweerder, ter voorkoming van een schikking en het daarmee achterwege laten van een gerechtelijke procedure ten aanzien van het voormalig bestuur en de leden van de voormalige Raad van Toezicht van [naam woningstichting], overgegaan tot een aanwijzing op grond van artikel 41, eerste lid, van het Besluit beheer sociale-huursector (Bbsh). Indien eiseres niet binnen twee weken aangeeft aan deze aanwijzing te voldoen, wordt op grond van artikel 105 van Pro de Woningwet een last onder dwangsom opgelegd van twintigduizend euro (€ 20.000,-) per maand met een maximum van één miljoen euro
(€ 1.000.000,-).
5.
Bij brief van 6 november 2012 heeft eiseres verweerder te kennen gegeven conform de gegeven aanwijzing te zullen handelen. Voorts heeft eiseres bezwaar gemaakt tegen het aanwijzingsbesluit van 1 november 2012.
6.
Vanaf 20 februari 2013 hebben gesprekken plaatsgevonden tussen eiseres en medewerkers van verweerder. Naar aanleiding van deze gesprekken heeft verweerder bij primair besluit II de aanwijzing ingetrokken.
7.
Eiseres heeft verweerder bij e-mail van 17 juli 2013 bericht het bezwaar te handhaven omdat eiseres ten gevolge van de aanwijzing schade heeft geleden en om die reden een procesbelang heeft bij een beslissing op bezwaar tegen de aanwijzing.
8.
Bij het thans bestreden besluit heeft verweerder, met toepassing van artikel 6:19, eerste lid, van de Awb, het bezwaar van eiseres niet-ontvankelijk verklaard onder de overweging dat met het primaire besluit II geheel is tegemoetgekomen aan het bezwaar.
Het verzoek van eiseres om vergoeding van advocaatkosten, gemaakt na de aanwijzing van
1 november 2012, heeft verweerder afgewezen. Verweerder heeft zich daarbij op het standpunt gesteld dat niet is aangetoond dat deze niet gespecificeerde kosten uitsluitend als gevolg van die aanwijzing gemaakt moesten worden. Mocht er al een plicht tot vergoeding zijn, wat door verweerder wordt betwist, dan stelt verweerder zich op het standpunt dat kosten gemaakt na 20 februari 2013 niet voor vergoeding in aanmerking komen. Vanaf laatst genoemde datum was het eiseres bekend dat de aanwijzing zou worden ingetrokken.
9.
Eiseres heeft in beroep aangevoerd dat verweerder het bezwaar van eiseres ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard. Volgens eiseres is de aanwijzing onrechtmatig omdat verweerder bij zijn belangenafweging van de aanwijzing de beweegredenen van eiseres niet heeft betrokken. Eiseres is van mening dat de beslissing om de gerechtelijke procedure te staken in eerste instantie toekomt aan het bestuur van eiseres. Voorts heeft eiseres aangevoerd dat de aanwijzing een open einde heeft. Ten aanzien van het primaire besluit II heeft eiseres aangevoerd dat de aanwijzing op een eerder moment ingetrokken had kunnen worden.
10.
Verweerder heeft betoogd dat verweerder op grond van artikel 41 van Pro het Bbsh bevoegd is een aanwijzing te geven aan een toegelaten instelling. De bevoegdheid om de oorspronkelijke beschikking te geven brengt mee dat het bestuursorgaan in beginsel ook tot wijziging of intrekking van de beschikking bevoegd is. De aanwijzing is ingetrokken omdat eiseres in de overleggen vanaf 20 februari 2013 heeft toegezegd dat zij een schikking die niet geheel aan de eerder door haar geformuleerde bottom-line voldoet tijdig zal toelichten aan medewerkers van verweerder en met die medewerkers in overleg zal treden. Verweerder heeft betoogd dat indien deze toezegging zou zijn gedaan in de periode voorafgaand aan de aanwijzing, de aanwijzing niet gegeven zou zijn. Verweerder heeft betoogd dat met het besluit van 14 juni 2013, waarbij de aanwijzing is ingetrokken, geheel aan de bezwaren van eiseres is tegemoet gekomen. Eiseres kon de schikkingsonderhandelingen met haar wederpartijen hervatten. Gelet op het vorenstaande heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat eiseres geen belang meer heeft bij een beoordeling van haar bezwaar.
11.
De rechtbank dient te beoordelen of verweerder het bezwaar van eiseres terecht en op juiste gronden niet-ontvankelijk heeft verklaard, wegens het ontvallen van procesbelang.
12.
Bij de beoordeling van het beroep zijn de volgende wettelijke bepalingen van belang.
Ingevolge artikel 6:19, eerste lid, van de Awb heeft het bezwaar of beroep van rechtswege mede betrekking op een besluit tot intrekking, wijziging of vervanging van het bestreden besluit, tenzij partijen daarbij onvoldoende belang hebben.
Ingevolge het zesde lid van voormeld artikel staat intrekking of vervanging van het bestreden besluit niet in de weg aan vernietiging van dat besluit indien de indiener van het bezwaar- of beroepschrift daarbij belang heeft.
13.
Volgens vaste jurisprudentie is sprake van procesbelang, wanneer het resultaat dat de indiener van een bezwaar- of beroepschrift met het instellen van bezwaar of beroep nastreeft, ook daadwerkelijk kan worden bereikt. Ook moet dat resultaat voor de indiener feitelijke betekenis hebben. Tussen partijen is niet in geschil dat met het intrekken van de aanwijzing is tegemoetgekomen aan het bezwaar van eiseres. Verweerder heeft met juistheid overwogen dat eiseres in zoverre geen belang meer heeft bij een beoordeling van haar bezwaar. Uit eveneens vaste jurisprudentie volgt echter (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van
8 februari 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BV3251) dat procesbelang kan bestaan indien eiseres stelt schade te hebben gelden ten gevolge van bestuurlijke besluitvorming. Daartoe is vereist dat tot op zekere hoogte aannemelijk wordt gemaakt dat deze schade daadwerkelijk is geleden als gevolg van het bestreden besluit.
14.
Eiseres heeft gesteld dat zij schade heeft geleden als gevolg van bestuurlijke besluitvorming. Het is de vraag of eiseres tot op zekere hoogte aannemelijk heeft gemaakt dat deze schade daadwerkelijk is geleden als gevolg van bestuurlijke besluitvorming, het primaire besluit I. Eiseres heeft in dit verband betoogd dat haar een reële mogelijkheid is onthouden om te schikken met [naam voormalige bestuurder woningstichting]. Tevens heeft eiseres na de aanwijzing kosten moeten maken om zich in de procedure tegen [naam voormalige bestuurder woningstichting] te verweren tegen de vordering tot tussenkomst van Achmea en vervolgens tegen de vordering tot opheffing van het beslag.
Ter onderbouwing van haar standpunt heeft eiseres processtukken uit de civiele procedure overgelegd. Uit deze stukken kan worden afgeleid dat Achmea zich niet eerder genoodzaakt zag om in de civiele procedure tussen te komen, omdat [naam voormalige bestuurder woningstichting] bereid zou zijn te schikken en [naam woningstichting] daartoe het initiatief had genomen. Pas toen duidelijk werd dat de procedure (naar aanleiding van de aanwijzing) zou worden voortgezet, heeft Achmea zich gemengd in de civiele procedure. Vanwege de tussenkomst van Achmea heeft eiseres als een rechtstreeks gevolg van het primaire besluit I meer advocaatkosten moeten maken. Reeds hierom heeft eiseres tot op zekere hoogte aannemelijk gemaakt dat schade is geleden als gevolg van het primaire besluit I. Verweerder had het bezwaar van eiseres, gericht tegen het primaire besluit I, inhoudelijk moeten beoordelen. Nu verweerder dit niet heeft gedaan, is het beroep gegrond en wordt het bestreden besluit in zoverre vernietigd. Hetgeen eiseres heeft aangevoerd over het bereiken van een schikking en de schade die dientengevolge zou zijn geleden, behoeft – gelet op vorenstaande overwegingen – geen bespreking meer. Het bestreden besluit blijft in stand voor zover daarin is beslist over de proceskosten in bezwaar.
15.
Om te komen tot een finale beslechting van het geschil zal de rechtbank onderzoeken of de mogelijkheid bestaat zelf in de zaak te voorzien. In dit kader moet worden beoordeeld of het primaire besluit I al dan niet onrechtmatig is en of dit besluit dient te worden herroepen. Gelet op de overgelegde stukken, het beroepschrift, het verweerschrift, alsmede het verhandelde ter zitting acht de rechtbank zich voldoende voorgelicht om het primaire besluit I te beoordelen. Tevens zijn partijen in voldoende mate in de gelegenheid gesteld hun standpunten hierover toe te lichten.
16.
Bij de beoordeling van het primaire besluit I is het volgende wettelijk kader van belang.
In artikel 41, eerste lid, van het Bbsh is bepaald dat Onze Minister in het belang van de volkshuisvesting een toegelaten instelling een aanwijzing kan geven. In een aanwijzing kan een toegelaten instelling worden verplicht:
zodanig te handelen dat een situatie die strijdig is met het belang van de volkshuisvesting wordt opgeheven of
een voorgenomen handelwijze die niet in het belang van de volkshuisvesting is achterwege te laten.
In artikel 70d, tweede lid, van de Woningwet is bepaald dat bij of krachtens algemene maatregel van bestuur omtrent het toezicht nadere voorschriften worden gegeven. Daarbij kan worden bepaald dat in de bij die maatregel aangegeven gevallen:
a. Onze Minister een toegelaten instelling een aanwijzing kan geven om een of meer handelingen te verrichten of na te laten;
b. een toegelaten instelling bepaalde handelingen slechts kan verrichten na voorafgaande goedkeuring of
c. ten behoeve van door een toegelaten instelling te verrichten handelingen een plan wordt opgesteld door een door Onze Minister aan te wijzen persoon of instantie.
Ingevolge artikel 105, eerste lid, van de Woningwet kan de Minister een toegelaten instelling die in strijd handelt met het bepaalde bij of krachtens artikel 70, 70a, of 70c, of met een maatregel als bedoeld in artikel 70d, tweede lid, tweede volzin, onderdeel a, b of c, een last onder dwangsom opleggen.
17.
Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat de aanwijzing terecht is gegeven. Volgens verweerder was niet duidelijk of eiseres zich aan de bottom-line zou houden. Tijdens de behandeling ter zitting heeft verweerders gemachtigde verder toegelicht dat het cruciale punt erin was gelegen dat eiseres eerst in de overleggen vanaf 20 februari 2013 heeft toegezegd dat zij een schikking die niet geheel aan de eerder door haar geformuleerde bottom-line voldoet tijdig, naar de rechtbank begrijpt tevoren, zal toelichten aan medewerkers van verweerder en met die medewerkers in overleg zal treden.
18.
Volgens eiseres komt de bottom-line, zoals deze is besproken vanaf 20 februari 2013, exact overeen met de bottom-line, zoals deze in oktober 2012 door haar was geformuleerd. Eiseres ziet hierin een bevestiging dat het primaire besluit I onrechtmatig is.
19.
De rechtbank overweegt als volgt. Uit de formulering van de hiervoor vermelde wettelijke bepalingen volgt dat aan verweerder beleidsvrijheid toekomt – in het belang van de volkshuisvesting – om een aanwijzing te geven aan een toegelaten instelling, zoals eiseres. Gezien deze vrijheid aan de zijde van verweerder, dient de rechtbank het primaire besluit I op terughoudende wijze te toetsen. De rechtbank stelt vast dat tussen partijen overleg heeft plaatsgevonden waarbij is gesproken over minimumvoorwaarden om tot een schikking te komen. Eiseres heeft deze uitgangspunten in oktober 2012 aan verweerder doen toekomen. In geschil is wat toen is afgesproken tussen partijen voor het geval dat de bottom-line niet haalbaar zou blijken tijdens de schikkingsonderhandelingen met [naam voormalige bestuurder woningstichting].
20.
In de e-mail van 2 oktober 2012 is de volgende afsluitende alinea opgenomen:
“In het kader van de procedure vindt [naam woningstichting] het van belang om de mening van de Minister te horen of voor een minnelijke regeling voldoende draagvlak aanwezig is. Het is echter uiteraard aan de bestuurder om, in overleg met de Raad van Toezicht, hierover te beslissen.”
Terwijl in de e-mail van 21 februari 2013 het volgende is opgenomen:
“Ter sluiting wijst [naam woningstichting] op de ervaringsregel dat schikkingsonderhandelingen een eigen – vooraf niet goed te voorspellen – dynamiek kennen waardoor niet uitgesloten kan worden dat [naam woningstichting] mogelijk zal overwegen een schikking te treffen die niet geheel voldoet aan alle hiervoor genoemde punten. [naam woningstichting] zal in dat geval echter tijdig een dergelijk voornemen toelichten aan en bespreken met het Ministerie.”
21.
De rechtbank constateert dat de toonzetting van de e-mail van 21 februari 2013 anders is dan die in de correspondentie in oktober 2012, met name de brief van 19 oktober 2012. Uit de e-mail van 21 februari 2013 blijkt duidelijk dat eiseres in overleg zal treden met verweerder als de bottom-line niet wordt gehaald. Uit de nadien gevoerde correspondentie tussen partijen blijkt echter ook dat eiseres van mening bleef, dat de besluitvorming haar verantwoordelijkheid is, hetgeen verweerders gemachtigde in de e-mail van 5 maart 2013 ook heeft bevestigd. Dat eiseres in overleg zou treden met verweerder blijkt weliswaar niet met zoveel woorden uit de e-mail van 2 oktober 2012, maar in deze
e-mail is wel vermeld dat eiseres de mening van verweerder van belang acht. De rechtbank constateert dat de brief van 19 oktober 2012 steviger is qua inhoud en toonzetting en dat daarin niets is opgenomen over wat te doen als de bottom-line niet wordt gehaald. Hoewel verweerders standpunt, met name gelet op de e-mail van 2 oktober 2012, voor enige nuancering in aanmerking komt, vindt het standpunt wel enige steun in de processtukken, gelet op de brief van 19 oktober 2012.
22.
De rechtbank kan evenwel uit het primaire besluit I niet afleiden dat het cruciaal was voor verweerder om de toezegging van eiseres, dat overleg zal plaatsvinden als de bottom-line niet wordt gehaald, te ontvangen. In het primaire besluit I heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat de aanwijzing werd gegeven omdat het wenselijk werd geacht dat een rechter zijn oordeel zou uitspreken over het te betalen bedrag en dat het niet wenselijk was dit in de luwte van schikkingsonderhandelingen “uit te vechten”.
23.
Voor verweerder was het, blijkens het primaire besluit I, cruciaal dat een rechtbank zich zou uitspreken over de schadeclaim. Kennelijk is het standpunt van verweerder in de loop der tijd gewijzigd, zodanig dat de aanwijzing, na de toezegging dat eerst met verweerder zal worden overlegd, is ingetrokken door verweerder. De latere intrekking van de aanwijzing maakt de eerste aanwijzing nog niet onrechtmatig. Terughoudend toetsend, komt het de rechtbank niet onredelijk voor dat verweerder een aanwijzing had gegeven aan eiseres, gelet op het grote belang dat werd gehecht aan het voeren van een gerechtelijke procedure. Echter, verweerder heeft in de onderhavige procedure uitdrukkelijk naar voren gebracht dat de werkelijke reden voor de aanwijzing was gelegen in het feit dat eiseres geen toezegging had gedaan over overleg en afstemming met verweerder. De rechtbank overweegt dat, als deze reden werkelijk zo cruciaal was voor verweerder, het op zijn weg had gelegen dit uitdrukkelijk en schriftelijk mede te delen aan eiseres. Uit het primaire besluit I, noch uit de overgelegde correspondentie, komt naar voren dat verweerder dit punt van doorslaggevende waarde achtte. Verweerder heeft deze stelling dan ook niet in redelijkheid (achteraf) aan het primaire besluit I ten grondslag kunnen leggen. Hoewel in beginsel een motiveringsgebrek achteraf kan worden hersteld, ziet de rechtbank daarvoor in het onderhavige geval echter geen ruimte. Nu het voor verweerder cruciale punt niet kenbaar was voor eisers voorafgaand en ten tijde van het primaire besluit I, heeft eiseres niet kunnen handelen conform de gewenste handelwijze van verweerder. Derhalve kan het geconstateerde motiveringsgebrek thans niet meer worden hersteld.
24.
Gelet op vorenstaande overwegingen kan het primaire besluit I de toets in rechte niet doorstaan. Doende wat verweerder had behoren te doen in het bestreden besluit, herroept de rechtbank, zelf voorziend, het primaire besluit I.
25.
Ten aanzien van het primaire besluit II overweegt de rechtbank als volgt. Met het primaire besluit II is in zoverre tegemoetgekomen aan het verzoek van eiseres, dat de aanwijzing is ingetrokken. De rechtbank begrijpt verweerders standpunt dat niet – met terugwerkende kracht – het primaire besluit I is ingetrokken, maar dat de aanwijzing is ingetrokken, ofwel opgeheven per datum primair besluit II. Nu het primaire besluit I is herroepen, dient dan ook het primaire besluit II te worden herroepen.
26.
Volledigheidshalve overweegt de rechtbank dat eiseres geen verzoek om schadevergoeding heeft gedaan in het kader van deze procedure.
27.
Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
28.
De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 974,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 487,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit voor zover het bezwaar niet-ontvankelijk is verklaard;
- herroept het primaire besluit I en het primaire besluit II en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 318,- aan eiseres te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 974,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. K.M.P. Jacobs, rechter, in aanwezigheid van
I. Krabbendam, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
12 mei 2014.
w.g. I. Krabbendam,
griffier
w.g. K.M.P. Jacobs,
rechter
Voor eensluidend afschrift:
de griffier,
Afschrift verzonden aan partijen op: 12 mei 2014
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.