Uitspraak
RECHTBANK limburg
Zittingsplaats Roermond
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB/ROE 14/1960
uitspraak van de meervoudige kamer van 13 mei 2015 in de zaak tussen
[eiseres], te [woonplaats], eiseres
(gemachtigde: mr. M. Scheggetman),
en
de korpschef van politie, verweerder
(gemachtigden: mr. P. Geraedts, mr. C.L.G.M. van de Walle en F.J.H. Gunther).
Procesverloop
Bij besluit van 16 december 2013 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiseres over de periode van 31 december 2009 tot en met 31 december 2011 functies in het Landelijk Functiegebouw Nederlandse Politie (LFNP) toegekend en bepaald dat eiseres op
1 januari 2012 overgaat naar de LFNP-functie ‘Assistent Beveiliging A’, gewaardeerd in schaal 4.
Bij besluit van 14 mei 2014 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 2 april 2015.
Eiseres is verschenen, bijgestaan door mr. P. Boezeman, waarnemend voor haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
1. Eiseres was vóór de overgang naar de LFNP-functie werkzaam als medewerker arrestantenzorg van het (voormalige) korps Limburg-Zuid. In het Akkoord Arbeidsvoorwaarden sector Politie 2008-2010 is afgesproken dat voor de sector Politie landelijk een nieuw functiegebouw zal gaan gelden. Het bestaande systeem van duizenden verschillende regionale functies wordt vervangen door één stelsel van 92 landelijke functies, onderverdeeld naar domeinen en vakgebieden, inclusief de waardering, en de aan het gebouw verbonden en omschreven werkterreinen, aandachtsgebieden en specifieke functionaliteiten, het LFNP genaamd. De invoering van het LFNP vindt plaats in meerdere stappen en wordt beschreven in de Regeling overgang naar een LFNP functie (Regeling), vastgesteld door de Minister van Veiligheid en Justitie (Minister) op 8 mei 2013 en gepubliceerd in de Staatscourant van 22 mei 2013, nr. 13141. Allereerst zijn de uitgangsposities van alle politieambtenaren in de periode vanaf 31 december 2009 tot en met 31 december 2011 vastgesteld (zie artikel 2 van Pro de Regeling). De uitgangspositie is omschreven als: de functie(s) en in samenhang daarmee de korpsfunctiebeschrijving(en) en de extra werkzaamheden, bijzondere situaties, afspraken, of specifieke werkzaamheden (taakaccenten) van een ambtenaar op enig moment vanaf 31 december 2009 tot en met 31 december 2011, zoals vastgelegd in een besluit. Bij het vaststellen van de uitgangsposities is aan iedere politieambtenaar de mogelijkheid tot functieonderhoud geboden. Vervolgens zijn de korpsfunctiebeschrijvingen organiek gematcht met functies uit het LFNP (zie artikel 3 van Pro de Regeling). Hierbij zijn, conform de beleidsregel Instructie organieke matching (beleidsregel), ook de extra werkzaamheden en specifieke werkzaamheden, zoals deze in de uitgangspositie zijn vastgelegd, betrokken. De resultaten van deze matching zijn vastgelegd in een transponeringstabel, die als bijlage bij de Regeling is gevoegd en gelijktijdig is gepubliceerd. De bijlage is sindsdien een aantal keer vervangen door een gewijzigde transponeringstabel, welke wijzigingen eveneens zijn gepubliceerd in de Staatscourant. Ten slotte zijn op basis van de uitgangsposities en de transponeringstabel LFNP-functies toegekend aan alle politieambtenaren en zijn zij, met ingang van 1 januari 2012, overgegaan naar de LFNP-functie die overeenkomt met de match, behorend bij de uitgangspositie zoals die gold op de peildatum van 31 december 2011 (zie artikel 5 van Pro de Regeling).
2. Bij brief van 22 april 2011 heeft verweerder eiseres in kennis gesteld van het voorgenomen besluit inzake haar uitgangspositie voor de toekomstige LFNP-functie.
3. Bij brief van 24 oktober 2011 heeft verweerder de uitgangspositie van eiseres voor de overgang naar een LFNP-functie per 31 december 2009 vastgesteld op de korpsfunctiebeschrijving ‘Aspirant PO2002 niveau 2’ en voor de periode vanaf 1 januari 2010 tot 31 maart 2011 op de korpsfunctiebeschrijving ‘Medewerker Arrestantenzorg’.
4. Bij brief van 2 maart 2012 heeft verweerder eiseres een aanvullend besluit uitgangspositie doen toekomen. Hierin is opgenomen dat de uitgangspositie van eiseres niet wordt aangevuld met specifieke werkzaamheden (taakaccenten). Tegen dit besluit heeft eiseres geen bezwaar gemaakt.
5. Bij brief van 14 mei 2013 heeft verweerder eiseres in kennis gesteld van het voorgenomen besluit inzake de toekenning van en overgang naar een LFNP-functie. Hierin heeft verweerder aangegeven voornemens te zijn de functie van eiseres, zoals die gold op 31 december 2011, over te laten gaan naar de LFNP-functie ‘Assistent Beveiliging A’.
De door eiseres ingediende bedenkingen hebben geen wijziging gebracht in het voornemen van verweerder.
6. Bij het primaire besluit heeft verweerder bepaald welke LFNP-functies worden toegekend voor de uitgangsposities van eiseres over de periode van 31 december 2009 tot en met 31 december 2011 en dat eiseres op 1 januari 2012 overgaat naar de LFNP-functie van ‘Assistent Beveiliging A’.
7. Eiseres heeft in bezwaar naar voren gebracht dat in de regelgeving inzake de matching de functieschaal (te) leidend is waardoor zij - via de transponeringstabel - niet de meest passende LFNP-functie heeft gekregen. Verder voert zij haar werkzaamheden zelfstandig, zonder begeleiding en toezicht uit en ontbreekt deze zelfstandigheid in de nieuwe LFNP-functiebeschrijving van ‘Assistent Beveiliging A’. Daarnaast heeft eiseres aangegeven dat zij in het kader van haar functie-ontplooiing regelmatig belast is met het mentorschap en/of het begeleiden van nieuw instromende collegae arrestantenverzorgers en/of ondersteunende medewerkers. Zij heeft ook regelmatig met fysiek en verbaal geweld te maken. Eiseres herkent zich om die redenen beter in de LFNP-functie van ‘Assistent Beveiliging B’.
8. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard en het primaire besluit gehandhaafd. Hierbij heeft verweerder zich - kort samengevat - op het standpunt gesteld dat het betoog van eiseres dat zij gematcht had moeten worden met de LFNP-functie ‘Assistent Beveiliging B’, niet kan slagen. Verweerder geeft aan dat welke LFNP-functie het meest vergelijkbaar is met de korpsfunctie van eiseres aan de hand van de Regeling en de transponeringstabel wordt bepaald. Nu zowel de Regeling als de in de bijlage daarbij opgenomen transponeringstabel gelden als een algemeen verbindend voorschrift (avv), staan hier geen bezwaar en beroep tegen open. In de onderhavige procedure gaat het om de vraag of bij het bestreden besluit de vastgestelde uitgangspositie(s), en/of formele functie(s) en de LFNP functie(s) die de transponeringstabel daaraan koppelt, zijn gebruikt. Dit is het geval. Dit betekent dat de vraag welke functie het meest toepasselijk is in de onderhavige procedure geen criterium is.
9. Eiseres kan zich niet met het bestreden besluit verenigen en betoogt daartoe allereerst dat het bestreden besluit onbevoegd is genomen, omdat een mandaat hiervoor ontbreekt. Voorts valt de transponeringstabel niet aan te merken als een avv, nu deze niet voldoet aan de daarvoor geldende criteria, het bezwaar en het onderhavige beroep dienen om die reden inhoudelijk te worden getoetst. Er is sprake van een onjuiste matching, eiseres had moeten worden gematcht in de LFNP-functie ‘Assistent Beveiliging B’. Nu is eiseres gematcht op een LFNP-functie met gelijk schaalniveau die echter afwijkt van haar oude functie, taken en werkzaamheden. Verweerder stelt dat er voldoende waarborgen zijn voor medewerkers, zoals de salarisgarantie van artikel 6 Bbp Pro, het behoud van de executieve status en de mogelijkheid tot het vragen van functie-onderhoud, maar gaat daarbij voorbij aan het feit dat functie-onderhoud op het moment van matching niet meer mogelijk was en met het matchen op schaal achteraf de voorgenomen en aan medewerkers gecommuniceerde procedure heeft gewijzigd. Ook gaat verweerder voorbij aan alle andere dan financiële gevolgen die het toekennen van een ‘verkeerde’ (inhoudelijk niet met de oude functie vergelijkbare) functie kan hebben, zoals het feit dat de LFNP-functie het vertrekpunt zal zijn voor eiseres bij de komende reorganisatie. Deze negatieve gevolgen van de matching op schaal komen alleen voor rekening van eiseres en haar collega’s. Het bestreden besluit is onzorgvuldig genomen en strijdig met de eerder beschreven verplichting om medewerkers te plaatsen op de daadwerkelijke functie. Het matchen op schaal doet zozeer afbreuk aan zorgvuldigheid en rechtszekerheid dat verweerder artikel 3, vierde lid, van de Regeling, evenals de daaruit voortgekomen Transponeringstabel ten aanzien van eiseres buiten toepassing had moeten laten. Alle werkzaamheden en verantwoordelijkheden moeten in de matching betrokken worden waarna matching plaatsvindt op de LFNP-functie die daadwerkelijk inhoudelijk het meest vergelijkbaar is met de oude functiebeschrijving en de opgedragen werkzaamheden. In het geval van eiseres is dat de LFNP-functie van ‘Assistent Beveiliging B’. Eiseres verricht ook meer werkzaamheden en heeft ook meer verantwoordelijkheden dan in de korpsfunctiebeschrijving en de uitgangspositie zijn vermeld. Voorts doet eiseres een beroep op de hardheidsclausule van artikel 5, vierde lid, van de Regeling. Het matchingsresultaat heeft voor eiseres zeer nadelige gevolgen en leidt tot een onbillijke en bijzondere situatie. Deze gevolgen en situatie zijn door verweerder niet, dan wel onvoldoende in de besluitvorming betrokken.
Ten slotte doet eiseres een beroep op verscheidene beginselen van behoorlijk bestuur, meer specifiek het motiveringsbeginsel, het zorgvuldigheidsbeginsel en het verbod van willekeur.
10. De rechtbank ziet zich allereerst gesteld voor de vraag of het bestreden besluit bevoegd is genomen. Zoals reeds overwogen in de uitspraak van de meervoudige kamer van deze rechtbank van 11 maart 2015 (ECLI:NL:RBLIM:2015:2056) lijdt het bestreden besluit niet aan een bevoegdheidsgebrek. De rechtbank ziet in hetgeen eiseres in dit verband heeft aangevoerd geen aanleiding om tot een ander oordeel te komen.
11. Vervolgens overweegt de rechtbank dat, zoals overwogen in bovengenoemde uitspraak van 11 maart 2015, de transponeringstabel niet valt aan te merken als een avv.
12. De rechtbank constateert voorts dat de transponeringstabelregel die van toepassing is op eiseres een besluit is dat is genomen door een ander, hiërarchisch hoger geplaatst bestuursorgaan dan verweerder. Dit brengt met zich dat een volle, inhoudelijke toets van dat besluit binnen de grenzen van het onderhavige geding niet mogelijk is. Daarbij komt dat, hoewel de transponeringstabel geen avv is, de Regeling wel dient te worden aangemerkt als een avv en dat de Regeling door middel van het daarin neergelegde artikel 5, derde lid, verweerder aan de transponeringstabel bindt bij het nemen van besluiten betreffende de overgang van een individuele ambtenaar naar een LFNP functie. Gelet op deze regelgeving enerzijds en de hiërarchische verhoudingen tussen verweerder en de Minister anderzijds, heeft verweerder bij het nemen van zijn besluiten bijzonder weinig vrijheid gehad, hetgeen zich in het kader van de rechterlijke toetsing vertaalt in een (zeer) terughoudende toets van de juistheid van de uit de transponeringstabel (in combinatie met de uitgangspositie) voortvloeiende match, zoals die is overgenomen in verweerders besluitvorming. Dat er sprake is van enige toetsingsmogelijkheid binnen het onderhavige geding, is erin gelegen dat verweerder, zoals hij ook ter zitting heeft toegelicht, bij de totstandkoming van de transponeringstabel de mogelijkheid heeft gehad om hem vreemd of onduidelijk voorkomende (concept)matches opnieuw voor te leggen (als hermatch aan te bieden) aan de werkgroep matching, waarna opnieuw gekeken werd of de matchingssystematiek goed was toegepast. Het gaat hier om de zogeheten korpscheck. Ook had verweerder de mogelijkheid om naar aanleiding van ingediende bedenkingen of naar aanleiding van het bezwaarschrift de match opnieuw voor te leggen.
13. Gelet op het bovenstaande hanteert de rechtbank in zaken als de onderhavige de toets of verweerder zich in het individuele geval in redelijkheid heeft kunnen laten binden door de van toepassing zijnde transponeringsregel. Dit zal in beginsel slechts niet het geval zijn als er sprake is van een kennelijk en evident onjuiste en daardoor onhoudbare match. Hierbij acht de rechtbank van belang dat er sprake kan zijn van een door de individuele ambtenaar onwenselijk geachte matchingsuitkomst die een direct gevolg is van de matchingsystematiek van het LFNP, zoals deze blijkt uit de van toepassing zijnde avv’s. Waar de gestelde onjuistheden in de matchingsuitkomst enkel een direct uitvloeisel zijn van de matchingssystematiek en de in dat verband door de materiële wetgever gemaakte keuzes, zal de rechtbank (en verweerder) die keuzes in beginsel moeten respecteren. De gevallen van een kennelijk onhoudbare match die overblijven, zullen die situaties zijn waarbij verweerder de match eigenlijk had moeten voordragen voor hermatching én niet valt in te zien waarom dat niet is gebeurd. Indien er geen sprake is van een kennelijk onhoudbare match, zoals hierboven bedoeld, zal de enkele omstandigheid dat de match onbillijke of zwaarwegende gevolgen heeft voor de individuele ambtenaar in beginsel niet voldoende zijn voor het oordeel dat verweerder zich niet gebonden heeft kunnen achten aan de toepasselijke transponeringstabelregel. Immers, hiervoor is reeds de hardheidsclausule, neergelegd in artikel 5, vierde lid, van de Regeling, in het leven geroepen.
14. Naar het oordeel van de rechtbank is, gelet op het hierboven beschreven toetsingskader, de match van de oorspronkelijke korpsfunctie van eiseres met de LFNP-functie ‘Assistent Beveiliging A’ niet kennelijk onhoudbaar.
15. De rechtbank overweegt in dit verband allereerst dat ingevolge artikel 3, tweede lid, en artikel 3, vierde lid, van de Regeling bij de matching wordt uitgegaan van de inhoud van de schriftelijke, formele korpsfunctiebeschrijving en dat bij de laatste stap van de matching de bij deze korpsfunctiebeschrijving behorende salarisschaal bepalend is. Het enkele feit dat gedurende de invoering van het LFNP de wijze van matching is gewijzigd, van matching op inhoud naar matching (mede) op (basis van) schaal, maakt niet dat verweerder zich niet meer gebonden had moeten achten aan de van toepassing zijnde transponeringstabelregel.
De Minister heeft er van meet af aan voor gekozen de formele (schriftelijke) korpsfunctiebeschrijving als uitgangspunt voor de matching te hanteren. Dit vindt bevestiging in de omstandigheid dat in het voortraject de mogelijkheid van functieonderhoud is opengesteld. Immers, indien feitelijke werkzaamheden het uitgangspunt zouden vormen bij de matching, was het vragen om functieonderhoud niet nodig geweest. Van matching op basis van feitelijke werkzaamheden en verantwoordelijkheden buiten de korpsfunctiebeschrijving om is aldus nooit sprake geweest. Voor zover eiseres heeft beoogd te betogen dat er op dit punt sprake is van zodanige ernstig feilen dat de afweging van de betrokken belangen door de materiële wetgever niet langer gerespecteerd hoefde te worden, volgt de rechtbank dit niet. Voorts is thans geen sprake van matchingssystematiek waarbij louter de salarisschaal een rol speelt. De inhoud van de korpsfunctiebeschrijving is immers bepalend voor de indeling in het toepasselijke domein en vakgebied. De LFNP matchingssystematiek is enkel gewijzigd voor wat betreft het vinden van de meest vergelijkbare functie binnen het vakgebied, omdat bleek dat matching op inhoud niet leidde tot consistentie van het totale matchingsproces, hetgeen bij de aanvang van de matching een uitdrukkelijke voorwaarde was. Deze wijziging van de LFNP matchingssystematiek leidt echter niet tot het oordeel dat aan de inhoud of de wijze van totstandkoming van het algemeen verbindend voorschrift ernstige feilen kleven. De totstandkoming van de LFNP matchingssystematiek en de gehele procedure van matching heeft in samenspraak met, en onder (eind)verantwoordelijkheid van, het Georganiseerd Overleg in Politieambtenarenzaken (GOP) plaatsgevonden. Ook de genoemde wijziging is geaccordeerd door het GOP en heeft uiteindelijk geleid tot het vaststellen van de Regeling (en de transponeringstabel). Naar vaste jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep (Raad) is het inherent aan een overleg binnen het GOP dat over en weer sprake is van geven en nemen en kan de uitkomst daarvan niet met vrucht worden bestreden door enkel te wijzen op de voor de individuele ambtenaar nadelige gevolgen daarvan (zie de uitspraken van de Raad van 27 februari 2014 (ECLI:NL:CRVB:2014:572) en 27 maart 2014 (ECLI:NL:CRVB:2014:1023)). De door eiseres gestelde negatieve gevolgen van de wijze van matching hebben voor verweerder dan ook geen aanleiding hoeven zijn om niet langer uit te gaan van een (mede) op basis van artikel 3, vierde lid, van de Regeling tot stand gekomen match.
16. Eiseres heeft ter zitting aangevoerd dat zij en al haar Limburgse collega’s die eerst gematcht zijn op de functie van ‘Assistent Beveiliging A’ inmiddels via een beleidsbeslissing per 1 juli 2014 toch geplaatst zijn in de functie van ‘Assistent Beveiliging B’, de LFNP-match naar de functie van ‘Assistent Beveiliging A’ gelet hierop onjuist was en zij dus met terugwerkende kracht (vanaf 1 januari 2012) moet worden geplaatst in de functie van ‘Assistent Beveiliging B’. De rechtbank overweegt hieromtrent dat het ervoor moet worden gehouden dat nu eiseres indertijd (om welke reden dan ook) heeft nagelaten functie-onderhoud te vragen en zij geen bezwaar heeft gemaakt tegen de korpsfunctiebeschrijving, zij akkoord was met de in de korpsfunctiebeschrijving opgenomen werkzaamheden en de korpsfunctiebeschrijving dus correct tot stand is gekomen. Dat eiseres mogelijk ook al vóór 1 juli 2014 zelfstandige werkzaamheden verrichtte die pasten binnen de functie van ‘Assistent Beveiliging B’, zoals het betekenen van gerechtelijke stukken en het innen van boetes, leidt niet tot een ander oordeel, omdat deze werkzaamheden niet waren opgenomen in de korpsfunctiebeschrijving en verweerder - uitgaande van de korpsfunctiebeschrijving bij de match naar een LFNP-functie - hiermee dan ook geen rekening heeft kunnen of hoeven houden. Ten aanzien van het betoog van eiseres dat zij met de onderhavige procedure beoogt te bewerkstelligen dat zij alsnog met terugwerkende kracht in de functie van ‘Assistent Beveiliging B’ wordt geplaatst overweegt de rechtbank dat eiseres dit onderdeel in een bezwaar tegen het besluit tot plaatsing in deze functie (beleidsbeslissing) had moeten aanvechten en nu zij dit niet heeft gedaan, dit in deze procedure niet alsnog aan de orde kan worden gesteld (een gepasseerd station is).
17. Tot slot volgt de rechtbank eiseres niet in haar standpunt dat het bestreden besluit leidt aan een motiveringsgebrek. Nu, zoals overwogen onder 12 en 13, de op eiseres van toepassing zijnde transponeringstabelregel niet een besluit is dat door verweerder is genomen en hijzelf hieraan ook in ruime mate is gebonden, kan van verweerder niet worden verlangd dat hij de gemaakte match motiveert als ware het een eigen besluit. Naar het oordeel van de rechtbank moet de motivering van de match met name worden gevonden in het functievergelijkingsformulier dat verweerder aan eiseres heeft doen toekomen. Deze motivering houdt, gelet op de overwegingen 12 en 13, stand.
18. Ten aanzien van het beroep van eiseres op de hardheidsclausule, neergelegd in artikel 5, vierde lid, van de Regeling, overweegt de rechtbank als volgt.
19. Nu het gaat om een hardheidsclausule en, daarbij, om het afwijken van artikel 5, derde lid, van de Regeling en van een hem bindend besluit van een ander, hiërarchisch hoger geplaatst bestuursorgaan, is de rechtbank van oordeel dat de uitoefening van deze bevoegdheid door verweerder eveneens slechts terughoudend dient te worden getoetst.
20. Naar het oordeel van de rechtbank leidt het betoog van eiseres dat haar werkzaamheden niet overeenkomen met de LFNP-functie ‘Assistent Beveiliging A’ ook in het kader van de hardheidsclausule niet tot een geslaagd beroep. Het is de rechtbank niet gebleken dat de match onbillijke of zwaarwegende gevolgen voor eiseres met zich meebrengt. Eiseres heeft voorts niet voldoende, met objectieve documenten, onderbouwd dat haar oorspronkelijke korpsfunctie inhoudelijk niet vergelijkbaar zou zijn met de LFNP-functie ‘Assistent Beveiliging A’. In dit verband merkt de rechtbank op dat in procedures als de onderhavige onvoldoende gewicht toekomt aan de omstandigheid dat een andere functie ook passend zou zijn.
21. Gelet op het bovenstaande is de rechtbank van oordeel dat verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het toepassen van de Regeling en de transponeringstabel niet leidt tot onbillijkheden van overwegende aard. Eiseres is op basis van haar uitgangspositie gematcht op de LFNP-functie van ‘Assistent Beveiliging A’ en de gevolgen die het bestreden besluit voor eiseres heeft vloeien rechtstreeks voort uit de toepasselijke regelgeving. Deze gevolgen zijn niet dermate bijzonder dat verweerder op grond daarvan de hardheidsclausule redelijkerwijze had moeten toepassen. Het beroep van eiseres op het motiveringsbeginsel, het zorgvuldigheidsbeginsel en het verbod van willekeur, slaagt, gelet op hetgeen hierboven is overwogen en bij gebrek aan een verdere onderbouwing, niet.
22. Nu geen van de beroepsgronden slagen, is het beroep ongegrond.
23. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. P.J.M. Bruijnzeels (voorzitter), en mr. K.M.P. Jacobs en mr. T.G. Klein, leden, in aanwezigheid van mr. I.M.T. Wijnands, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 13 mei 2015.
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 13 mei 2015.
w.g. I.M.T. Wijnands,
griffier
w.g. P.J.M. Bruijnzeels,
voorzitter
Voor eensluidend afschrift:
de griffier,
Afschrift verzonden aan partijen op: 13 mei 2015
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.