Uitspraak
RECHTBANK limburg
Zittingsplaats Roermond
Bestuursrecht
Zaaknummer: AWB 14/2805
Uitspraak van de meervoudige kamer van 9 oktober 2015 in de zaak tussen
Mutsaersstichting, gevestigd te [vestigingsplaats] , eiseres
(gemachtigden: mr. H.A. Pasveer en mr. H.J.G.M. van der Linde)
en
de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, verweerder
(gemachtigde: mr. F.D.R. van Motman).
Procesverloop
Bij besluit van 23 december 2013 (het primaire besluit) heeft verweerder eiseres een boete opgelegd van € 100.800,- wegens acht overtredingen van het Arbeidsomstandighedenbesluit (Arbobesluit).
Bij besluit van 8 augustus 2014 (het bestreden besluit) heeft verweerder het door eiseres daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 11 februari 2015. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigden. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting geschorst teneinde verweerder in de gelegenheid te stellen een duidelijk leesbare kopie over te leggen van de eerder in de procedure overgelegde SMA-rt 2009-APR Risicoclassificatie die onderdeel uitmaakt van het asbestinventarisatierapport van VDM B.V. van 17 mei 2013.
Bij brief van 16 februari 2015 heeft verweerder aan het verzoek voldaan. Daarnaast heeft hij een beter leesbare kopie van het rapport zelf overgelegd. Bij brief van 24 februari 2014 heeft eiseres op de door verweerder ingestuurde stukken gereageerd. Bij brief van 31 maart 2015 heeft verweerder op de reactie van eiseres gereageerd. Na nog een inhoudelijke reactie van eiseres van 10 april 2015 heeft zij de rechtbank schriftelijk toestemming gegeven om zonder nadere zitting uitspraak te doen. Verweerder heeft laatstelijk gereageerd bij brief van 29 april 2015 en eveneens schriftelijk toestemming gegeven om zonder nader zitting uitspraak te doen. Op 11 mei 2015 heeft de rechtbank het onderzoek gesloten.
Op 10 september 2015 heeft de rechtbank het onderzoek heropend, omdat bleek dat eiseres na de laatste reactie van verweerder niet meer de gelegenheid heeft gehad opnieuw toestemming te geven om zonder nadere zitting uitspraak te doen. Omdat dat wel had moeten gebeuren, heeft de rechtbank haar die gelegenheid alsnog gegeven. Eiseres heeft van de gelegenheid gebruik gemaakt en alsnog toestemming gegeven. De rechtbank heeft vervolgens het onderzoek gesloten.
Overwegingen
1. Bij de beoordeling van het beroep is het volgende juridisch kader van belang. De bepalingen, zoals hierna opgenomen, waren geldend recht ten tijde van de bestuurlijke procedure en grondslag voor het bestreden besluit.
2. Ingevolge artikel 5, eerste lid, van de Arbeidsomstandighedenwet (Arbowet) legt de werkgever bij het voeren van het arbeidsomstandighedenbeleid in een inventarisatie en evaluatie schriftelijk vast welke risico’s de arbeid voor de werknemers met zich brengt.
Ingevolge artikel 16, tiende lid, van de Arbowet is de werkgever verplicht tot naleving van de voorschriften en verboden vastgesteld bij of krachtens de op grond van dit artikel, artikel 20, eerste lid, en 24, negende lid, vastgestelde algemene maatregel van bestuur voor zover en op de wijze als bij of krachtens deze maatregel is bepaald.
Ingevolge artikel 33, tweede lid, van de Arbowet wordt als overtreding aangemerkt het niet naleven van artikel 16, tiende lid, voor zover het niet naleven van de in dat artikellid bedoelde voorschriften en verboden bij of krachtens algemene maatregel van bestuur is aangemerkt als overtreding.
3. Ingevolge artikel 4.2, eerste lid, van het Arbobesluit worden, indien werknemers worden of kunnen worden blootgesteld aan gevaarlijke stoffen ongeacht of met deze stoffen daadwerkelijk arbeid wordt of zal worden verricht, in het kader van de risico-inventarisatie en -evaluatie, bedoeld in artikel 5 van de Arbowet, de aard, de mate en de duur van de blootstelling beoordeeld teneinde de gevaren voor de werknemers te bepalen.
Ingevolge artikel 4.45, eerste lid, van het Arbobesluit (Afdeling 5, paragraaf 3) wordt de concentratie van asbest in de lucht zo laag mogelijk onder de grenswaarde, bedoeld in artikel 4.46, gehouden.
Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder d worden ter naleving van het eerste lid de volgende maatregelen genomen: afvalstoffen, ontstaan als gevolg van het toepassen of bewerken van asbest of van asbesthoudende producten, worden zo spoedig mogelijk verzameld en afgevoerd in een daartoe geschikte en gesloten verpakking, voorzien van een etiket met de duidelijke en goed leesbare vermelding dat de inhoud daarvan asbest bevat.
Ingevolge artikel 4.46 van het Arbobesluit overschrijdt de concentratie van asbeststof in de lucht niet de grenswaarde van 0,01 vezel per kubieke centimeter, berekend over een referentieperiode van acht uur.
Ingevolge artikel 4.47c, eerste lid, van het Arbobesluit wordt uiterlijk twee dagen voor aanvang van de werkzaamheden door de werkgever melding gedaan aan een daartoe aangewezen toezichthouder.
Ingevolge artikel 4.48 van het Arbobesluit is in aanvulling op paragraaf 3, paragraaf 4 (de artikelen 4.48 tot en met 4.53) van toepassing indien uit de beoordeling, bedoeld in artikel 4.2, eerste lid, blijkt dat de concentratie van asbeststof in de lucht waaraan werknemers in verband met de arbeid worden blootgesteld, hoger is dan de grenswaarde, bedoeld in artikel 4.46, maar lager is dan of gelijk is aan 1 vezel per kubieke centimeter, uitgaande van een referentieperiode van acht uur.
Ingevolge artikel 4.48a, eerste lid, van het Arbobesluit neemt de werkgever indien gelet op de aard van de werkzaamheden overschrijding van de grenswaarde, bedoeld in artikel 4.46, kan worden verwacht ondanks preventieve technische maatregelen ter beperking van de asbestconcentratie in de lucht, doeltreffende maatregelen ter bescherming van de betrokken werknemers.
Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder a en b, behoren tot de maatregelen, bedoeld in het eerste lid, in ieder geval: het ter beschikking stellen en het verplichten te dragen van passende ademhalingsapparatuur en andere persoonlijke beschermingsmiddelen, alsmede het aanbrengen van waarschuwingsborden die voldoen aan het bij of krachtens afdeling 2 van hoofdstuk 8 bepaalde, ter aanduiding dat een overschrijding van de in artikel 4.46 genoemde grenswaarde kan worden verwacht.
Ingevolge artikel 4.50, eerste lid, van het Arbobesluit wordt voordat wordt aangevangen met de werkzaamheden door de werkgever van het bedrijf, bedoeld in artikel 4.54d, eerste lid, een schriftelijk werkplan opgesteld dat doeltreffende, op de specifieke situatie van de betreffende arbeidsplaats toegespitste, maatregelen bevat ter bescherming van de veiligheid en de gezondheid van de betrokken werknemers.
Ingevolge artikel 4.54a, eerste lid, van het Arbobesluit wordt in het kader van de beoordeling, bedoeld in artikel 4.2, de aanwezigheid van asbest of asbesthoudende producten volledig geïnventariseerd voordat wordt aangevangen met de volgende werkzaamheden:
a. het geheel of gedeeltelijk afbreken of uit elkaar nemen van bouwwerken, met uitzondering van grondwerken, of objecten waarin asbest of asbesthoudende producten is respectievelijk zijn verwerkt;
b. het verwijderen van asbest of asbesthoudende producten uit de bouwwerken of objecten, bedoeld in onderdeel a;
c. het opruimen van asbest of asbesthoudende producten die ten gevolge van een incident zijn vrijgekomen.
Ingevolge artikel 4.54d, eerste lid, van het Arbobesluit worden de volgende werkzaamheden verricht door een bedrijf dat in het bezit is van een certificaat asbestverwijdering, dat is afgegeven door verweerder of een certificerende instelling, indien de concentratie van asbeststof is ingedeeld in risicoklasse 2 of 3:
a. de werkzaamheden, bedoeld in artikel 4.54a, eerste lid;
b. het reinigen van de arbeidsplaats nadat handelingen als bedoeld in artikel 4.54a, eerste lid, onderdeel a of b, zijn uitgevoerd.
Ingevolge het vijfde lid worden de werkzaamheden bedoeld in het eerste lid verricht door of onder voortdurend toezicht van een persoon die in het bezit is van een certificaat van vakbekwaamheid voor het toezicht houden op het werken met asbest, dat is afgegeven door verweerder of een certificerende instelling.
Ingevolge het zevende lid is voor zover de werkzaamheden mede worden verricht door een andere persoon dan de persoon, bedoeld in het vijfde lid, deze andere persoon in het bezit van een certificaat vakbekwaamheid voor de verwijdering van asbest dat is afgegeven door verweerder of een certificerende instelling.
4. Ingevolge artikel 1, derde lid, onderdeel a, van de Beleidsregel boeteoplegging arbeidsomstandighedenwetgeving (beleidsregel) worden bij de berekening van een bestuurlijke boete als bedoeld in artikel 33, tweede lid, van de Arbowet zeven categorieën normbedragen onderscheiden, te weten :
(…)
4° het 4e normbedrag € 3.000,-;
6° het 6e normbedrag € 9.000,-;
7° het 7e normbedrag € 13.500,-.
Ingevolge het vijfde lid bestaat de totale bij een boetebeschikking op te leggen boete in geval er sprake is van meer dan één overtreding, uit de som van het per overtreding berekende boetebedrag.
Ingevolge het achtste lid zijn de in het derde lid genoemde normbedragen uitgangspunt voor de berekening van op te leggen bestuurlijke boetes voor bedrijven of instellingen met 500 of meer werknemers. Voor bedrijven of instellingen van geringere omvang geldt het volgende
:
(…)
f. bedrijven of instellingen met 250 tot en met 499 werknemers betalen 80 procent.
Ingevolge het negende lid onder a wordt voor de boeteberekening van overtredingen geconstateerd op locaties of in filialen, als bedrijfs/instellingsgrootte het aantal werknemers van de gehele juridische eenheid gehanteerd.
Ingevolge artikel 1, tiende lid, aanhef en onder d, van de beleidsregel wordt indien meer dan tien, respectievelijk meer dan 50, werknemers aan een niet administratieve overtreding zijn blootgesteld het normbedrag vermenigvuldigd met anderhalf, respectievelijk twee.
Ingevolge het elfde lid kunnen bij de berekening van de op te leggen boete een of meer van de volgende factoren aan de orde zijn en achtereenvolgens leiden tot verlaging van het al dan niet gecorrigeerde normbedrag -:
1° indien de werkgever aantoont dat hij de risico’s van de werkzaamheden waarbij de overtreding zich heeft voorgedaan voldoende heeft geïnventariseerd, een veilige werkwijze heeft ontwikkeld die voldoet aan de vereisten van de Arbeidsomstandighedenwetgeving, deugdelijke, voor de arbeid geschikte, arbeidsmiddelen en persoonlijke beschermingsmiddelen ter beschikking heeft gesteld en de verdere nodige maatregelen heeft getroffen, wordt de bestuurlijke boete gematigd met een derde;
2° indien de werkgever bovendien aantoont dat hij voldoende instructies heeft gegeven, wordt de bestuurlijke boete gematigd met nog een derde; en
3° indien de werkgever bovendien aantoont dat hij adequaat toezicht heeft gehouden.
5. In de Tarieflijst bestuurlijke boete Arbeidsomstandighedenwetgeving (tarieflijst), die als bijlage hoort bij de beleidsregel, is in een tabel per overtreding aangegeven de boetenorm categorie die op de overtreding van toepassing is. Hieruit blijkt dat op overtreding van artikel 4.47c, eerste lid, artikel 4.50, eerste lid, en artikel 4.54a, eerste lid, van het Arbobesluit het boetenormbedrag van categorie 4 van toepassing is. Hieruit blijkt verder dat op overtreding van artikel 4.45, eerste lid, en artikel 4.48a, eerste lid, van het Arbobesluit het boetenormbedrag van categorie 6 van toepassing is. Op overtreding van artikel 4.54d, eerste, vijfde en zevende lid, van het Arbobesluit is het boetenormbedrag van categorie 7 van toepassing.
De bevoegdheid om een geldboete op te leggen
6. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
7. Eiseres is een stichting die diensten aanbiedt op het terrein van zorg en onderwijs. Ze richt zich met name op het ondersteunen, begeleiden en behandelen van kwetsbare doelgroepen. Eiseres heeft om en nabij 400 werknemers.
8. In de maanden april en mei 2013 hebben [naam] en [naam] , werknemers van eiseres, op het terrein van eiseres aan de [adres] te [vestigingsplaats] werkzaamheden verricht, bestaande uit het vervangen en/of repareren van asbesthoudende panelen onder de ramen van de woonunits “Gompies” en “Villa Kakelbont”. Het complex waarvan genoemde woonunits deel uitmaken wordt ook wel Carré genoemd. Een deel van de panelen was vernield. Stukken van vernielde panelen lagen op de grond. Genoemde medewerkers hebben gebroken panelen vervangen door andere panelen, of over kapotte panelen hardboardplaten geplakt en deze vervolgens afgekit. Voorafgaand aan de genoemde werkzaamheden heeft eiseres geen asbestinventarisatie laten verrichten.
9. In verband met de voorgenomen sloop van het complex heeft eiseres VDM B.V. verzocht om een risicobeoordeling. De beoordeling heeft geleid tot het rapport van 17 mei 2013. Uit het rapport van 17 mei 2013 en de SMA-rt 2009-APR Risicoclassificatie die daarvan onderdeel uitmaakt, blijkt dat als de panelen op de buitengevel van het complex Carré niet als geheel kunnen worden verwijderd, de werkzaamheden die met de verwijdering gepaard gaan zijn ingedeeld in risicoklasse 2. In dat geval dient het werkgebied te worden afgebakend en te worden gemarkeerd, dient tijdens de werkzaamheden een volgelaatsmasker P3 met aangeblazen lucht te worden gedragen, dient voorafgaand aan de werkzaamheden een werkplan te worden opgesteld en dienen de werkzaamheden te worden uitgevoerd door een erkend en deskundig sloopbedrijf.
10. Verweerder stelt zich op het standpunt dat de werkzaamheden, die de genoemde medewerkers hebben verricht, werkzaamheden zijn die zijn ingedeeld in risicoklasse 2. Hij
wijst op het door de inspectie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (inspectie) gehouden onderzoek van op de grond bij genoemde woonunits aangetroffen stukken panelen, waaruit blijkt dat de panelen asbesthoudend zijn. Ter ondersteuning van zijn standpunt dat het gaat om werkzaamheden die zijn ingedeeld in risicoklasse 2 verwijst verweerder naar het hiervoor genoemd rapport van VDM B.V.. Daarbij haalt hij aan dat de hiervoor genoemde medewerkers van eiseres tegenover de arbeidsinspecteur van de inspectie hebben verklaard dat ze gebroken panelen hebben vervangen. Voor wat betreft de indeling in risicoklassen heeft verweerder verwezen naar het Besluit van 7 juli 2006 tot wijziging van het Arbobesluit houdende regels met betrekking tot de blootstelling van werknemers aan de risico’s van asbest (Stb. 2006, 348) (het wijzigingsbesluit) en de Nota van Toelichting bij dat besluit. Verweerder wijst erop dat uit de Nota van Toelichting volgt dat wanneer het asbest hechtgebonden is en in goede staat verkeert, waardoor bij beroering, trilling en dergelijke geen asbestvezels vrij kunnen komen en het werk eenvoudig, routinematig en zonder breuk kan worden uitgevoerd, nagenoeg geen asbest zal vrijkomen. Hij wijst er voorts op dat uit de Nota van Toelichting verder volgt dat als aan deze in risicoklasse 1 genoemde voorwaarden niet kan worden voldaan, het vrijkomen van asbestvezels evident is en werknemers verdergaand moeten worden beschermd. Verweerder merkt verder op dat indien werkzaamheden zijn ingedeeld in risicoklasse 2, er vanuit wordt gegaan dat bij die werkzaamheden de concentratie van asbeststof in de lucht de grenswaarde van 0,01 vezel per kubieke centimeter, bedoeld in artikel 4:46 van het Arbobesluit, overschrijdt. De werkzaamheden hadden volgens verweerder slechts uitgevoerd mogen worden door een bedrijf dat in het bezit is van een certificaat asbestverwijdering en onder naleving van de verplichtingen die het Arbobesluit aan de werkzaamheden stelt. Volgens verweerder heeft eiseres dan ook de volgende verplichtingen niet nageleefd:
het ter beschikking stellen van passende ademhalingsapparatuur en het niet verplichten deze en andere persoonlijke beschermingsmiddelen te dragen, alsmede het nalaten waarschuwingsborden aan te brengen (artikel 4.48a, eerste lid, juncto het tweede lid, aanhef en onder a en b, van het Arbobesluit);
het nalaten een schriftelijk werkplan op te stellen (artikel 4.50, eerste lid, van het Arbobesluit;
het beschikken over een asbestinventarisatie (artikel 4.54a, eerste lid, van het Arbobesluit);
de werkzaamheden laten verrichten door een gecertificeerd bedrijf (artikel 4.54d, eerste lid, van het Arbobesluit);
de werkzaamheden laten uitvoeren door of onder voortdurend toezicht van een ter zake gecertificeerd persoon (artikel 4.54d, vijfde lid, van het Arbobesluit) en
de werkzaamheden laten verrichten door nog een tweede gecertificeerde persoon (artikel 4.54d, zevende lid, van het Arbobesluit).
Omdat de genoemde medewerkers de kapotte platen zonder persoonlijke beschermingsmiddelen hebben opgeruimd en afgevoerd als gewoon afval, heeft eiseres volgens verweerder ook niet voldaan aan de volgende verplichting:
7. het afvoeren van asbest in een daartoe geschikte en gesloten verpakking, voorzien van etiket (artikel 4.45, eerste, juncto het tweede lid, aanhef en onder d, van het Arbobesluit).
8. geen melding doen van asbestwerkzaamheden (artikel 4.47c, eerste lid, van het Arbobesluit).
De overtredingen die het niet naleven van de genoemde verplichtingen opleveren staan volgens verweerder vast, (reeds) omdat aan de materiële voorwaarden in de genoemde bepalingen is voldaan. Verweerder stelt zich op het standpunt dat hij daarom bevoegd was aan eiseres een boete op te leggen.
11. Eiseres betwist dat de verrichte werkzaamheden, werkzaamheden zijn die in risicoklasse 2 zijn ingedeeld. Zij stelt in dit verband dat de panelen die vervangen zijn weliswaar (door vandalisme) gebroken waren, maar niet gebroken zijn door de medewerkers tijdens de werkzaamheden. De werkzaamheden zijn daarom volgens haar geen werkzaamheden die zijn ingedeeld in risicoklasse 2. Eiseres stelt dat werkzaamheden ingedeeld in risicoklasse 2 werkzaamheden zijn waarbij asbesthoudende platen bij het verwijderen ervan gebroken moeten worden, omdat deze zonder te breken niet verwijderd kunnen worden. De reden dat deze werkzaamheden in risicoklasse 2 zijn ingedeeld, is volgens eiseres dat bij het breken asbestvezels vrij kunnen komen. Omdat de panelen al gebroken waren, was het gevaar voor vrijkomende asbestvezels tijdens de werkzaamheden niet meer aanwezig. Eiseres wijst er voorts in dit verband nog op dat de gebroken panelen zonder verspannende activiteiten verwijderd konden worden, omdat ze niet vastgeniet of vastgespijkerd waren. Zij stelt verder dat de gerepareerde panelen niet verwijderd zijn, maar dat de medewerkers op die panelen hardboardplaten hebben gelijmd en aldus ten aanzien van die panelen evenmin werkzaamheden hebben uitgevoerd waarbij asbestvezels konden vrijkomen. Volgens eiseres zijn de werkzaamheden die de medewerkers hebben verricht, werkzaamheden die zijn ingedeeld in risicoklasse 1. Zij verwijst in dat verband naar het rapport van TNO uit 2004 “Risicogerichte classificatie van werkzaamheden met asbest”. Hieruit blijkt dat het verwijderen van niet verweerde en/of gecoate platen die door middel van schroeven, glaslatten of ander framewerk zijn bevestigd en die met niet meer dan incidentele breuk te verwijderen zijn, werkzaamheden zijn die ingedeeld zijn in risicoklasse 1. Eiseres bestrijdt dan ook dat zij de hiervoor onder 1 tot en met 6 genoemde overtredingen, die gebaseerd zijn op werkzaamheden die zijn ingedeeld in risicoklasse 2, heeft begaan. Eiseres betoogt dat verweerder daarom in zoverre niet bevoegd was haar een boete op te leggen.
Eiseres betoogt verder dat verweerder evenmin bevoegd was haar een boete op te leggen voor de hiervoor onder 7 en 8 genoemde overtredingen. Ten aanzien van overtreding 7 heeft eiseres aangevoerd dat de afvalstoffen waar het hier om gaat niet zijn ontstaan door de werkzaamheden van de medewerkers, maar door vandalisme en dat artikel 4.45 van het Arbobesluit op deze situatie niet ziet. Ten aanzien van overtreding 8 heeft eiseres aangevoerd dat, voor zover verweerder haar verwijt dat ze geen schriftelijke melding van de werkzaamheden met asbest heeft gedaan voorafgaand aan het breken van de panelen door vandalen, verweerder ook dat verwijt niet heeft kunnen maken, omdat de vandalen niet in arbeidsrechtelijke verhouding tot haar staan.
Eiseres heeft in dit verband voorts nog aangevoerd dat zij er ten tijde van de werkzaamheden vanuit is gegaan dat de panelen niet asbesthoudend waren.
12. De rechtbank moet (allereerst) beoordelen of verweerder bevoegd is eiseres een boete op te leggen voor de hiervoor genoemde acht overtredingen.
13. De rechtbank overweegt in dit verband dat zij eiseres niet volgt in haar betoog dat de hiervoor omschreven door medewerkers van eiseres verrichte werkzaamheden, werkzaamheden zijn die ingedeeld zijn in risicoklasse 1 in plaats van 2. De rechtbank acht daarbij de volgende passage uit de Nota van Toelichting bij het wijzigingsbesluit (Staatsblad 2006, 348, blz. 23) van belang:
“Wanneer asbest hechtgebonden is en
in goede staat(cursivering door rechtbank) verkeert, waardoor er bij beroering, trillingen en dergelijke geen asbestvezels vrij kunnen komen, en het werk eenvoudig, routinematig en zonder breuk kan worden uitgevoerd, zal er nagenoeg geen asbest vrijkomen. Ingeval van asbestverwijdering betekent dit dat met inachtneming van de andere in de vorige zin genoemde randvoorwaarden, het materiaal zonder breuk kan worden gedemonteerd. De concentratie asbestvezels in de inademingslucht mag in die gevallen niet uitstijgen boven 0,01 vezels per kubieke centimeter lucht (v/cm3) over een acht uurs tijdgewogen gemiddelde. Voor een veilige werkwijze dienen de voorschriften in acht genomen te worden die een adequate bescherming bieden voor de uitvoering van werkzaamheden die ressorteren in deze risicoklasse 1.”
in goede staat(cursivering door rechtbank) verkeert, waardoor er bij beroering, trillingen en dergelijke geen asbestvezels vrij kunnen komen, en het werk eenvoudig, routinematig en zonder breuk kan worden uitgevoerd, zal er nagenoeg geen asbest vrijkomen. Ingeval van asbestverwijdering betekent dit dat met inachtneming van de andere in de vorige zin genoemde randvoorwaarden, het materiaal zonder breuk kan worden gedemonteerd. De concentratie asbestvezels in de inademingslucht mag in die gevallen niet uitstijgen boven 0,01 vezels per kubieke centimeter lucht (v/cm3) over een acht uurs tijdgewogen gemiddelde. Voor een veilige werkwijze dienen de voorschriften in acht genomen te worden die een adequate bescherming bieden voor de uitvoering van werkzaamheden die ressorteren in deze risicoklasse 1.”
14. Partijen zijn het erover eens dat werkzaamheden zijn verricht aan panelen die op de gevel van het gebouwencomplex Carré waren aangebracht en die niet in goede staat verkeerden; een deel van de panelen die zijn vervangen was immers gebroken. Alleen al om die reden zijn de verrichte werkzaamheden geen werkzaamheden ingedeeld in risicoklasse 1. Ook uit het asbestinventarisatierapport van 17 mei 2013 van VDM en de SMA-rt 2009-APR Risicoclassificatie die daarbij hoort blijkt dat, indien panelen die op de gevel van genoemd complex zijn aangebracht niet als één geheel kunnen worden verwijderd, de werkzaamheden die daarmee gepaard gaan werkzaamheden zijn die ingedeeld zijn in risicoklasse 2. Omdat al niet aan het vereiste is voldaan dat de panelen in goede staat moeten verkeren, is niet meer van belang dat de gebroken panelen zonder breuk konden worden verwijderd. Verder is, anders dan eiseres stelt, ook niet van belang wie de panelen heeft gebroken. Van belang is in dit verband dat op het moment waarop de werkzaamheden werden verricht de panelen waarop die werkzaamheden betrekking hadden, niet meer in goede staat waren. Ook het rapport van TNO waarnaar eiseres heeft verwezen geeft de rechtbank geen aanleiding tot een ander oordeel. Uit het rapport blijkt, zoals eiseres ook in haar beroepschrift heeft aangegeven, dat het:
“verwijderen van niet verweerde en/of gecoate platen die d.m.v. schroeven, glaslatten of ander framewerk zijn bevestigd en die met niet meer dan incidentele breuk te verwijderen zijn handelingen of bewerkingen zijn die zijn ingedeeld in risicoklasse 1”.
Hieruit blijkt niet dat dit ook geldt in de situatie dat de platen al gebroken zijn. De rechtbank vindt voor dit oordeel steun in de Nota Van Toelichting bij het wijzigingsbesluit. Hieruit blijkt dat het genoemde rapport van TNO basis is geweest voor de risicoklasseindeling die verweerder hanteert. De omstandigheid dat niet alle werkzaamheden betrekking hadden op het verwijderen van gebroken panelen, doet verder niet af aan het feit dat er ook gebroken panelen zijn verwijderd en er dus werkzaamheden zijn verricht die niet zijn ingedeeld in risicoklasse 1, maar, gelet op de voorgaande overwegingen, in risicoklasse 2.
15. Eiseres betoogt voorts tevergeefs dat verweerder ten onrechte geen onderzoek heeft verricht om te bepalen of de grenswaarde in artikel 4.46 van het Arbobesluit bij de verrichte werkzaamheden is overschreden en dat hij niet alleen mocht aannemen dat de genoemde grenswaarde is overschreden. Omdat verweerder er terecht vanuit is gegaan dat de verrichte werkzaamheden, werkzaamheden zijn die ingedeeld zijn in risicoklasse 2, mocht hij op grond daarvan aannemen dat de concentratie asbestvezels in de inademingslucht zou uitstijgen boven de grenswaarde in artikel 4.46 van het Arbobesluit. Hierin is de grens aangegeven van het risico op asbestvezels in de inademingslucht dat werknemers lopen bij werkzaamheden die in te delen zijn in risicoklasse 1. Vanwege de risicoklasseindeling hoefde verweerder niet te onderzoeken of de genoemde grenswaarde was overschreden. Verweerder mag uitgaan van het risiconiveau dat hoort bij de klasse waarin de werkzaamheden zijn in te delen. De niveaus zijn zo gekarakteriseerd, zo volgt uit de Nota van Toelichting bij het wijzigingsbesluit, dat het risico dat werknemers lopen op een concentratie asbestvezels in de inademingslucht bij werkzaamheden die in de daarbij behorende klasse zijn ingedeeld, niet hoger is dan de daarbij aangegeven grenswaarde van de concentratie asbestvezels in de inademingslucht.
16. Gelet op de hiervoor onder 13 tot en met 15 gegeven overwegingen en omdat eiseres de bevoegdheid van verweerder om haar voor de hiervoor onder 1 tot en met 6 genoemde overtredingen een boete op te leggen niet anderszins heeft bestreden, was verweerder bevoegd eiseres voor die overtredingen een boete op te leggen.
17. De rechtbank stelt voorts vast dat eiseres de verwijten die verweerder haar ook nog maakt, namelijk dat genoemde medewerkers de kapotte platen zonder persoonlijke beschermingsmiddelen hebben opgeruimd en afgevoerd als gewoon afval en dat ze voordat de medewerkers met de werkzaamheden begonnen daarvan bij de inspectie geen melding heeft gedaan, niet bestrijdt. Daarmee staat ook de bevoegdheid voor verweerder vast om eiseres voor de overtredingen genoemd onder 7 en 8 een boete op te leggen.
18. De rechtbank ziet in het betoog van eiseres dat zij ten tijde van de werkzaamheden er vanuit is gegaan dat de panelen niet asbesthoudend waren geen reden om tot een ander oordeel te komen. Omdat schuld of opzet geen bestanddelen zijn van de onder 1 tot en met 8 genoemde overtredingen, is om vast te kunnen stellen of de overtredingen zijn begaan, niet van belang of eiseres wel of niet wist dat de panelen asbesthoudend waren. Zoals verweerder terecht heeft aangegeven, staan de overtredingen vast op het moment dat aan de materiële vereisten in de genoemde bepalingen wordt voldaan.
Toepassing van de bevoegdheid
19. Dat vaststaat dat eiseres de genoemde overtredingen heeft begaan, neemt echter niet weg dat verweerder haar geen boete kan opleggen indien verwijtbaarheid geheel ontbreekt. Voorts moet verweerder, bij aanwending van zijn bevoegdheid tot oplegging van een boete, het bepalen van de hoogte van de boete afstemmen op de ernst van de overtredingen en de mate waarin deze aan eiseres kunnen worden verweten. Daarbij moet verweerder rekening houden met de omstandigheden waaronder de overtredingen zijn begaan.
20. Zoals verweerder heeft gedaan, kan hij omwille van de rechtseenheid en rechtszekerheid beleid vaststellen en toepassen bij het al dan niet opleggen van een boete en bij het bepalen van de hoogte daarvan. Ook als het beleid op zich niet onredelijk is, dient verweerder bij de toepassing ervan in elk voorkomend geval te beoordelen of die toepassing strookt met de hiervoor genoemde eisen die aan de aanwending van de bevoegdheid tot het opleggen van een boete moeten worden gesteld. Indien dat niet het geval is, dient de boete, in aanvulling op of in afwijking van het beleid, zodanig te worden vastgesteld dat het bedrag daarvan passend en geboden is.
21. De rechtbank moet zonder terughoudendheid toetsen of het besluit van verweerder met betrekking tot de (hoogte van de) boete voldoet aan deze eisen en dus of de boete leidt tot een evenredige sanctie.
22. Verweerder heeft toepassing gegeven aan de beleidsregel. Hij heeft eiseres voor elke overtreding een boete opgelegd. De totale boete bestaat uit de som van het per overtreding berekende boetebedrag. Verweerder heeft geen reden gezien aan eiseres geen boete op te leggen of de boete te matigen. Verweerder heeft in dat verband eerst getoetst of één of meer factoren aan de orde zijn die genoemd zijn in artikel 1, elfde lid, van de beleidsregel en heeft vervolgens mede aan de hand van de omstandigheden van het geval beoordeeld of de boete evenredig is.
23. Eiseres betoogt dat toepassing geven aan de beleidsregel in haar geval onredelijk is. Zij stelt dat zij als arbeidsintensieve instelling met veel werknemers in vergelijking met bedrijven die minder werknemers hebben onevenredig zwaar wordt bestraft, en dat de ernst van de overtredingen deze strengere straf niet rechtvaardigt. Zij wijst erop dat de werkzaamheden zijn verricht door maar twee werknemers en niet door meer werknemers op de locatie van eiseres aan de [adres] te [vestigingsplaats] , laat staan door werknemers op andere locaties, terwijl verweerder wel alle medewerkers heeft meegeteld bij het bepalen van de hoogte van de boete. Eiseres wijst op de geringe armslag die zij heeft en dat zij financieel afhankelijk is van de overheid. Eiseres merkt op dat in haar geval het aantal werknemers niks zegt over haar financiële draagkracht. Zij betoogt verder dat de beleidsregel in strijd is met het gelijkheidsbeginsel. In dit verband heeft eiseres aangevoerd dat verweerder door toepassing te geven aan de beleidsregel ongelijke gevallen gelijk behandelt. Volgens haar is een gespecialiseerd bouwbedrijf niet te vergelijken met eiseres, omdat het overgrote deel van haar personeel zorg verleent en niets van doen heeft met onderhoudswerkzaamheden. Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 14 januari 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:12) heeft eiseres verder nog aangevoerd dat verweerder voor de overtredingen genoemd onder 4 tot en met 6 maar één (gezamenlijke) boete had mogen opleggen.
24. De rechtbank overweegt dat uit vaste rechtspraak van de Afdeling volgt dat de op de boete van toepassing zijnde beleidsregel in zijn algemeenheid niet onredelijk is (zie de uitspraak van de Afdeling van 9 juli 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2494). De rechtbank ziet in het betoog van eiseres dat de beleidsregel niet voldoet aan de eisen van redelijkheid geen grond voor een ander oordeel. De rechtbank acht niet onredelijk dat verweerder, om tot een evenredige boeteoplegging te kunnen komen, het normbedrag dat hij bij het bepalen van een op te leggen boete als uitgangspunt hanteert, afhankelijk stelt van de grootte van een onderneming. Naarmate meer werknemers bij een onderneming in dienst zijn, wordt immers ook de kans groter dat de Arbowetgeving wordt overtreden en dat meer werknemers daarvan gevolgen kunnen ondervinden. Bovendien mag verweerder er in beginsel van uitgaan, zoals hij blijkens het verweerschrift ook doet, dat ondernemingen met minder werknemers minder omzet hebben dan ondernemingen met meer werknemers en dus minder draagkracht hebben.
25. De omstandigheid dat eiseres niet zonder meer te vergelijken is met andere ondernemingen van haar omvang, omdat zij financiële afhankelijk is van de overheid, een geringe armslag heeft en haar draagkracht dus beperkter is - althans zo begrijpt de rechtbank het betoog van eiseres - geeft geen reden om te oordelen dat toepassing van de beleidsregel in haar geval onredelijk is, reeds omdat eiseres deze omstandigheid niet met stukken heeft onderbouwd. Ook in het feit dat eiseres vestigingen heeft op meerdere locaties, niet al haar werknemers werkzaam zijn op de locatie waar zij de overtredingen heeft begaan en maar twee werknemers aan de overtredingen zijn blootgesteld, ziet de rechtbank daartoe geen grond. Eiseres heeft daarmee niet aannemelijk gemaakt dat het beleid van verweerder onredelijk is voor zover hij bij de boeteberekening uitgaat van het aantal werknemers van de gehele juridische eenheid in geval een overtreding is geconstateerd op een locatie. Daarom kan ook deze omstandigheid niet tot het oordeel leiden dat verweerder in het geval van eiseres geen toepassing heeft kunnen geven aan de beleidsregel.
26. De rechtbank volgt evenmin het betoog van eiseres dat verweerder in strijd heeft gehandeld met het gelijkheidsbeginsel door toepassing te geven aan de beleidsregel. Verweerder heeft in het geval van eiseres bij de boeteberekening volstaan met een boete die bestaat uit de som van het per overtreding berekende boetebedrag. Verweerder heeft op het gecorrigeerde boetenormbedrag geen verhoging toegepast. Hij is er bij de boeteberekening (kennelijk) dan ook van uitgegaan dat alleen genoemde twee medewerkers aan de overtredingen zijn blootgesteld. In geval verweerder er vanuit was gegaan dat meer dan 10 of meer dan 50 medewerkers aan de overtredingen zouden zijn blootgesteld, had hij het normbedrag immers in navolging van artikel 1, tiende lid, aanhef en onder d, van de beleidsregel vermenigvuldigd met anderhalf, respectievelijk twee. De rechtbank ziet daarom geen reden te oordelen dat verweerder beleid voert op grond waarvan ongelijke gevallen op een gelijke wijze worden behandeld. Omdat verweerder door toepassing te geven aan de beleidsregel eiseres niet op een zelfde wijze behandelt als een onderneming die dezelfde overtredingen heeft begaan, maar daaraan (veel) meer medewerkers blootstelt, levert toepassing van de beleidsregel geen strijd op met het gelijkheidsbeginsel. Gelet op de hiervoor gegeven overwegingen heeft verweerder de beleidsregel dan ook mogen toepassen.
27. Verweerder heeft terecht elke overtreding afzonderlijk beboetbaar geacht. Eiseres betoogt tevergeefs dat uit de tarieflijst blijkt dat voor de overtredingen genoemd onder 4 tot en met 6 maar één (gezamenlijke) boete mag worden opgelegd. Anders dan in het geval waarover de Afdeling heeft geoordeeld in de door eiseres in dit verband aangehaalde uitspraak van 14 januari 2015, volgt uit de tarieflijst, gelezen in samenhang met de daarbij behorende leeswijzer, dat voor elke van de onder 4 tot en met 6 genoemde overtredingen afzonderlijk een boete van categorie 7 van toepassing is.
28. De rechtbank overweegt voorts dat verweerder terecht geen grond heeft gezien om eiseres geen boete op te leggen of het gecorrigeerde boetenormbedrag te matigen, omdat niet is gebleken dat de overtredingen eiseres niet of slechts in mindere mate kunnen worden verweten. In artikel 1, elfde lid, van de beleidsregel heeft verweerder drie factoren genoemd op grond waarvan hij, als deze aan de orde zijn, het al dan niet gecorrigeerde boetenormbedrag matigt vanwege verminderde verwijtbaarheid of zelfs geen boete oplegt in geval de overtreder geen enkel verwijt te maken is. Gelet op de uitspraak van de Afdeling van 6 mei 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:1421) heeft de rechtbank alle drie de factoren bij de beoordeling betrokken. Op grond van de stukken die op het beroep betrekking hebben en het verhandelde ter zitting is de rechtbank niet aannemelijk geworden dat eiseres voorafgaand aan de werkzaamheden de risico’s daarvan geïnventariseerd heeft. De omstandigheid dat één van de medewerkers die de werkzaamheden hebben uitgevoerd in het bezit is van een CVA-certificaat en in de ogen van eiseres ter zake deskundig is, kan niet tot die aanname leiden. De reden hiervoor is reeds dat niet blijkt dat uit dat certificaat een deskundigheid met betrekking tot het werken met asbest is af te leiden. Voorts is niet gebleken dat eiseres een veilige werkwijze voor haar medewerkers heeft ontwikkeld, haar medewerkers beschermingsmiddelen ter beschikking heeft gesteld en ook overigens nodige maatregelen heeft getroffen. De eerste factor die tot matiging kan leiden is daarom niet aan de orde. Op grond van de onderzoeksgegevens, waaruit niet blijkt dat eiseres instructies heeft gegeven en adequaat toezicht heeft gehouden op de werkzaamheden, stelt de rechtbank vast dat ook de tweede en derde factor niet aan de orde zijn. De betrokken medewerkers waren kennelijk zelfs niet bekend met de meldingen die ouders voor aanvang van de werkzaamheden hadden gedaan over de gebroken panelen en dat het waarschijnlijk asbest was. De rechtbank kan aan de hand van de stukken en hetgeen verder ter zitting nog aan de orde is geweest niet anders dan concluderen dat eiseres geen enkele inspanning heeft gedaan om de overtredingen te voorkomen, dan wel de gevolgen daarvan voor haar medewerkers te beperken.
29. Eiseres heeft geen andere omstandigheden aangevoerd die volgens haar tot matiging van de boete moeten leiden dan de omstandigheden die hiervoor al zijn besproken.
30. Gelet op al de hiervoor gegeven overwegingen heeft verweerder eiser een boete kunnen opleggen voor de hiervoor genoemde overtredingen en is de boete terecht vastgesteld op een bedrag van € 100.800,-. Het beroep is ongegrond. Dit betekent dat het bestreden besluit stand houdt.
31. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.C.M. Hamer, voorzitter, mr. K.M.P. Jacobs en
mr. D.W.M. Wenders, leden, in aanwezigheid van mr. A.W.C.M. Frings, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 9 oktober 2015.
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 9 oktober 2015.
w.g. A. Frings w.g. M.C.M. Hamer
griffier rechter
Voor eensluidend afschrift:
de griffier,
Afschrift verzonden aan partijen op: 9 oktober 2015
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.