ECLI:NL:RBLIM:2016:11575 - Rechtbank Limburg - Beoordeling van strafontslag wegens ongeoorloofde relatie...

Uitspraak

RECHTBANK limburg

Zittingsplaats Roermond

Bestuursrecht

zaaknummer: AWB/ROE 16/2140

uitspraak van de meervoudige kamer van 22 december 2016 in de zaak tussen

[eiseres], te [woonplaats 1], eiseres

(gemachtigde: mr. M.M.J.P. Penners),

de Minister van Veiligheid en Justitie, verweerder

(gemachtigde: mr. drs. C.M. Prade).

Procesverloop

Bij besluit van 2 december 2015 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiseres met onmiddellijke ingang de disciplinaire straf van onvoorwaardelijk ontslag opgelegd.

Bij besluit van 30 mei 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.

Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 25 oktober 2016.

Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Tevens zijn van de kant van verweerder verschenen [naam 1], [naam 2] en [naam 3].

Overwegingen

1. Eiseres was sinds 1 februari 2011 in dienst bij de Penitentiaire Inrichting (PI) van de Dienst Justitiële Inrichtingen (DJI), laatstelijk in de functie van complexbeveiliger.

Op 25 september 2015 heeft een gesprek van eiseres met onder meer haar leidinggevende plaatsgevonden naar aanleiding van een signaal dat eiseres (telefonisch) contact met een gedetineerde had. Daardoor is het vermoeden ontstaan dat eiseres zich schuldig heeft gemaakt aan plichtsverzuim. Aan eiseres is hierbij meegedeeld dat er een disciplinair onderzoek uitgevoerd gaat worden door Bureau Integriteit (BI).

Naar aanleiding van voornoemd gesprek is aan eiseres bij brief van 28 september 2015 de toegang tot de gebouwen ontzegd voor de duur van het disciplinaire onderzoek. Daarin is meegedeeld dat het vermoeden bestaat dat eiseres een relatie onderhoudt met een gedetineerde en vertrouwelijke informatie met hem uitwisselt. Bij brief van 29 september 2015 heeft eiseres nog een aanpassing van het verslag van het gesprek op 25 september 2015 voorgesteld en is zij (deels) teruggekomen van hetgeen zij in dat gesprek heeft verklaard. Verweerder heeft de ontvangst hiervan bij brief van 1 oktober 2015 bevestigd.

Op 30 oktober 2015 is een rapport van de resultaten van het BI-onderzoek opgemaakt en aan verweerder verstrekt. In het onderzoeksverslag is vermeld dat eiseres op

14 oktober 2015 door BI is gehoord en dat BI heeft kennisgenomen van gegevens uit interne registratiesystemen, onder meer betreffende een rekeningcourant van de betrokken gedetineerde en van door eiseres gevoerde telefoongesprekken. Vermeld is dat sprake is van 88 belmomenten tussen eiseres en de betrokken gedetineerde. Van 38 gesprekken is een weergave gegeven in een door de teamleider beveiliging opgesteld schriftelijk overzicht. Dat overzicht is als bijlage bij het onderzoeksverslag gevoegd. Tevens is als bijlage bij dat rapport een CD gevoegd waarop de 88 gesprekken zijn vastgelegd.

2. Bij brief van 13 november 2015 is aan eiseres het voornemen kenbaar gemaakt aan haar de disciplinaire straf van onvoorwaardelijk strafontslag op te leggen op grond van artikel 81, eerste lid, aanhef en onder I, van het Algemeen Rijksambtenarenreglement (ARAR). Verweerder heeft de volgende gedragingen zowel in samenhang als ieder op zich gekwalificeerd als (zeer) ernstig plichtsverzuim:

eiseres is een niet-werkgerelateerde en derhalve ongeoorloofde relatie met een gedetineerde aangegaan en eiseres heeft dit niet gemeld bij haar leidinggevende of ander bevoegd gezag;
eiseres heeft zelf actief haar telefoonnummer(s) aan de gedetineerde verstrekt en afspraken gemaakt elkaar heimelijk te kunnen spreken en te ontmoeten;
eiseres heeft diensten voor de gedetineerde verricht onder andere contrabande (onder meer hamburgers en een T-shirt) voor hem mee te nemen en door tussenkomst van een vriendin geld op zijn bankrekening te (laten) storten, zodat dit niet naar eiseres te herleiden zou zijn;
eiseres heeft veelvuldig (telefoon)gesprekken – al dan niet bij het celluikje – met de gedetineerde gevoerd en naast seksueel getinte gesprekken ook informatie uitgewisseld over PI-interne aangelegenheden en daarmee de veiligheid van eiseres zelf, haar collega’s en de PI in de waagschaal gelegd;
eiseres heeft collega’s en een vriendin betrokken in haar relatie en contact met de gedetineerde;
eiseres heeft diverse keren ten overstaan van haar leidinggevende en het bevoegd gezag niet de waarheid verteld;
eiseres heeft niet volledig aan het BI-onderzoek meegewerkt.

Hierover heeft eiseres mondeling haar zienswijze naar voren gebracht.

3. Bij het primaire besluit heeft verweerder aan eiseres, met onmiddellijke ingang, de disciplinaire straf van onvoorwaardelijk strafontslag opgelegd. Tegen dit besluit heeft eiseres bezwaar gemaakt.

4. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard. Verweerder heeft voor zijn motivering verwezen naar het advies van de adviescommissie bezwaarschriften Algemene wet bestuursrecht inzake personele aangelegenheden van het Ministerie van Veiligheid en Justitie (hierna: commissie) van 17 mei 2016. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat voldoende is komen vast te staan dat de genoemde gedragingen hebben plaatsgevonden en dat daaruit van een niet-werkgerelateerde verhouding met een gedetineerde blijkt. Verweerder heeft die gedragingen qua aard en ernst aangemerkt als plichtsverzuim en daaruit afgeleid dat de straf van onvoorwaardelijk ontslag met onmiddellijke ingang, gezien de aard van het plichtsverzuim, de evenredigheidstoets kan doorstaan. Verweerder heeft erop gewezen dat, gelet op de hoge eisen die aan medewerkers van DJI worden gesteld, het gedrag van eiseres niet getolereerd kan worden. Hij acht de straf daarom niet onevenredig aan de verweten gedraging. Over de bezwaargrond dat eiseres in haar verdediging is geschaad doordat zij geen kennis heeft kunnen nemen van de CD met telefoongesprekken heeft verweerder overwogen dat eiseres daardoor niet in haar belangen is geschaad.

5. Eiseres voert in beroep – kort weergegeven - aan dat zij geen niet-werkgerelateerde relatie heeft gehad met een gedetineerde. Eiseres ontkent niet dat zij telefonisch contact heeft gehad met een gedetineerde, echter zij betwist dat dit veelvuldig heeft plaatsgevonden. Het beweerdelijk erotisch karakter van de gesprekken wordt eveneens door eiseres ontkend. Volgens haar is de aard van de gesprekken niet vast te stellen, nu verweerder bij zijn weigering is gebleven om de geluidsopnamen aan haar te doen toekomen en de weergave van de gesprekken afkomstig is van een niet daartoe opgeleid persoon. Eiseres betwist eveneens dat zij interne aangelegenheden heeft uitgewisseld met de gedetineerde, te meer nu verweerder niet duidelijk maakt welke zaken concreet besproken zouden zijn. Eiseres betwist bovendien dat zij derden erbij heeft betrokken. Er is volgens eiseres geen sprake van ernstig plichtsverzuim en zij vindt dat de verweten gedragingen, behalve het voor de gedetineerde meebrengen van enkele goederen, haar niet kunnen worden tegengeworpen. Een onvoorwaardelijk ontslag is voor die overtreding volgens eiseres te zwaar en dus onevenredig. Eiseres betoogt dat verweerder een onzorgvuldig en onbetrouwbaar onderzoek heeft verricht. De ernst van de tekortkoming in verweerders onderzoek is volgens haar zodanig dat de gestelde verwijten aan haar daarbij verbleken, waardoor het opleggen van enige vorm van sanctie aan eiseres al te zwaar is.

6. Verweerder stelt zich in zijn verweerschrift op het standpunt dat eiseres een niet-werk gerelateerde relatie met een gedetineerde heeft gehad, bestaande uit het hebben van telefonisch contact, storten van geld en meenemen van als contrabande te beschouwen goederen voor de gedetineerde. Volgens verweerder gaat het er in de kern om dat er telefoongesprekken gevoerd zijn en dat eiseres dit heeft erkend. Het al dan niet erotische karakter van (sommige) gesprekken is daaraan volgens hem van ondergeschikt belang. Verweerder stelt dat eiseres door het niet ter beschikking stellen van geluidsdragers niet in haar belangen is geschaad, nu de geluidsdragers door verweerder zelf niet zijn uitgeluisterd en niets van deze geluidsdragers letterlijk ten laste is gelegd. Het BI is volgens verweerder de aangewezen onafhankelijke instantie belast met het onderzoek door beëdigde en daartoe opgeleide ambtenaren die bevoegd zijn de feiten op waarheid te controleren en (onafhankelijk) conclusies te trekken. Verweerder is van mening dat uit de telefoongesprekken voldoende blijkt dat eiseres PI-aangelegenheden heeft uitgewisseld en besproken met de gedetineerde. Eiseres heeft stortingen aan de gedetineerde via een vriendin laten doen waardoor de stortingen niet direct naar haar te herleiden zijn. Ten aanzien van de contrabande stelt verweerder zich op het standpunt dat eiseres heeft erkend goederen voor de gedetineerde te hebben meegenomen. Verweerder heeft de opgelegde straf niet alleen gebaseerd op het binnenbrengen van contrabande maar ook op ander gedrag, er onder meer in bestaand dat eiseres derden, waaronder haar vriendin en twee collega’s heeft betrokken in de gestelde niet-werkgerelateerde relatie. Eiseres heeft bovendien niet alleen geen informatie verstrekt maar ook heeft zij op verschillende punten en op verschillende momenten niet de waarheid verteld. Verweerder meent dat het opleggen van een andere dan de opgelegde straf onevenredig licht zou zijn in verhouding tot het gepleegde plichtsverzuim (dat meer omvat dan het binnenbrengen van contrabande). Elke andere straf opleggen zou betekenen dat eiseres in dienst van verweerder blijft. Verweerder acht dit onacceptabel en zou het risico van herhaling niet uitsluiten. Immers eiseres blijkt, nu ook in beroep, ten aanzien van diverse kwalijke gedragingen nog steeds niet te beseffen wat zij verkeerd heeft gedaan.

7. Bij de beoordeling van de beroepsgronden is het navolgende juridisch kader van belang.

In artikel 80, eerste lid, van het ARAR is bepaald dat de ambtenaar, die de hem opgelegde verplichtingen niet nakomt of zich overigens aan plichtsverzuim schuldig maakt, deswege disciplinair kan worden gestraft. In het tweede lid is bepaald dat plichtsverzuim zowel het overtreden van enig voorschrift als het doen of nalaten van iets omvat, hetwelk een goed ambtenaar in gelijke omstandigheden behoort na te laten of te doen.”

Ingevolge artikel 81, eerste lid, aanhef en onder l, van het ARAR kan de disciplinaire straf van ontslag worden opgelegd.

Volgens vaste rechtspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 11 december 2014, ECLI:NL:CRVB:2014: 4155) is voor de constatering van plichtsverzuim dat tot disciplinaire bestraffing aanleiding kan geven noodzakelijk dat op basis van de beschikbare, deugdelijk vastgestelde, gegevens de overtuiging is verkregen dat de betrokken ambtenaar de hem verweten gedraging heeft begaan. Voorts moet vaststaan dat de verweten gedraging kan worden aangemerkt als plichtsverzuim.

In de circulaire Gedragscode DJI staat het navolgende vermeld:

Ten aanzien van betrouwbaarheid:

Betrouwbaarheid is zorgen dat collega’s en justitiabelen je altijd kunnen vertrouwen en altijd op je kunnen rekenen. Zij en de samenleving gaan er vanuit dat jij je aan de geldende regels houdt, je afspraken nakomt en ervoor zorgt dat jouw belangen die van DJI niet schaden. Zoals jij moet kunnen vertrouwen op je collega’s, zo vertrouwt DJI op jou. Het beschamen van dit vertrouwen leidt niet alleen tot gevaarlijke situaties op de werkplek, maar doet ook afbreuk aan de reputatie van DJI. Wanneer de regels worden nageleefd verklein je het risico dat jij en je collega’s in onwenselijke of gevaarlijke situaties raken.

Ten aanzien van contrabande:

Justitiabelen kunnen je een aanbod doen om dingen voor ze te “regelen”. Dit kan om allerlei dingen gaan, waaronder contrabande. Iets wat er in de samenleving onschuldig uitziet kan in de besloten wereld van een inrichting kostbaar zijn. Het kan worden gebruikt om de positie ten opzichte van andere justitiabelen te veranderen of om medejustitiabelen of jouw collega’s schade toe te brengen. Oorspronkelijk staat contrabande voor smokkelwaar of sluikgoederen, spullen waar “iets mee is”. Bij DJI wordt gedoeld op onrechtmatige zaken en artikelen die zonder toestemming vooraf van het bevoegd gezag door een medewerker in of buiten de dienst of inrichting worden gebracht, al dan niet ten behoeve van een justitiabele.

Ten aanzien van verboden contacten:

Het hebben van een andere dan een werkrelatie met een justitiabele is niet toegestaan. Een relatie met een ex-justitiabele is niet toegestaan, tenzij uit de aard en de duur van de relatie blijkt dat de veiligheid van de medewerker en de collega’s niet in gevaar wordt gebracht. Om de problemen te voorkomen is openheid nodig om in overleg een goede afweging te kunnen maken. Mocht een relatie ontstaan dan ben je verplicht dit te melden. (…)

Ten aanzien van verstrekken van foutieve informatie:

Betrouwbaarheid bevordert de kwaliteit van het werk, de veiligheid en de werksfeer. Daarin speel jij een grote rol door altijd de juiste personen op de juiste wijze te informeren. Het opzettelijk verstrekken van onjuiste of gemanipuleerde informatie wordt niet getolereerd, evenals het opzettelijk verzwijgen van informatie waarvan je redelijkerwijs kunt aannemen dat die voor een collega of de dienst belangrijk is.

8. De rechtbank ziet aanleiding om allereerst in te gaan op de beroepsgrond die erop neerkomt dat de inhoud en aard van de door eiseres gevoerde telefoongesprekken buiten beschouwing zou moeten worden gelaten nu verweerder stelselmatig heeft geweigerd om de CD waarop die gesprekken zijn vastgelegd door haar of haar gemachtigde te laten beluisteren. De rechtbank overweegt hierover in de eerste plaats dat bedoelde CD als bijlage bij het onderzoeksrapport van BI is gevoegd en dat deze kennelijk door de onderzoekers is beluisterd en mede ten grondslag is gelegd aan hun conclusies. Nu eiseres in het bezwaarschrift uitdrukkelijk heeft gevraagd om die opnamen te kunnen beluisteren, was verweerder gehouden om eiseres daartoe in staat te stellen. Die gehoudenheid vloeit voort uit het tot de beginselen van behoorlijke procesvoering behorende verdedigingsbeginsel alsook uit het beginsel van gelijkheid van wapenen dat besloten ligt in het, mede voor de bezwaarprocedure geldende, artikel 6 van Pro het Verdrag tot Bescherming van de Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden (EVRM). Ter motivering van zijn standpunt heeft verweerder zich beroepen op mogelijke schending van de privacy van derden als de geluidsopname ter beschikking zouden worden gesteld. Dat betoog kan echter geen rechtvaardiging vormen voor de opstelling van verweerder, nu hij niet heeft onderzocht of van zodanige schending in concreto sprake kan zijn en, voor zover de kans daarop al zou bestaan, of het mogelijk is om de opnamen te laten beluisteren, of anderszins weer te geven, op een wijze die de privacy van derden respecteert. Het voorgaande betekent dat, voor zover rechtstreeks aan de geluidsopnamen conclusies zijn verbonden over de aard en inhoud van de gevoerde gesprekken, eiseres in relevante mate in haar procedurele positie is benadeeld. De vraag is nog of dat ook geldt voor de schriftelijke weergave van (delen van) 37 gesprekken. Dat overzicht is opgesteld door de teamleider beveiliging en is door de onderzoekers van het BI als een juiste weergave van de desbetreffende gesprekken beschouwd. Van dat overzicht heeft eiseres wel kennis kunnen nemen en dat bevindt zich onder de gedingstukken. Nu eiseres of haar gemachtigde de geluidsopnamen niet hebben kunnen beluisteren, hebben zij de juistheid en volledigheid van de schriftelijke weergave echter niet kunnen verifiëren, zodat eiseres ook in zoverre is benadeeld.

9. Strafontslag van een ambtenaar is blijkens vaste rechtspraak niet te beschouwen als bestraffende sanctie in de zin van artikel 5:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (CRvB 16 oktober 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:3371) en ook niet als een strafvervolging in de zin van artikel 6, tweede lid, van het EVRM. Wel zijn daarop de waarborgen van het eerste lid van artikel 6 van Pro het EVRM van toepassing. Laatgenoemd artikellid staat er, anders dan indien het tweede lid van toepassing zou zijn, niet aan de weg dat de rechtbank verweerder in dit geding alsnog in staat zou kunnen stellen om het gebrek te herstellen door toepassing van een zogeheten bestuurlijke lus of door verweerder op te dragen de geluidsopnamen in dit geding te brengen en deze in aanwezigheid van eiseres te beluisteren.

De rechtbank ziet daarvan echter af, nu ook als de geluidsopnamen en de schriftelijke weergave daarvan buiten beschouwing blijven, op grond van de overige resultaten van het BI-onderzoek in samenhang met het geheel van de gedingstukken, verweerders standpunt dat eiseres een ongeoorloofde niet-werkgerelateerde relatie met een gedetineerde heeft gehad en dat eiseres dit niet heeft gemeld bij haar leidinggevende of bevoegd gezag, stand houdt. Dat sprake is geweest van meer dan incidentele en niet louter werkgerelateerde telefonisch contacten met een gedetineerde heeft eiseres in feite in gesprekken met haar leidinggevende en met de onderzoekers van het BI erkend. Tevens blijkt uit de gegevens betreffende de rekeningcourant van de gedetineerde in kwestie dat eiseres, door tussenkomst van een vriendin, tot drie keer toe, geld heeft gestort of geld heeft laten storten op de rekening van de gedetineerde. Eiseres heeft daarnaast erkend dat zij onder meer hamburgers en een T-shirt, hetgeen is te beschouwen als contrabande in de zin van de Gedragscode DJI, heeft meegenomen voor de gedetineerde. Verweerder heeft eiseres voorts op goede gronden tegengeworpen dat zij heeft nagelaten haar leidinggevenden te informeren over haar contacten met de gedetineerde in kwestie en dat zij, nadat zij daarop was aangesproken, aanvankelijk ook onjuiste informatie hierover heeft verstrekt. De rechtbank is van oordeel dat voornoemde gedragingen zijn aan te merken als ernstig plichtsverzuim dat aan eiseres is toe te rekenen. Gelet op het bepaalde in artikel 80, eerste lid, van het ARAR was verweerder derhalve bevoegd om eiseres disciplinair te straffen.

10. De rechtbank ziet zich voorts, gelet op de door eiseres aangevoerde beroepsgrond dat de aan haar opgelegde strafontslag te zwaar is voor het gestelde plichtsverzuim, voor de vraag gesteld of verweerder op grond van het vastgestelde plichtsverzuim in redelijkheid tot de aan eiseres opgelegde disciplinaire straf van onvoorwaardelijk ontslag heeft kunnen komen en of de zwaarte van de maatregel in evenredige verhouding staat tot de ernst van het plichtsverzuim. De rechtbank onderkent dat de zwaarste sanctie van strafontslag ingrijpende gevolgen heeft voor eiseres nu zij hierdoor haar dienstbetrekking heeft verloren en daarmee haar inkomen. De rechtbank is echter van oordeel dat aan het belang van verweerder bij het nemen van de maatregel doorslaggevende betekenis toegekend moet worden. De rechtbank is van oordeel dat verweerder groot belang mag hechten aan integer en betrouwbaar gedrag van een medewerker van een PI, en in het verlengde daarvan, aan de veiligheid van de betrokkene en zijn of haar collega’s (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de CRvB van 15 december 2011, ECLI:NL:CRVB:2011:BU8685). In de Gedragscode DJI is daartoe het belang van naleving van de geldende regels benadrukt. Gelet op de aard en de ernst van de verweten gedragingen is de opgelegde disciplinaire straf van onvoorwaardelijk ontslag daaraan niet onevenredig. Verweerder heeft daarom in redelijkheid kunnen kiezen voor de disciplinaire straf van ontslag. Dat deze zaak geen voorgeschiedenis kent en aan eiseres niet eerder een waarschuwing is opgelegd doet aan het voorgaande niet af.

11. Uit het voorgaande volgt dat het beroep ongegrond is. Gelet op de tekortkoming bij de behandeling van het bezwaar van eiseres als beschreven in overweging 8 en het principiële karakter van dat gebrek, ziet de rechtbank niettemin aanleiding voor een proceskostenveroordeling ten laste van verweerder. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 992,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 496,- en wegingsfactor 1). De rechtbank ziet eveneens aanleiding om verweerder op te dragen het door eiseres betaalde griffierecht te vergoeden.

Beslissing

De rechtbank:

verklaart het beroep ongegrond;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 992,-;
draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 168,-, aan eiseres te vergoeden.

Deze uitspraak is gedaan door mr. T.M. Schelfhout (voorzitter), en mr. F.A.G.M. Vluggen en mr. K.M.P. Jacobs, leden, in aanwezigheid van B. van Dael, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 22 december 2016.

griffier voorzitter

Afschrift verzonden aan partijen op: 22 december 2016

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.