Uitspraak
RECHTBANK limburg
Zittingsplaats Roermond
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB/ROE 14/3407
uitspraak van de meervoudige kamer van 5 juli 2016 in de zaak tussen
Stichting Oostflank Sint Pietersberg, te Maastricht, eiseres
(gemachtigde: mr. E.J.M. Rosier),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Maastricht, verweerder.
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen: [derde belanghebbende] , te Maastricht
(gemachtigde: mr. J.L. Stoop).
Procesverloop
Bij besluit van 29 september 2014 (het bestreden besluit) heeft verweerder aan [derde belanghebbende] , verder vergunninghouder, een omgevingsvergunning verleend ten behoeve van het aanleggen van een halfverhard karrenspoor.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Door partijen zijn nadere stukken ingezonden waaronder deskundigenrapporten.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 21 maart 2016. Namens eiseres zijn verschenen haar gemachtigde, alsmede [naam 1] , [naam 2] en
[naam 3] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden
M.C. van Doornik en P.N.F. Oudejans. Vergunninghouder is in persoon verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1. Verweerder heeft bij het bestreden besluit na toepassing van de uitgebreide voorbereidingsprocedure van paragraaf 3.3 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) aan vergunninghouder een omgevingsvergunning op grond van die wet verleend voor de volgende activiteiten:
- het maken of veranderen van een uitweg;
- het uitvoeren van een werk, geen bouwwerk zijnde, of het verrichten van werkzaamheden in een geval waarvoor dat in het bestemmingsplan is bepaald.
2. De voor het uitvoeren van een werk (artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wabo) verleende omgevingsvergunning betreft toestemming voor het aanleggen van een, reeds gerealiseerd, karrenspoor, ook aangeduid als toegangspad en als oprit, op de locatie Schutterijweg 1 te Maastricht. Ter plaatse van het karrenspoor geldt het bestemmingsplan Buitengebied – Sint Pietersberg, Jekerdal, Cannerberg. Ingevolge dat plan rust op de betreffende gronden de bestemming ‘Agrarisch met waarden’. Het toegangspad is voorts deels gelegen in het Natura 2000-gebied Sint Pietersberg en Jekerdal. Voorheen maakten de betrokken percelen deel uit van het beschermd natuurmonument Sint Pietersberg. Vergunninghouder ontwikkelt op de desbetreffende locatie een landgoed in de zin van de Natuurschoonwet 1928.
3. Verweerder heeft zich op grond van een rapport van Staro, Natuur en Buitengebied, van 25 februari 2014 in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat het beoogde toegangspad geen met het bestemmingsplan strijdige situatie oplevert en dat aan de voorwaarden die het bestemmingsplan stelt ten aanzien van een vergunning voor het uitvoeren van een werk, is voldaan, aangezien het beoogde pad geen significante invloed heeft op de te beschermen natuurwaarden.
4. In het bestreden besluit heeft verweerder tevens vastgesteld dat de aanvraag betrekking heeft op het verrichten van handelingen met gevolgen voor beschermde plant- en diersoorten en het verrichten van handelingen met gevolgen voor beschermde natuurgebieden. Wat betreft de gevolgen voor beschermde plant- en diersoorten heeft verweerder aanvankelijk het standpunt ingenomen dat daarvoor een verklaring van geen bedenkingen nodig was en heeft hij daarom aan de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) om een zodanige verklaring gevraagd. De RVO heeft echter, namens de staatssecretaris van Economische Zaken, bij brief van 15 april 2014 laten weten dat is besloten de aanvraag om een verklaring van geen bedenkingen niet in behandeling te nemen, omdat uit de aangeleverde stukken blijkt dat er geen sprake is van overtreding van de verbodsbepalingen van de Flora- en faunawet. Verweerder heeft naar aanleiding daarvan alsnog het standpunt ingenomen dat geen verklaring van geen bedenkingen voor de activiteit ‘handelingen met gevolgen voor beschermde plant- en diersoorten’ nodig is.
5. Nadat beroep is ingesteld, heeft verweerder op 8 juni 2015 een brief overgelegd van het college van Gedeputeerde Staten van Limburg (gedeputeerde staten) gedateerd 2 juni 2015. Daarin staat dat gedeputeerde staten instemt met verweerders beoordeling van de natuuraspecten, inhoudende dat de beoogde handelingen, gelet op de instandhoudingsdoeleinden, de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in een Natura 2000-gebied niet kunnen verslechteren. Verweerder heeft daarin een bevestiging gezien van zijn standpunt dat voor de activiteit ‘het verrichten van handelingen met gevolgen voor beschermde natuurgebieden’ geen verklaring van geen bedenkingen nodig was.
6. Alvorens in te gaan op de aangevoerde beroepsgronden dient de rechtbank eerst in te gaan op het door verweerder ter zitting gehouden betoog dat moet worden betwijfeld of eiseres voldoet aan de criteria om ontvankelijk te zijn in haar beroep. Van verweerders kant is daartoe met name gesteld dat de op de website van eiseres vermelde activiteiten uitsluitend betrekking hebben op het voeren van juridische procedures. De rechtbank overweegt daarover als volgt.
7. Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Ingevolge het derde lid worden ten aanzien van rechtspersonen als hun belangen mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen.
8. Voor de vraag of een rechtspersoon belanghebbende is als bedoeld in artikel 1:2, eerste en derde lid, van de Awb, is bepalend of de rechtspersoon krachtens zijn statutaire doelstelling en blijkens zijn feitelijke werkzaamheden een rechtstreeks bij het bestreden besluit betrokken algemeen of collectief belang in het bijzonder behartigt. Blijkens vaste rechtspraak (bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 1 oktober 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BF3911) kan het louter in rechte opkomen tegen besluiten als regel niet worden aangemerkt als feitelijke werkzaamheden in de zin van artikel 1:2, derde lid, van de Awb. De rechtbank stelt vast, en door verweerder en vergunninghouder is ook niet bestreden, dat het aanvechten van de bewuste omgevingsvergunning valt binnen de statutaire doelstelling van eiseres. Wat betreft de feitelijke activiteiten van eiseres is van haar kant ter zitting uiteengezet dat deze onder meer bestaan uit het voeren van overleg met andere organisaties, deelname aan een burgerinitiatief en voorlichtingsactiviteiten. Daarvan zijn enkele voorbeelden genoemd. Gelet daarop bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de activiteiten van eiseres louter bestaan uit het in rechte opkomen tegen besluiten waarmee zij zich niet kan verenigen en dat haar overige activiteiten onvoldoende in omvang, duur en frequentie zouden zijn om ervan uit te kunnen gaan dat substantiële activiteiten worden verricht die los staan van het voeren van procedures. De rechtbank ziet haar oordeel bevestigd in de recente uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 1 juni 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:1511), waarin de Afdeling heeft geoordeeld dat eiseres als belanghebbende in de desbetreffende zaak is te beschouwen.
9. De rechtbank komt nu toe aan de beoordeling van de beroepsgronden van eiseres. De eerste beroepsgrond houdt in dat het karrenspoor volgens eiseres niet op zichzelf maar in het totaal van de plannen en ontwikkelingen ten aanzien van het beoogde landgoed moet worden beoordeeld en daarom in de sleutel moet worden geplaatst van “onlosmakelijke verbondenheid” met de overige plannen en in het bijzonder met de aanleg van een parkeerplaats. Volgens eiseres had verweerder daarom op grond van artikel 2.7 van de Wabo de aanvraag in de voorgelegde vorm niet mogen toewijzen.
10. De rechtbank is daarover van oordeel dat de aanleg van het karrenspoor geen activiteit is die onlosmakelijk verbonden is met andere activiteiten als bedoeld in artikel 2.7 van de Wabo en die daarom gelijktijdig hadden moeten worden aangevraagd. Gelet op de wetsgeschiedenis en de jurisprudentie is van onlosmakelijkheid in voormelde zin alleen sprake als het gaat om activiteiten die in fysieke zin niet van elkaar te onderscheiden zijn. Het realiseren van een karrenspoor hangt weliswaar in functionele zin samen met andere vergunningplichtige activiteiten in verband met de ontwikkeling van het landgoed, maar is daarvan in fysieke zin te onderscheiden.
11. Voor zover het betoog van eiseres tevens de strekking heeft dat het karrenspoor qua functie in strijd is met het bestemmingsplan zodat de aanvraag om een omgevingsvergunning ook had moeten worden gevraagd voor het handelen in strijd met het bestemmingsplan, gaat de rechtbank daaraan wegens strijd met een goede procesorde voorbij. Pas in het kort voor de zitting van de rechtbank ingezonden rapport van CENW van 4 maart 2016 is als conclusie opgenomen dat “het huidige gebruik van het perceel in strijd lijkt met het vigerende bestemmingsplan”. Pas ter zitting is van de kant van eiseres expliciet aangegeven dat dit als een beroepsgrond moet worden gezien. Niet is in te zien waarom de desbetreffende beroepsgrond niet had kunnen worden aangevoerd op zodanig tijdstip dat verweerder en vergunninghouder zich daarop hadden kunnen voorbereiden.
12. Eiseres voert voorts aan dat er een reële kans bestaat op schade aan de natuur- en landschapswaarden die worden beschermd vanwege de voor een deel van de locatie geldende status van Natura 2000-gebied. In dat verband betoogt zij dat verweerder eraan voorbijgegaan is dat het voorheen als natuurmonument aangewezen gebied, na het vervallen van die status als gevolg van de aanwijzing als Natura 2000-gebied, de bescherming als natuurmonument deels heeft behouden. Verder is eiseres van mening dat verweerder zich voor de beoordeling van de landschaps- en natuuraspecten niet heeft mogen baseren op het Staro-rapport, omdat het desbetreffende onderzoek onzorgvuldig is. Ter onderbouwing daarvan heeft eiseres hangende de procedure in beroep tegenrapporten van CENW ingestuurd.
13. Voormelde beroepsgronden zijn in de eerste plaats gericht tegen verweerders standpunt dat geen verklaringen van geen bedenkingen zijn vereist wat betreft het verrichten van handelingen met gevolgen voor beschermde natuurgebieden en voor beschermde plant- en diersoorten. De rechtbank overweegt daarover als volgt.
14. In artikel 19d, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw 1998) is bepaald dat het verboden is -voor zover voor deze zaak van belang- zonder vergunning, of in strijd met aan die vergunning verbonden voorschriften of beperkingen, van gedeputeerde staten projecten of andere handelingen te realiseren onderscheidenlijk te verrichten die gelet op de instandhoudingsdoelstelling, de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in een Natura 2000-gebied kunnen verslechteren of een significant verstorend effect kunnen hebben op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen. Zodanige projecten of andere handelingen zijn in ieder geval projecten of handelingen die de natuurlijke kenmerken van het desbetreffende gebied kunnen aantasten.
Ingevolge de artikelen 47 en 47a van de Nbw 1998 draagt de aanvrager van een omgevingsvergunning er zorg voor dat die aanvraag tevens betrekking heeft op handelingen die zijn aan te merken als projecten of handelingen waarvoor een vergunningplicht geldt op grond van artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998, tenzij voor die projecten of andere handelingen reeds een afzonderlijke vergunning op grond van artikel 19d van de Nbw 1998 is verleend of aangevraagd. Als dat laatste niet het geval is, wordt ingevolge artikel 47b, eerste lid, van de Nbw 1998 in verbinding met artikel 2.27 van de Wabo de aangevraagde omgevingsvergunning niet verleend dan nadat -in een geval als het voorliggende- gedeputeerde staten heeft verklaard daartegen geen bedenkingen te hebben.
15. Het in het bestreden besluit opgenomen standpunt ten aanzien van voormelde bepalingen van de Nbw 1998 heeft verweerder gebaseerd op het eerdergenoemde Staro-rapport. Desverzocht heeft gedeputeerde staten bij brief van 2 juni 2015 laten weten zich te kunnen vinden in de beoordeling van verweerder inhoudende dat de beoogde handelingen, gelet op de instandhoudingsdoelstellingen van het Natura 2000-gebied, de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten niet kunnen verslechteren en evenmin een verstorend effect hebben op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen.
Eiseres heeft zich voor het betoog dat verweerder niet heeft mogen afgaan op het Staro-rapport beroepen op rapporten van CENW, waarin is geconcludeerd dat de oprit de uitbreidingsdoelstelling van het Natura 2000-gebied in gevaar brengt. In reactie op dat rapport heeft Staro die conclusie tegengesproken en het standpunt ingenomen dat het karrenspoor géén negatief effect heeft op de (uitbreidings)doelstellingen van de habitattypen waarvoor het Natura 2000-gebied is aangewezen. In het rapport van Natuurbalans van 25 februari 2016 dat in opdracht van verweerder (door tussenkomst van LievenseCSO) is uitgebracht en waarin de eerdere rapporten van zowel Staro als CENW zijn geanalyseerd, is geconcludeerd dat het aanvankelijke rapport van Staro weliswaar op voormeld punt tekort schiet, maar dat de conclusie dat er geen kans is op negatieve effecten op de uitbreidingsdoelstellingen van de habitattypen, als juist moet worden beoordeeld. Gelet op de ontstaansreden, aard en inhoud van het rapport van Natuurbalans hecht de rechtbank aan dit rapport doorslaggevende betekenis. De rechtbank is dan ook van oordeel dat verweerder in de beroepsfase alsnog toereikend heeft onderbouwd dat noch voor de instandhoudings- noch voor de uitbreidingsdoelstelling van het Natura 2000-gebied negatieve gevolgen zullen optreden als gevolg van de bestreden vergunningverlening.
16. Eiseres heeft voorts betoogd dat de verbodsbepalingen van de Flora- en Faunawet worden geschonden, met name wat betreft vleermuis- en vlindersoorten en de das, zodat verweerder ten onrechte het standpunt heeft ingenomen dat geen verklaring van geen bedenkingen nodig was. De rechtbank stelt vast dat de Flora- en Faunawet een met de onder 14 geciteerde bepalingen van de Nbw 1998 vergelijkbaar stelsel kent ten aanzien van het vereiste van een verklaring van geen bedenkingen in relatie met een aanvraag om een omgevingsvergunning. Ook ten aanzien van verweerders standpunt in dit verband hecht de rechtbank doorslaggevende betekenis aan de rapportage van Natuurbalans. Daarin wordt geconstateerd dat de rapportage van Staro tekort schiet wat betreft de effectbeoordeling, maar dat de rapportage van CENW eveneens gebrekkig is, nu deze geen beschrijving van het voorkomen van beschermde soorten bevat, terwijl de effectbeoordeling sterk is gebaseerd op aannames en mede de effecten van andere ingrepen betreft. Nu Natuurbalans geen reden ziet om af te wijken van de conclusie van Staro dat geen sprake is van overtreding van de verbodsbepalingen van de Flora- en faunawet, is de rechtbank derhalve van oordeel dat verweerder ook in zoverre zijn standpunt in de beroepsfase toereikend heeft onderbouwd.
17. De rechtbank begrijpt de beroepsgronden betreffende de natuurwaarden en flora- en fauna-aspecten voorts aldus dat deze tevens gericht zijn op de voorwaarden die het bestemmingsplan bevat ten aanzien van de vergunning voor het uitvoeren van een werk, zijnde het aanbrengen van oppervlakteverhardingen ten behoeve van een karrenspoor. Daarover overweegt de rechtbank nog als volgt. In artikel 3.6.3 van het bestemmingsplan is bepaald dat de genoemde vergunning slechts kan worden verleend, indien geen onevenredige aantasting plaatsvindt van natuur- en landschapswaarden en cultuurhistorische waarden en dat de landschapswaarden bestaan uit de kleinschaligheid van het landschap, de doorzichten, het ervaren van hoogteverschillen en de beleving van het landschap. Verweerders standpunt dat aan die voorwaarden is voldaan ontleent hij naast het meergenoemde rapport van Staro van 25 februari 2014 aan de Omgevingsvergunningtoets van bureau Pouderoyen van
29 november 2013. Gelet op hetgeen onder 15 en 16 van deze uitspraak is overwogen ten aanzien van de deskundigenrapporten die partijen hebben ingebracht, acht de rechtbank met verwijzing naar het rapport van Natuurbalans echter alsnog voldoende onderbouwd dat geen sprake is van onevenredige aantasting van landschapswaarden in de zin van artikel 3.6.3. van het bestemmingsplan.
18. Het betoog van eiseres dat verweerder bij het nemen van het bestreden besluit er ten onrechte van is uitgegaan dat de beschermende werking van de aanwijzing van het gebied als beschermd natuurmonument geheel is vervallen toen het de status van Natura 2000-gebied verkreeg, is terecht voorgedragen. Uit artikel 15a, derde lid, van de Nbw 1998 volgt namelijk dat voor zover de doelstellingen van bedoelde aanwijzing geen Natura 2000-waarden betreffen zij hun zelfstandige betekenis behouden. Dat betreft in dit geval de bescherming van het natuurschoon. Het beroep van eiseres treft in zoverre doel. In het verweerschrift is echter uiteengezet dat door de aanleg van het karrenspoor de kleinschaligheid van en de doorzichten binnen het landschap niet worden aangetast. Voorts is in het rapport van Natuurbalans van 25 februari 2016 geconcludeerd dat de impact van de ingreep dermate beperkt is dat aantasting van kenmerkende landschapswaarden niet aan de orde is. De rechtbank acht aldus in de loop van de beroepsprocedure alsnog toereikend gemotiveerd dat geen sprake is van verboden handelingen ten aanzien van een beschermd natuurmonument als bedoeld in artikel 16 van Pro de Nbw 1998.
19. Gelet op hetgeen onder 15 tot en met 18 is overwogen moet worden geconcludeerd dat het bestreden besluit zoals dat is voorbereid en gemotiveerd op enkele punten niet op een toereikende grondslag berust, maar dat de desbetreffende gebreken in de beroepsfase zijn hersteld. Daaruit volgt dat het bestreden besluit voor vernietiging in aanmerking komt maar dat er tevens aanleiding is om de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand te laten.
20. Uit het voorgaande volgt dat het beroep gegrond is, dat het bestreden besluit moet worden vernietigd en dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit geheel in stand moeten worden gelaten.
21. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt
22. In verband met de gegrondverklaring van het beroep veroordeelt de rechtbank verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 496,-- (1 punt voor het verschijnen ter zitting).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand blijven;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 328,-- aan eiseres te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 496,--
Deze uitspraak is gedaan door mr. Th.M. Schelfhout (voorzitter), en mr. K.J.H. Hoofs en
mr. D. Wenders, leden, in aanwezigheid van J.N. Buddeke, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 5 juli 2016.
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 5 juli 2016.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op: 5 juli 2016
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.