Uitspraak
RECHTBANK limburg
Zittingsplaats Roermond
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 15/1721
uitspraak van de meervoudige kamer van 13 december 2017 in de zaak tussen
[bedrijfsnaam]statutair gezeteld te [plaatsnaam], eiseres
(gemachtigde: mr. L.E.M. Hendriks)
en
de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
thans de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,verweerder
thans de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,verweerder
(gemachtigde: mr. M.M. Odijk).
Procesverloop
Bij besluit van 22 oktober 2014 (het primaire besluit) heeft verweerder besloten eiseres -op grond van de Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag (Wml)- een bevel op te leggen tot stillegging van werkzaamheden voor de duur van twee maanden.
Bij besluit van 15 april 2015 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard. Verweerder heeft het primaire besluit ongewijzigd gehandhaafd.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 24 oktober 2017.
Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde.
Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1. Bij besluit van 13 februari 2014 heeft verweerder eiseres een bestuurlijke boete opgelegd wegens overtreding van artikel 18b, tweede lid, van de Wml. In deze bepaling is als overtreding aangemerkt het niet, of niet tijdig, aan de toezichthouder verstrekken van stukken waaruit blijkt wat het loon en de vakantiebijslag van een werknemer is en de uren die hij heeft gewerkt.
Bij brief van diezelfde dag heeft verweerder eiseres schriftelijk gewaarschuwd dat hij een bevel tot stillegging van werk kan afgeven, als eiseres in herhaling valt door eenzelfde of soortgelijke overtreding te begaan.
2. Op 14 juli 2014 hebben arbeidsinspecteurs van de inspectie Sociale Zaken en Werkgelegenheid geconstateerd dat eiseres opnieuw in overtreding was van artikel 18b, tweede lid, van de Wml. Verweerder heeft eiseres ook voor deze overtreding een bestuurlijke boete opgelegd en eiseres gewaarschuwd dat hij een bevel tot stillegging van werk kan afgeven. Daarnaast heeft verweerder het primaire besluit genomen.
3. Het primaire besluit houdt in dat alle reparatie- en/of onderhoudswerkzaamheden aan containers in Nederland door en/of ten behoeve van eiseres gedurende twee maanden niet mogen worden uitgevoerd.
4. Naar aanleiding van het bezwaar dat eiseres tegen het primaire besluit heeft gemaakt, heeft verweerder zich in het bestreden besluit -onder verwijzing naar de wetsgeschiedenis- op het standpunt gesteld dat het bevel tot stillegging van werk een herstelsanctie is. De herstelsanctie bestaat volgens verweerder uit twee elementen: de waarschuwing en het bevel tot stillegging. Het effect van de sanctie ligt in de waarschuwing. Als de waarschuwing geen effect heeft en weer een overtreding wordt begaan, moét de stillegging geëffectueerd worden met een bevel. Dat hij een derde controle moet houden, om te controleren of op het moment waarop het bevel tot stillegging wordt gegeven aan de regelgeving wordt voldaan, volgt volgens verweerder niet uit de wetsgeschiedenis. Hij acht dat ook niet nodig.
Aanpassingen om aan de regelgeving te voldoen, moeten volgens verweerder worden uitgevoerd naar aanleiding van de waarschuwing die aan het bevel tot stillegging vooraf ging en niet pas nadat een volgende overtreding geconstateerd is. Als dat anders zou zijn, zou de waarschuwing geen effect hebben. Dat eiseres na een gesprek met de inspecteurs op
9 juli 2014 haar bedrijfsvoering heeft aangepast, is voor verweerder dan ook geen reden het bevel niet te geven.
Verweerder ziet zich gesteund door de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 6 februari 2015 (ECLI:NL:RBZWB:2015:1169).
5. Verweerder stelt zich overigens op het standpunt dat niet is komen vast te staan dat eiseres inmiddels aan het bepaalde in artikel 18b, tweede lid, van de Wml zou kunnen voldoen. De documenten die eiseres heeft overgelegd, acht verweerder onvoldoende om te kunnen concluderen dat eiseres aan de regelgeving voldoet. Verweerder concludeert dat daarom niet bekend is of het doel van de Wml -het voorkomen van herhaling van overtredingen- bereikt is. Dat eiseres aan de regelgeving voldoet kan verweerder ook niet zeggen, omdat dat pas bekend wordt bij een nieuwe controle.
6. Eiseres is het met het bestreden besluit niet eens.
Zij betoogt dat de manier waarop verweerder in dit geval gebruik heeft gemaakt van zijn bevoegdheid, een bevel tot stillegging van werk af te geven, de als herstelsanctie bedoelde sanctie een punitieve sanctie maakt. Volgens haar had verweerder bij het afgeven van het bevel -ruim drie maanden na de overtreding- moeten onderzoeken of het nog nodig is het werk te laten stilleggen. Zij stelt sinds juli 2014 aan de eisen van de Wml te voldoen en meent dat verweerder hiermee rekening had moeten houden.
7. Eiseres betwist dat de sanctie uit de twee door verweerder aangegeven elementen bestaat. Zij stelt zich op het standpunt dat de waarschuwing geen deel uitmaakt van de sanctie, maar een voorwaarde is om het bevel te kunnen afgeven.
8. Ter zitting heeft eiseres zich beroepen op de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 29 juni 2016 (Afdeling) (ECLI:NL:RVS:2016:1803) en 19 oktober 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:2735). Aan de maatstaven die de Afdeling in de uitspraken geeft, is volgens haar in dit geval niet voldaan.
De ontvankelijkheid van het beroep
9. De rechtbank heeft onder aan het bestreden besluit gelezen dat de inspectie een week na dagtekening van het besluit de werkzaamheden komt stilleggen als eiseres dat zelf nog niet heeft gedaan. Naar aanleiding van deze opmerking heeft de rechtbank de ontvankelijkheid van het beroep ter zitting aan de orde gesteld.
Gemachtigde van eiseres heeft -desgevraagd- (onder meer) aangegeven, dat de stillegging inmiddels geëffectueerd is en dat daardoor een flinke schadepost is ontstaan.
Gelet op de werkzaamheden die eiseres op grond van het primaire besluit (tijdelijk) niet mocht verrichten en de duur van de stillegging van het werk, acht de rechtbank aannemelijk dat eiseres schade heeft geleden als gevolg van de stillegging. Daarmee heeft eiseres, ondanks dat het bestreden besluit is uitgewerkt, nog een rechtens te beschermen belang bij een uitspraak op haar beroep en is het beroep ontvankelijk. Een eventueel te beginnen schadevergoedingsprocedure vergt immers een inhoudelijke beoordeling van het beroep als partijen -zoals in dit geval- verdeeld zijn over de rechtmatigheid van het bestreden besluit. Omdat eiseres in haar beroep kan worden ontvangen, gaat de rechtbank het beroep inhoudelijk beoordelen.
Inhoudelijke beoordeling
10. De rechtbank moet beoordelen of verweerder eiseres het bevel tot stillegging van de werkzaamheden in redelijkheid heeft kunnen opleggen.
11. In de tussenuitspraak van de Afdeling van 29 juni 2016 en de einduitspraak van
19 oktober 2016, waarop eiseres zich heeft beroepen, heeft de Afdeling uitspraak gedaan op het hoger beroep dat is ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 6 februari 2015, waarin verweerder steun heeft gevonden voor het bestreden besluit. De Afdeling heeft de uitspraak van de rechtbank vernietigd. De rechtbank gaat bij de beoordeling daarom uit van de uitspraken van de Afdeling en gaat voorbij aan de rechtbankuitspraak.
12. De Afdeling heeft geoordeeld dat het bevel tot stillegging van werkzaamheden een herstelsanctie is en niet een strafsanctie. De Afdeling heeft overwogen dat een bevel tot stillegging er immers op gericht is, dat het betrokken bedrijf ten aanzien van de betrokken werkzaamheden orde op zaken stelt. Door de stillegging van de werkzaamheden wordt voorkomen dat de in het kader van die werkzaamheden begane overtreding opnieuw wordt begaan.
13. De rechtbank ziet in de omstandigheden van dit geval geen reden voor een ander oordeel. De omstandigheden die eiseres in dit verband heeft aangevoerd, de rechtbank verwijst naar rechtsoverweging 6, laten onverlet dat het bevel is bedoeld om een met de Wml strijdige situatie te stoppen en in overeenstemming te brengen met de Wml. De aangevoerde omstandigheden veranderen het karakter van de sanctie daarom niet. Ze raken veeleer de bevoegdheid van verweerder om een bevel tot stillegging van werk af te geven.
14. De bevoegdheid tot het opleggen van een bevel tot stillegging van werk vindt zijn grondslag in artikel 18i, eerste lid, van de Wml. In dit artikel is bepaald als een (beboetbare) overtreding is geconstateerd, er een waarschuwing kan worden gegeven dat bij herhaling van een vergelijkbare overtreding, een bevel tot stillegging van werkzaamheden kan volgen. In lid 2 van artikel 18i is bepaald dat een bevel tot stillegging niet wordt gegeven zolang wegens de eerste overtreding nog geen boete is opgelegd.
15. De rechtbank ziet in deze bepaling, noch anderszins, een aanknopingspunt voor het standpunt van verweerder, dat een waarschuwing tezamen met een bevel tot stillegging van werk, als herstelsanctie is te beschouwen. Uit deze bepaling blijkt dat een waarschuwing aan een stilleggingsbevel vooraf dient te gaan en daarmee een voorwaarde is om zo een bevel te kunnen afgeven. De rechtbank vindt voor haar oordeel steun in de voormelde uitspraken van de Afdeling.
16. Uit deze bepaling volgt ook niet dát verweerder een stilleggingsbevel oplegt als een overtreding na een eerdere boeteoplegging voor een vergelijkbare overtreding wordt herhaald en de betrokkene voormelde waarschuwing heeft gekregen. Op grond van deze bepaling kán verweerder dat in dat geval doen.
17. Dit impliceert dat verweerder, bij de toepassing van zijn bevoegdheid, een bevel tot stillegging van werk af te geven, een evenredigheidsbeoordeling heeft te maken. In de hiervoor vermelde uitspraken is de Afdeling ook tot dat oordeel gekomen.
18. De reden voor verweerder, om eiseres te bevelen bepaalde -onder 3- vermelde werkzaamheden stil te leggen, is enkel en uitsluitend gelegen in het vervuld zijn van de voorwaarden om een stilleggingsbevel te kunnen afgeven. In dit geval de eerder bij besluit van 13 februari 2014 opgelegde boete en de schriftelijke waarschuwing die verweerder eiseres diezelfde dag heeft gegeven.
Verweerder heeft ten onrechte de aanpassingen in de bedrijfsvoering die eiseres naar aanleiding van een gesprek met de inspecteurs op 9 juli 2014 heeft doorgevoerd, niet in zijn overwegingen meegenomen. Uit de voormelde uitspraken van de Afdeling volgt dat bij de beoordeling of een bevel tot het stilleggen van werk moet worden opgelegd, álle omstandigheden van het geval in de afweging moeten worden meegenomen.
Verweerder heeft in het bestreden besluit overwogen dat niet vast is komen te staan dat eiseres aan de voorwaarden in artikel 18b, tweede lid, van de Wml zou kunnen voldoen en dat eiseres met de documenten die zij heeft overgelegd niet kan aantonen aan de voorwaarden te voldoen. Verweerder heeft desalniettemin niet mee laten wegen dat eiseres, uiteindelijk, bewogen is haar bedrijfsvoering op orde te brengen. De rechtbank acht hierbij van belang dat verweerder niet heeft weersproken dat eiseres de Wml na 14 juli 2014 niet meer heeft overtreden. Gelet hierop heeft verweerder, alleen op grond van het vervullen van de voorwaarden om een bevel tot stillegging van werk te kunnen opleggen, in redelijkheid geen gebruik kunnen maken van zijn bevoegdheid, eiseres een bevel te geven de hiervoor onder 3 vermelde werkzaamheden voor de duur van twee maanden stil te leggen. Alleen de vervulling van de voorwaarden die voor het opleggen van het stilleggingsbevel gelden, biedt onvoldoende basis voor de noodzaak van de stillegging van het werk.
19. Het beroep is daarom gegrond. De rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen, omdat het in strijd met het zorgvuldigheids- en motiveringsbeginsel is genomen. Verweerder heeft het gebrek in beroep niet alsnog hersteld. De rechtbank ziet daarom -anders dan verweerder ter zitting heeft verzocht- geen reden de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten.
In een geval als dit geeft de rechtbank verweerder in beginsel de gelegenheid het gebrek te herstellen. Omdat verweerder -ook desgevraagd tijdens de behandeling ter zitting- heeft volhard in het standpunt, dat de feitelijke situatie ten tijde van het primaire besluit niet onderzocht hoefde te worden, ziet de rechtbank hiervoor evenwel geen reden. De rechtbank heeft hierbij in aanmerking genomen dat de voormelde Afdelingsuitspraken verweerder niet van zijn standpunt hebben kunnen brengen en -zo is ter zitting gebleken- dat nog steeds niet doen.
Overigens acht de rechtbank ook in dit verband van belang dat verweerder niet weersproken heeft dat eiser de Wml na 14 juli 2014 niet meer overtreden heeft.
De rechtbank ziet daarom aanleiding, gelet ook op het tijdsverloop sinds de overtreding op 14 juli 2014, zelf in de zaak te voorzien door het primaire besluit te herroepen. Daarbij zal de rechtbank bepalen dat haar uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit.
De rechtbank komt aan de beoordeling van wat overigens nog tussen partijen in geschil is niet meer toe.
20. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
21. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand in bezwaar en beroep vast op € 1.980,- (1, punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het bijwonen van de hoorzitting, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 495,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit, herroept het primaire besluit en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 331,- aan eiseres te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van
€ 1.980,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. T. G. Klein, voorzitter, mr. E.P.J. Rutten en
mr. K.M.P. Jacobs, leden, in aanwezigheid van mr. A.W.C.M. Frings, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 13 december 2017.
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 13 december 2017.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op: 13 december 2017
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.