Uitspraak
RECHTBANK limburg
Zittingsplaats Roermond
Bestuursrecht
Zaaknummer: AWB/ROE 16/1752
Uitspraak van de meervoudige kamer van 8 februari 2017 in de zaak tussen
[eiseres], te [woonplaats], eiseres
(gemachtigde: mr. W.J.F. Geertsen),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Heerlen, verweerder
(gemachtigde: mr. M. Bartels).
Procesverloop
Bij besluit van 11 november 2015 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiseres met ingang van 1 december 2016 eervol ontslag verleend wegens onbekwaamheid of ongeschiktheid voor de vervulling van haar functie anders dan op grond van ziekten of gebreken.
Bij besluit van 20 april 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard. Verweerder heeft (uit coulance) de ingangsdatum van het ontslag gewijzigd naar 1 maart 2017.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 10 januari 2017.
Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en [naam 1].
Overwegingen
1. De rechtbank gaat bij de beoordeling van het beroep uit van de volgende feiten en omstandigheden.
1.1 Eiseres, geboren op 28 augustus 1963, is sinds 1995 in diverse functies werkzaam geweest bij verweerder. Eiseres was laatstelijk werkzaam in de functie van medewerker servicetelefoon bij Beheer en Onderhoud. Door een reorganisatie binnen verweerders gemeente is eiseres met ingang van 1 januari 2010 aangesteld als medewerker callcenter (front-office) binnen de afdeling Publiekszaken (PUZA).
1.2 Sinds 1 januari 2010 is het functioneren van eiseres (haar houding, gedrag en communicatie) volgens verweerder onvoldoende. Eiseres is hierop door haar leidinggevende, mevrouw [naam 2], verschillende keren aangesproken. Hierbij is concreet gedrag van eiseres (haar wijze van communiceren) besproken. Dit leidde echter niet tot verandering. Vervolgens is ondersteuning gezocht bij een loopbaancoach. Hiervoor bleek onvoldoende basis zodat er andere afspraken met eiseres zijn vastgelegd. Op 11 januari 2011 en
19 mei 2011 hebben gesprekken met eiseres plaatsgevonden. In deze gesprekken is het gedrag van eiseres, welk gedrag van negatieve invloed zou zijn op haar functioneren en op het werkproces, besproken. Tijdens deze gesprekken is concreet benoemd wat er moet veranderen in het gedrag van eiseres (waaronder: bij- en hoofdzaken scheiden, concretiseren van problemen en aandachtspunten, blijf bij jezelf en maak geen algemene waarheden, blijf niet terugkomen op zaken, toon geen negatieve emoties en kom afspraken na). Afgesproken werd dat eiseres aan deze leerpunten ging werken. De door verweerder opgestelde gespreksverslagen zijn niet ondertekend door eiseres.
1.3 Na een periode van ziekte (23 mei 2011 tot 17 oktober 2011) is eiseres gestart met re-integratie. De bedrijfsarts heeft op 12 juli 2011 geadviseerd eiseres niet in de frontoffice (telefoon) te plaatsen maar haar aan de slag te laten gaan met taken die eiseres in haar eigen tempo kon verrichten. De bedrijfsarts heeft daarnaast onder meer geadviseerd met elkaar in gesprek te gaan over het verdere loopbaantraject en het uitvoeren van een belastbaarheidsonderzoek door Adelante. Verweerder heeft vervolgens op 18 oktober 2011 een belastbaarheidsonderzoek door Adelante laten uitvoeren en Adelante heeft een advies uitgebracht over de werkzaamheden met specifieke kenmerken die aansluiten bij eiseres (werkadvies). Eiseres heeft bij de extra nabespreking bij Adelante onder meer aangegeven dat ze lang gedacht heeft dat de manier waarop ze communiceert aan externe factoren te wijten was, maar ze heeft zich gerealiseerd dat de oorzaak bij haar zelf ligt. Ze heeft meerdere malen gemerkt dat ze communiceerde op een wijze die als negatief ervaren werd door anderen en ook door haarzelf. Ze heeft ervaren en gevoeld dat ze anders wordt waargenomen door haar omgeving dan ze zelf wil en dat vindt ze storend. Ze heeft beseft dat haar gedrag en de wijze van communiceren in stress- of spanningsvolle situaties een ander beeld van haar doen ontstaan. Eiseres achtte de mogelijkheid aanwezig om haar communicatieve vaardigheden te verbeteren en haar gedrag te veranderen. De rechtbank constateert dat vervolgens van de zijde van verweerder enige tijd geen actie heeft plaatsgevonden. Vervolgens is tijdens een gesprek op 26 juni 2012 met eiseres besproken dat haar functioneren al enige tijd niet voldoende is. De resultaten van het onderzoek van Adelante wijzen uit dat de functie van callcentermedewerker niet meer passend is, evenals frontoffice functies. De resultaten leiden ertoe dat eiseres een Bijzondere Arbeidsbemiddeling-status (de BAB-status) krijgt. Bij brief van 28 juni 2012 is, met ingang van 5 juni 2012, aan eiseres de BAB-status toegekend. In deze brief was geen rechtsmiddelenclausule opgenomen. Eiseres heeft tegen dit besluit geen bezwaar gemaakt.
1.4 Verweerder heeft vervolgens gezocht naar andere passende functies voor eiseres. Na een ziekmelding op 26 oktober 2012 is medio februari/maart 2013 een nieuwe casemanager aangesteld, afdelingshoofd [naam 3]. Per 17 juni 2013 was eiseres weer volledig arbeidsgeschikt.
1.5 Per 1 september 2013 is eiseres op proef gestart als administratief ondersteuner (backoffice) bij het stadsdeelkantoor voor het sociaal wijkteam. Deze proefplaatsing is vervolgens verlengd tot 1 februari 2014 om eiseres de kans te geven zich in deze functie te ontwikkelen en eiseres meer ondersteuning te kunnen bieden. Hierbij zijn diverse afspraken met eiseres gemaakt. Tijdens een evaluatiegesprek op 23 januari 2014 is geconcludeerd dat eiseres de vaardigheden en competenties mist om deze functie uit te kunnen oefenen. Bij de bespreking van deze punten (waaronder bijvoorbeeld dat zij niet kan overzien wat tot haar takenpakket behoort, zij regelmatig voor haar relevante informatie mist, zij niet altijd overziet wat de consequenties van haar acties zijn, ze niet snel schakelt en niet meerdere taken tegelijk kan uitvoeren) zijn een aantal keren voorbeelden genoemd, om eiseres inzicht te geven in haar gedrag waarbij eiseres aangegeven heeft dat dit duidelijk voor haar was.
Besloten werd de aanstelling in deze functie na 1 februari 2014 niet te verlengen omdat ondanks de genomen maatregelen de vooruitgang te gering was.
1.6 Vanaf april 2014 is eiseres vervolgens op proef geplaatst bij de servicedesk van de afdeling Facilities. Bij brief van 8 april 2014 is eiseres erop gewezen dat dit het laatste plaatsingstraject is dat verweerder met eiseres aangaat. Bij de proefplaatsing van twee maanden bij de servicedesk zijn met eiseres duidelijke afspraken gemaakt. Besloten is om de proefperiode met een half jaar te verlengen omdat de te beoordelen periode erg kort was. Vervolgens hebben diverse (evaluatie-)gesprekken met eiseres plaatsgevonden.
Tijdens een gesprek op 26 september 2014 komt naar voren dat er bij eiseres slechts een geringe stijgende lijn in de kwaliteit van de functievervulling en werkzaamheden is waar te nemen. Genoemd wordt onder meer het afmaken van taken, het focussen op eigen taken, het uitvoeren van werkzaamheden zonder collega’s om hulp te vragen en het missen van structuur. Tijdens een gesprek op 13 oktober 2014 is besproken dat het functioneren van eiseres niet goed is. Met ingang van 13 oktober 2014 is aan eiseres bijzonder verlof verleend.
1.7 Op 17 augustus 2015 heeft verweerder aan eiseres het voornemen kenbaar gemaakt aan haar met ingang van 1 december 2016 eervol ontslag te verlenen op grond van artikel 8:6 van Pro de Collectieve Arbeidsvoorwaardenring en Uitwerkingsovereenkomst (CAR/UWO). Hierover heeft eiseres haar zienswijze ingediend.
2. Bij het primaire besluit heeft verweerder aan eiseres op grond van artikel 8:6 van Pro de CAR/UWO met ingang van 1 december 2016 eervol ontslag verleend wegens onbekwaamheid of ongeschiktheid voor de vervulling van haar functie anders dan op grond van ziekten of gebreken. Naast de uitkering op grond van de Werkloosheidswet wordt aan eiseres een bovenwettelijke uitkering toegekend, in overeenstemming met artikel 10d van de CAR/UWO. Toekenning van een na-wettelijke uitkering is volgens verweerder niet aan de orde nu eiseres zelf schuld heeft aan de ongeschiktheid en (daardoor) het ontslag niet is gelegen binnen omstandigheden in de werksfeer. Eiseres wordt vanaf 1 december 2015 in de gelegenheid gesteld om gedurende één jaar een re-integratietraject te volgen. Tegen dit besluit heeft eiseres bezwaar gemaakt.
3. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard. Omdat de re-integratie van eiseres pas in februari 2016 gestart is en verweerder eiseres alle mogelijkheden van het re-integratietraject wil laten benutten heeft verweerder de ingangsdatum van het ontslag (uit coulance) aangepast naar 1 maart 2017.
4. Eiseres verzet zich in beroep tegen het eervol ontslag en het niet toekennen van een na-wettelijke uitkering. Aan eiseres is nooit duidelijk gemaakt ten aanzien van welke concrete onderdelen zij een daadwerkelijke verbetering diende te tonen. Eiseres werd van het ene klusje naar het andere gestuurd zonder dat haar duidelijk werd gemaakt wat precies van haar werd verwacht. Er is geen plan van aanpak opgesteld. De BAB-status is aan eiseres toegekend waarbij het voor haar onvoldoende duidelijk was welke gevolgen deze status zou hebben. Eiseres is van mening dat er sprake is van onzorgvuldig handelen. Eiseres is tijdens de proefplaatsing binnen het Sociaal wijkteam onzorgvuldig begeleid. Verweerder heeft het functieprofiel en de bijbehorende competentiematrix pas na zes weken overhandigd. Het takenpakket was onduidelijk en zij werd in het diepe gegooid, waardoor zij zich de nieuwe werkzaamheden minder snel eigen kon maken. Eiseres worstelde dan ook met het uitvoeren van de werkzaamheden. Uiteindelijk wordt eiseres op 13 oktober 2014 naar huis gestuurd. Een daadwerkelijke schriftelijke bevestiging wordt pas op 3 augustus 2015 gegeven. Dit is volgens eiseres een bevestiging van de onzorgvuldige wijze waarop verweerder met haar omgaat. Volgens eiseres is er sprake van een ontslag gelegen in de werksfeer die niet (grotendeels) aan haar te wijten is. Eiseres is om die reden van mening dat een na-wettelijke uitkering wel degelijk aan de orde is bij een einde van haar dienstverband.
5.De rechtbank overweegt als volgt.
Ten aanzien van het ontslag
6. Ingevolge artikel 8:6, eerste lid, van de CAR/UWO is bepaald dat aan de ambtenaar ontslag kan worden verleend op grond van onbekwaamheid of ongeschiktheid voor de vervulling van zijn functie anders dan op grond van ziekten of gebreken. Ontslag op grond van dit artikel wordt eervol verleend.
7. Met betrekking tot een ongeschiktheidsontslag als hier aan de orde geldt als vaste rechtspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) dat de ongeschiktheid - zich uitend in het ontbreken van eigenschappen, mentaliteit en/of instelling die voor het op goede wijze vervullen van de functie vereist zijn - moet worden aangetoond aan de hand van concrete gedragingen van de ambtenaar en dat van ontslag in het algemeen niet eerder sprake zal kunnen zijn dan nadat de ambtenaar door het bevoegd gezag op zijn functioneren is aangesproken en in de gelegenheid is gesteld dit te verbeteren (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de CRvB van 22 december 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:5035).
8. De rechtbank is van oordeel dat verweerder aan de hand van concrete gedragingen heeft aangetoond dat eiseres niet geschikt is voor haar functie. Uit hetgeen in rechtsoverweging 1 is weergegeven staat vast dat eiseres in haar houding, gedrag en communicatie en bij haar functioneren tekort schoot.
9. Eerst in beroep betwist eiseres de inhoud van de gespreksverslagen van de gesprekken die in 2011 zijn gevoerd. Het moet eiseres worden toegegeven dat deze gespreksverslagen niet door haar zijn ondertekend, zodat niet onomstotelijk vaststaat dat zij van de inhoud van deze verslagen toentertijd kennis heeft kunnen nemen. De rechtbank acht de betwisting door eiseres van de inhoud van deze gesprekken echter ongeloofwaardig. Als eiseres daadwerkelijk niet bekend was met deze gesprekken en zich niet kon vinden in de inhoud van deze gespreksverslagen, had het voor de hand gelegen dat dit gedurende de bezwaarprocedure was besproken. De gemachtigde van eiseres heeft een uitgebreid bezwaarschrift ingediend waarbij weliswaar de opmerking is gemaakt dat het geen functioneringsgesprekken zijn, maar niet wordt gesteld dat deze gesprekken niet hebben plaatsgevonden op de wijze zoals in het verslag is neergelegd. De rechtbank ziet derhalve geen aanleiding om de inhoud van de gespreksverslagen voor onjuist te houden. Ook na 2011 zijn diverse gesprekken met eiseres gevoerd over haar functioneren. Aan eiseres is – na overleg met de bedrijfsarts, de P&O afdeling, de leidinggevende en met instemming van eiseres – de BAB-status toegekend. In dit besluit is expliciet opgenomen dat het functioneren van eiseres onvoldoende is. Eiseres heeft er terecht op gewezen dat deze brief ten onrechte geen bezwaarclausule bevat. De rechtbank ziet echter niet in wat eiseres met deze stelling beoogt. De BAB-status is toen in overleg met eiseres toegekend. Het is de rechtbank niet gebleken van enig eerder protest tegen de BAB-status. Eerst bij het ontslagbesluit stelt eiseres haar vraagtekens bij het toekennen van de BAB-status. Als zij het daadwerkelijk niet eens was met het toekennen van de BAB-status, had het op haar weg gelegen om eerder te protesteren.
10. Het doel van de BAB-status is, zo volgt uit de brief, eiseres te faciliteren naar een herplaatsing op een zo passend mogelijke functie. Anders dan door eiseres gesteld heeft verweerder wel degelijk serieus werk gemaakt van de herplaatsing van eiseres. Tijdens de behandeling ter zitting heeft verweerders gemachtigde uitgelegd dat de BAB-status juist aan eiseres was toegekend, omdat het niet haar fout was dat zij niet (langer) voldeed aan het functieprofiel en verweerder serieus met eiseres wilde kijken wat haar mogelijkheden waren binnen de gemeente. Na de toekenning van de BAB-status hebben twee proefplaatsingen plaatsgevonden. Dit waren geen “klusjes” zoals door eiseres gesteld, maar volwaardige arbeidsplekken, waar eiseres – bij geschiktheid – aan de slag zou kunnen blijven na de proefperiode. De rechtbank stelt vast dat met eiseres telkens duidelijk is besproken wat het probleem was. Met eiseres werden duidelijke afspraken gemaakt. Hierbij heeft eiseres ook meermaals aangegeven te zullen werken aan haar communicatie en deze te verbeteren. De rechtbank verwijst hiervoor naar de vele gespreksverslagen alsmede naar de emailberichten die zich onder de gedingstukken bevinden. Naar het oordeel van de rechtbank kon het eiseres dan ook duidelijk zijn welke aspecten zij moest verbeteren. Als voorbeeld verwijst de rechtbank naar het verslag van het evaluatiegesprek dat op 23 januari 2014 heeft plaatsgevonden. In dit verslag is een heldere opsomming gegeven van de punten die moesten worden verbeterd. De rechtbank ziet niet in wat nog onduidelijk kon zijn voor eiseres. De rechtbank heeft er begrip voor dat het punten zijn die lastig te verbeteren zijn voor eiseres, omdat zij grotendeels samenhangen met haar persoonlijkheid. Verweerder heeft echter zeer veel moeite gedaan om zo concreet mogelijk te benoemen wat in de houding, gedrag en wijze van communiceren alsmede haar functioneren, verwacht werd. De rechtbank is eveneens van oordeel dat eiseres voldoende gelegenheid heeft gehad om haar functioneren te verbeteren. Van een onzorgvuldige begeleiding gedurende deze proefplaatsingen is de rechtbank niet gebleken.
11. Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat verweerder bevoegd was eiseres te ontslaan wegens onbekwaamheid of ongeschiktheid voor de vervulling van haar functie anders dan op grond van ziekten of gebreken. Verweerder heeft in redelijkheid van die bevoegdheid gebruik kunnen maken. De hiertegen gerichte beroepsgronden van eiseres slagen niet.
Ten aanzien van het niet toekennen van na-wettelijke uitkering
12. Op grond van artikel 10d:15, eerste lid, van de CAR/UWO heeft de ambtenaar die recht had op een aanvullende uitkering recht op een na-wettelijke uitkering indien, onder a: de werkloosheid direct aansluitend op de werkloosheidsuitkering voortduurt; en onder b: hij ten aanzien van iedere betaling alle gegevens aan de gemeente overlegt die van invloed kunnen zijn op de hoogte van zijn na-wettelijke uitkering. Op grond van het tweede lid geldt bij ontslag op grond van artikel 8:6 als Pro voorwaarde dat het ontslag gelegen is in omstandigheden binnen de werksfeer.
13.Uit vaste rechtspraak van de CRvB (zie bijvoorbeeld de uitspraak van
23 juli 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:2440), volgt dat bij een ontslag wegens ongeschiktheid of onbekwaamheid op grond van artikel 8:6 van Pro de CAR/UWO alleen recht op na-wettelijke uitkering bestaat als het ontslag is gelegen in de werksfeer en niet grotendeels te wijten is aan de werknemer.
14. Eiseres heeft zich op het standpunt gesteld dat er sprake is van een ontslag gelegen in de werksfeer die niet grotendeels aan haar te wijten is. Dit blijkt volgens eiseres uit het gegeven dat zij op onbehoorlijke wijze wordt begeleid voorafgaand aan en na toekenning van de BAB-status. Er is geen duidelijk behandel- en/of re-integratieplan geweest en er is niet aangegeven hoe het functioneren kan worden verbeterd. Het is voor belanghebbende onduidelijk waarom zij niet goed zou functioneren. Eiseres is om die reden van mening dat toekenning van een na-wettelijke uitkering wel degelijk aan de orde is.
15. De rechtbank is van oordeel dat uit de gedingstukken en het verhandelde ter zitting naar voren komt dat het ontslag niet grotendeels te wijten is aan eiseres. Ten aanzien van de ongeschiktheid valt eiseres naar het oordeel van de rechtbank geen verwijt te maken, omdat het feit dat het eiseres niet lukt om te voldoen aan de door verweerder geformuleerde verbeterpunten lijkt te zijn ingegeven door een onvermogen om te veranderen en niet zozeer door onwil. Eiseres heeft in overwegende mate meegewerkt aan de door verweerder ingezette interventies, zoals de proefplaatsingen. Ook verweerder gaat er in het bestreden besluit (pagina 11) vanuit dat eiseres zich altijd ten volle heeft ingezet voor verweerders gemeente. Tijdens de behandeling ter zitting is door de gemachtigde van verweerder benadrukt dat eiseres geen verwijt te maken valt. Dit blijkt volgens verweerder mede uit het feit dat aan eiseres de BAB-status is toegekend, nu deze enkel wordt toegekend als er geen sprake is van verwijtbaar handelen. De rechtbank is van oordeel dat dit betekent dat eiseres zelf geen schuld heeft aan de ongeschiktheid. De rechtbank acht het aannemelijk dat eiseres de veranderde omstandigheden bij verweerder (reorganisatie medio 2010) en de hieruit voortvloeiende nieuwe werkplek, andere collega’s, alsook een verandering – hoewel volgens verweerder minimaal – van de functie, niet kon bijbenen. In de processtukken is immers geen aanknopingspunt voorhanden dat eiseres vóór 2010 onvoldoende zou functioneren. Het moment waarop eiseres onvoldoende functioneren laat zien, valt samen met de start van de reorganisatie. Gelet op vorenstaande overwegingen is het oordeel gerechtvaardigd dat het ontslag gelegen is in omstandigheden binnen de werksfeer. De na-wettelijke uitkering is naar het oordeel van de rechtbank dan ook ten onrechte geweigerd. De rechtbank verwijst in dit kader naar een uitspraak van de CRvB van 6 februari 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:1754.
16. Uit hetgeen is overwogen volgt dat het beroep van eiseres tegen het niet toekennen van de na-wettelijke uitkering slaagt. De rechtbank verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit voor zover daarbij de na-wettelijke uitkering is geweigerd en zal zelf in de zaak voorzien door aan eiseres een na-wettelijke uitkering toe te kennen. Het is aan verweerder om de exacte hoogte van de uitkering, overeenkomstig de uitgangspunten in de CAR/UWO, te berekenen. De re-integratieperiode eindigt op 1 maart 2017. De rechtbank gaat ervan uit dat verweerder de na-wettelijke uitkering direct aansluitend uitbetaalt aan eiseres, zodat zij verzekerd is van inkomsten.
17. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
18. De rechtbank veroordeelt verweerder tevens in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.980,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift en 1 punt voor het verschijnen ter hoorzitting, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 495,- en wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit, voor zover daarbij de na-wettelijke uitkering is geweigerd;
- herroept het primaire besluit in zoverre en kent aan eiseres een na-wettelijke uitkering toe;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit;
- bepaalt dat verweerder aan eiseres het betaalde griffierecht van € 168,- vergoedt;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 1.980,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. K.M.P. Jacobs (voorzitter), en mr. E.P.J. Rutten, en
mr. T.G. Klein, leden, in aanwezigheid van B. van Dael, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 8 februari 2017.
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 8 februari 2017.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op: 8 februari 2017
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.