Uitspraak
RECHTBANK limburg
Zittingsplaats Roermond
Bestuursrecht
Zaaknummer: AWB 16 / 2273
Uitspraak van de meervoudige kamer van 10 april 2017 in de zaak tussen
[eiser] , te [woonplaats] , eiser
(gemachtigde: mr. drs. H.M.G. Duijsters),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Meerssen, verweerder
(gemachtigde: drs. R.L.M. Baltesen).
Procesverloop
Bij besluit van 14 december 2015 (het primaire besluit) heeft verweerder geweigerd aan eiser een omgevingsvergunning te verlenen voor het plaatsen van een betonnen erfafscheiding op het adres [adres eiser] te [woonplaats] .
Bij besluit van 9 juni 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 23 februari 2017. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1.1.
Eiser is eigenaar van het perceel aan de [adres eiser] te [woonplaats] . Het perceel is gelegen op een hoek en grenst zowel aan de [adres eiser] als de [straatnaam] . Eiser heeft op zijn perceel in het voorjaar van 2014 aan de rechtervoorzijde een houten afscheiding gerealiseerd op de fundering van een oude stenen afscheiding, die eiser toen tot de fundering heeft afgebroken.
1.2.
Eiser heeft op 20 juni 2014 (deels ter legalisering) een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning voor het herstellen van een afscheiding en het realiseren van een afdak ten behoeve van houtopslag. Bij besluit van 29 september 2014 heeft verweerder de aanvraag afgewezen. Het bezwaar van eiser daartegen heeft verweerder bij besluit van 29 januari 2015 ongegrond verklaard. Eiser heeft daartegen geen beroep ingesteld, zodat laatstgenoemd besluit daardoor in rechte onaantastbaar is geworden.
1.3.
Op 13 maart 2015 heeft eiser (ter legalisering) voor de tweede keer een aanvraag voor een omgevingsvergunning voor het herstellen van een afscheiding ingediend. De realisatie van een afdak ten behoeve van een houtopslag maakte geen onderdeel meer uit van deze tweede aanvraag. Bij besluit van 21 april 2015 heeft verweerder eisers aanvraag met toepassing van artikel 4:6, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht afgewezen. Bij besluit van 13 augustus 2015 heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard. Ook tegen dit besluit heeft eiser geen beroep ingesteld, waardoor ook laatstgenoemd besluit in rechte onaantastbaar is geworden.
1.4.
Eiser heeft op 28 oktober 2015 de onderhavige aanvraag voor een omgevingsvergunning voor het herstellen van een afscheiding ingediend. De situering van de afscheiding (op de fundering van de oude stenen afscheiding) is gelijk aan de eerdere aanvragen. Anders dan voorheen is eiser thans voornemens geen houten, maar een betonnen afscheiding te realiseren.
2. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit gehandhaafd en het bezwaar van eiser ongegrond verklaard. Verweerder heeft de aanvraag bij het primaire besluit afgewezen. Verweerder heeft daartoe redengevend geacht dat zowel ten aanzien van de situering van de (erf)afscheiding voor de voorgevelrooilijn als ten aanzien van de hoogte daarvan sprake is van strijdigheid met de ter plaatse geldende beheersverordening. Een beroep op het overgangsrecht kan eiser niet baten. Niet alleen is niet gebleken van een vergunde situatie, ook is niet aannemelijk gemaakt dat sprake is geweest van een calamiteit waardoor de afscheiding teniet is gegaan. Aan de voorwaarden van de in artikel 26.3.6 van de planregels van de beheersverordening neergelegde binnenplanse afwijkingsmogelijkheid wordt niet voldaan en buitenplans afwijken van de beheersverordening acht verweerder, gelet op de recente vaststellingsdatum ervan, niet opportuun. Eiser kan tot slot geen geslaagd beroep doen op het op 29 januari 2015 vastgestelde handhavingsbeleid (“Plan van aanpak 2.0 legalisering en handhaving, [naam plan van aanpak] ), omdat het gaat om een geheel nieuw bouwwerk.
3. Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Hij stelt zich op het standpunt dat verweerder door onverkort in het bestreden besluit het advies van de gemeentelijke bezwaaradviescommissie over te nemen, zich er niet van heeft vergewist of dat advies op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen. Het bestreden besluit dient om die reden te worden vernietigd. Eiser betwist voorts dat het bouwplan in strijd is met de beheersverordening. Uit de definitie van de voorgevelrooilijn, neergelegd in artikel 1.126 van de planregels, kan niet worden afgeleid welke voorgevelrooilijn bij dit hoekpand van toepassing is. Verweerders verwijzing naar artikel 26.3.6 van de planregels valt daarom niet te begrijpen, nu onduidelijk is waar de toepasselijke voorgevelrooilijn is gelegen. Verweerder heeft daarbij ten onrechte geen gebruik gemaakt van (de aanvullende werking van) artikel 2.5.5 van de [de Bouwverordening] . Op grond van artikel 2.5.8, eerste lid, onder b, van de Bouwverordening had verweerder, indien verweerder wordt gevolgd in de situering van de voorgevelrooilijn aan de [adres eiser] , ontheffing kunnen verlenen van het verbod tot bouwen met overschrijding van de voorgevelrooilijn. Eiser is voorts van opvatting dat, nu wordt voldaan aan de voorwaarden van het overgangsrecht (artikel 46.1) van de beheersverordening, geen omgevingsvergunning voor het herstellen van de afscheiding is benodigd. Daarbij gaat verweerder er ten onrechte van uit dat sprake is van het oprichten van een volledig nieuw bouwwerk en een calamiteit zich niet heeft voorgedaan. De binnenplanse afwijkingsbevoegdheid van artikel 26.3.6 van de planregels dient in eisers optiek onverbindend te worden verklaard. De voorwaarde dat de erfafscheiding bestaat uit gaas en is begroend met levende planten gaat immers de plan- en verordenende bevoegdheid in het kader van een goede ruimtelijke ordening te buiten. Tot slot heeft eiser het standpunt ingenomen dat wordt voldaan aan de voorwaarden van het handhavingsbeleid.
4. De rechtbank overweegt als volgt.
5. Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het bouwen van een bouwwerk.
Ingevolge artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo wordt de omgevingsvergunning, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo geweigerd indien de activiteit in strijd is met de beheersverordening. In gevallen als bedoeld in het eerste lid, onder c, wordt de aanvraag op grond van het derde lid mede aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo en wordt de vergunning op de grond, bedoeld in het eerste lid, onder c, slechts geweigerd indien vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 niet mogelijk is.
Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een beheersverordening.
Ingevolge artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1°, van de Wabo kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en met toepassing van de in het bestemmingsplan opgenomen regels inzake afwijking.
6. Op grond van de Beheersverordening [naam Beheersverordening] is het perceel van eiser bestemd voor “Wonen”.
Artikel 1.12 van de planregels definieert “ander bouwwerk” als bouwwerken, geen gebouw zijnde, zonder dak. Een bouwwerk geen gebouw zijnde met dak wordt aangemerkt als een bijbehorend bouwwerk.
Artikel 1.47 van de planregels definieert “bouwwerk” als elke constructie van enige omvang van hout, steen, metaal of ander materiaal, die hetzij direct hetzij indirect met de grond is verbonden, hetzij direct of indirect steun vindt in of op de grond.
Op grond van artikel 1.126 van planregels is de “voorgevelrooilijn” de bouwgrens/lijn die is gelegen aan de zijde van de aan de weg gelegen perceelsgrens, die behoudens toegelaten afwijkingen, bij het bouwen aan de wegzijde of de van de weg afgekeerde zijde niet mag worden overschreden. Ter verduidelijking is daarbij vermeld dat onder bouwgrens zowel de grens van een bouwvlak als de grens van de aanduiding 'bijgebouwen' valt.
Op grond van artikel 26.2.4 (Overige regels met betrekking tot bouwwerken) van de planregels gelden voor het bouwen de volgende overige regels:
a. het bouwvlak c.q. de voorgevelrooilijn mag niet door bebouwing worden overschreden, met uitzondering van overschrijding ten behoeve van:
1. de bouw van erkers, waarbij de erker niet meer dan 70% van de voorgevel beslaat en/of maximaal 40% van de zijgevel van de woning, mits de diepte van de erker niet meer bedraagt dan 1.50 meter, de bouwhoogte van de erker niet meer bedraagt dan de hoogte van de 1e bouwlaag van het hoofdgebouw, de afstand tot de bestemming 'Verkeer' niet minder dan 3.00 meter bedraagt, gemeten vanuit de bouwgrens en de afstand tot de zijdelingse perceelsgrens niet minder dan 1.00 meter bedraagt;
2. aansluitende luifels boven de voordeur en kappen op erkers, mits deze vanuit het stedenbouwkundig beeld en afmeting van ondergeschikte betekenis zijn en de afstand tot de bestemming 'Verkeer' niet minder dan 3.00 meter bedraagt, gemeten vanuit de bouwgrens;
3. ondergeschikte onderdelen van het gebouw, als schoorstenen, lichtkoepels en antennes, met uitzondering van liftopbouwen en luchtbehandelingsinstallaties.
b. de bouwhoogte van andere bouwwerken mag ten hoogste 3.00 meter bedragen, met uitzondering van erfafscheidingen waarvan de bouwhoogte voor de naar de weg gekeerde bouwgrens en/of de bijgebouwgrens ten hoogste 1.00 meter en achter de naar de weg gekeerde bouwgrens en/of bijgebouwgrens ten hoogste 2.00 meter bedraagt.
Ingevolge artikel 26.3.6 (Afwijken van de bouwregels ten behoeve van het plaatsen van erfafscheidingen op hoeksituaties vóór de voorgevelrooilijn) van de planregels kan het bevoegd gezag een omgevingsvergunning voor het plaatsen van erfafscheidingen op hoeksituaties vóór de voorgevelrooilijn verlenen, met dien verstande dat:
a. de erfafscheiding maximaal 2.00 meter hoog is;
b. de erfafscheiding bestaat uit gaas en is begroend met levende planten;
c. de erfafscheiding 3.00 meter achter de voorgevel van de woning wordt geplaatst;
d. de verkeerssituatie het plaatsen van de erfafscheiding toelaat;
e. bij het verlenen van de omgevingsvergunning de bepalingen in acht worden genomen, zoals opgenomen in artikel 44.2.
Op grond van artikel 46.1, eerste lid, van de planregels (Overgangsrecht bouwwerken) mag een bouwwerk dat op het tijdstip van inwerkingtreding van de beheersverordening aanwezig of in uitvoering is, dan wel gebouwd kan worden krachtens een omgevingsvergunning voor het bouwen, en afwijkt van de beheersverordening, mits deze afwijking naar aard en omvang niet wordt vergroot,
a. gedeeltelijk worden vernieuwd of veranderd;
b. na het teniet gaan ten gevolge van een calamiteit geheel worden vernieuwd of veranderd, mits de aanvraag van de omgevingsvergunning voor het bouwen wordt gedaan binnen twee jaar na de dag waarop het bouwwerk is teniet gegaan.
Op grond van het derde lid van artikel 46.1 van de planregels is het eerste lid niet van toepassing op bouwwerken die weliswaar bestaan op het tijdstip van inwerkingtreding van de beheersverordening, maar zijn gebouwd zonder vergunning en in strijd met het daarvoor geldende bestemmingsplan of de daarvoor geldende beheersverordening, daaronder begrepen de overgangsbepaling van dat plan of die verordening.
Nieuw of bestaand bouwwerk
7. De rechtbank benadrukt dat het bouwplan dat ter toetsing voorligt de aangevraagde betonnen afscheiding betreft en niet de eerder aangevraagde legalisatie van de houten afscheiding die thans op het perceel van eiser staat. Anders dan eiser is de rechtbank van oordeel dat van een gedeeltelijke vernieuwing/vervanging van de oorspronkelijke stenen afscheiding, zoals eiser betoogt, geen sprake is. Gebleken is immers dat na de sloop van de bestaande stenen afscheiding slechts de fundering is gehandhaafd. Daarop is vervolgens een houten afscheiding geplaatst, die nu zou worden vervangen door een betonnen afscheiding. Daarmee wordt naar het oordeel van de rechtbank een geheel (ver)nieuw(d) bouwwerk geplaatst, hetgeen ook wordt onderschreven door de Nota van Toelichting van het Bouwbesluit 2012. Daaruit volgt immers dat de situatie dat een bouwwerk tot op de fundering wordt gesloopt, waarna het bouwwerk op diezelfde fundering wordt herbouwd, wordt aangemerkt als het geheel vernieuwen van een bouwwerk. Naar het oordeel van de rechtbank is in dit geval gelet daarop sprake van de aanvraag van een nieuw bouwwerk, dat ook moet voldoen aan de wet- en regelgeving die ten tijde van (de beslissingen op) die aanvraag geldt. Voor zover eiser ter zitting anders heeft betoogd, faalt dit betoog derhalve.
Strijd met het bestemmingsplan en binnenplanse afwijking
8.1.
De rechtbank dient voorts te beoordelen of het bouwplan strijdig is met de sinds 27 februari 2014 geldende beheersverordening. Verweerder meent van wel en heeft zich daartoe op het standpunt gesteld dat zowel de situering van het bouwwerk voor de voorgevelrooilijnen aan de [adres eiser] en de [straatnaam] als de hoogte van het bouwwerk strijdig is met de beheersverordening. Eiser betwist dit.
8.2.
De rechtbank stelt voorop dat, anders dan eiser heeft betoogd, artikel 26.2.4 van de planregels op het bouwplan van toepassing is. Naar het oordeel van de rechtbank is de afscheiding immers aan te merken als een “bouwwerk” in de zin van artikel 1.47 van de planregels en voldoet deze daarnaast aan de definitie van een “ander bouwwerk” als bedoeld in artikel 1.12 van de planregels. Nu de afscheiding niet kwalificeert als een erker, luifel of ‘ondergeschikt onderdeel van het gebouw’ als bedoeld onder artikel 26.2.4, onder a, 1 t/m 3 van de planregels, geldt voor de afscheiding de hoofdregel dat deze het bouwvlak c.q. de voorgevelrooilijn niet mag overschrijden. Naar het oordeel van de rechtbank is het bouwplan daarmee in strijd. Daartoe overweegt de rechtbank dat de beheersverordening in artikel 1.126 van de planregels de voorgevelrooilijn gelijkstelt met de bouwgrens, zijnde de grens van een bouwvlak. Anders dan eiser is de rechtbank van oordeel dat dit artikel duidelijk is: het gaat om de lijnen aan de wegzijde die samenvallen met de lijnen van het bouwvlak. Uit de overgelegde luchtfoto’s in samenhang met de verbeelding bij de beheersverordening blijkt evident dat in ieder geval aan de zijde van de [adres eiser] de afscheiding vóór het bouwvlak en daarmee vóór de voorgevelrooilijn is gelegen. De rechtbank volgt verweerder dan ook in zijn standpunt dat op dit punt het bouwplan strijdig is met de beheersverordening. Nu het bouwplan bovendien in een afscheiding van 2 meter hoog voorziet, levert ook de bouwhoogte strijd met de beheersverordening op. De bouwhoogte mag op grond van artikel 26.2.4 van de planregels zowel aan de zijde van de [adres eiser] als de [straatnaam] immers maximaal 1 meter bedragen. Het betoog van eiser faalt derhalve.
8.3.
De binnenplanse afwijkingsbevoegdheid van artikel 26.3.6 van de planregels mist voorts toepassing. Aan de voorwaarde dat de erfafscheiding zich 3 meter achter de voorgevel moet bevinden, wordt immers niet voldaan. Gelet hierop ziet de rechtbank geen aanleiding om nog te treden in eisers standpunt dat de voorwaarde dat de erfafscheiding bestaat uit gaas en is begroend met levende planten de plan- en verordenende bevoegdheid in het kader van een goede ruimtelijke ordening te buiten gaat.
Overgangsrecht
9. Eiser doet voorts een beroep op het overgangsrecht en verwijst daarbij naar artikel 46.1, eerste lid, onder b, van de planregels. Uit die bepaling volgt dat voor een geslaagd beroep op die bepaling sprake moet zijn van (i) een ten tijde van de inwerkingtreding van de beheersverordening bestaand en legaal bouwwerk, dat (ii) door een calamiteit, (iii) is tenietgegaan. Uit vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling), zie bijvoorbeeld de uitspraak van 19 oktober 2016 (ECLI:NL:RVS: 2016:2741), volgt dat de bewijslast dat het overgangsrecht van toepassing is, rust op degene die zich daarop beroept. Naar het oordeel van de rechtbank is eiser niet geslaagd in het bewijs dat aan de hiervoor genoemde vereisten is voldaan. Nog daargelaten of er sprake is geweest van een calamiteit die ervoor heeft gezorgd dat de oude stenen afscheiding is tenietgegaan (vereisten ii en iii), heeft eiser geen omgevingsvergunning of ander bewijs overgelegd waaruit blijkt van vergunningverlening voor de oorspronkelijke stenen afscheiding. De verwijzing naar een kadastrale tekening uit 2003 waarop de afscheiding is ingetekend, is daarvoor onvoldoende. Het overgangsrecht verschaft, zoals bijvoorbeeld volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 10 september 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:3347), geen bouw- of omgevingsvergunning vervangende titel en de afscheiding wordt daardoor evenmin anderszins gelegaliseerd. Nu niet kan worden vastgesteld dat de oorspronkelijke afscheiding legaal was, kan het beroep van eiser op het overgangsrecht reeds daarom niet slagen. Het betoog faalt.
Handhavingsbeleid
10. De rechtbank volgt eiser evenmin in zijn betoog dat verweerder het handhavingsbeleid hier ten onrechte niet heeft toegepast. Voormeld onder 6 verwoord oordeel dat sprake is van het geheel vernieuwen van een bouwwerk maakt tevens dat eiser geen geslaagd beroep kan doen op verweerders beleid, thans neergelegd in het “Plan van aanpak 2.0 legalisering en handhaving, [naam plan van aanpak] . Het beleid ziet immers op op 19 oktober 2010 bestaande illegale bouwwerken, waar in de onderhavige zaak sprake is van een na die datum nieuw te realiseren bouwwerk. Ook dit betoog slaagt niet.
11. De rechtbank overweegt tot slot dat verweerder het advies van de bezwaaradviescommissie heeft overgenomen en ten grondslag heeft gelegd aan het bestreden besluit. Niet gebleken is dat verweerder zich niet van de juistheid van het advies heeft vergewist. Gelet op wat hiervoor is overwogen, kan in hetgeen eiser heeft aangevoerd geen grond worden gevonden voor het oordeel dat het bestreden besluit ondeugdelijk is gemotiveerd. Gelet daarop is niet gebleken dat het advies van de adviescommissie ondeugdelijk is, dan wel dat het door de adviescommissie uitgevoerde onderzoek op onzorgvuldige wijze heeft plaatsgevonden. Het betoog faalt.
12. De rechtbank komt tot de slotsom dat het beroep ongegrond is. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. I.C.A. Wilschut, voorzitter, en mr. R.M.M. Kleijkers en mr. drs. E.J. Govaers, leden, in aanwezigheid van mr. D.D.R.H. Lechanteur, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 10 april 2017.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op: 10 april 2017
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.